ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 7083/2011

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată sub nr. 3936/91/2010, pe rolul Tribunalului Vrancea, reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul T.T., să se dispună restrângerea dreptului la libera circulație a pârâtului în Italia. În motivare, s-a arătat că pârâtul a fost returnat din Italia, la data de 18 august 2010, ca urmare a depistării sale fără acte legale de ședere în această țară și a suspiciunii cu privire la săvârșirea infracțiunii de raport sexual cu o minoră. Tribunalul Vrancea, prin Sentința civilă nr. 653 din 30 septembrie 2010, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea.

Pentru a pronunța această hotărâre a constatat că pârâtul a fost returnat din Italia la data de 18 august 2010, ca urmare a depistării sale fără acte legale de ședere în această țară și a suspiciunii cu privire la săvârșirea infracțiunii de raport sexual cu o minoră. Din înscrisul aflat la dosar, emis de Prefectul Romei reiese că, în anul 2007, pârâtul ar fi fost arestat pentru săvârșirea infracțiunii, însă nu s-a făcut nicio dovadă cu privire la existența unei condamnări definitive pentru o astfel de faptă. De asemenea, se mai menționează că, în România, pârâtul ar fi fost condamnat pentru săvârșirea infracțiunii de furt, faptă cu privire la care nu s-a făcut dovada existenței unei hotărâri judecătorești definitive de condamnare.

Art. 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate, pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate. Această prioritate este stabilită de art. 148 alin. (2) și alin. (4) din Constituția României, potrivit căruia prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare, iar autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării.

Conform dispozițiilor art. 307 alin. (1) și alin. (2) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, statele au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării, care au generat drepturi și obligații. Față de această prevedere, legislația comunitară este de imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară. Or, dreptul la libertatea de circulație, pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene, este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 29 aprilie 2004. Acest act normativ este cuprins în anexele protocolului de aderare, care cuprinde condițiile admiterii în Uniunea Europeană și care a devenit parte a tratatelor europene.

Potrivit legislației europene în materie, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2), textul prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Și art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană statuează că drepturile fundamentale sunt respectate, așa cum sunt garantate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, așa cum susține reclamanta, și pentru ședere ilegală. Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directiva 2004/38/CE, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară. Măsura care se cere a fi luată față de pârât este disproporționată, în raport cu scopul urmărit și încălcă, astfel, dreptul la liberă circulație.

De aceea, față de art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, care prevede că măsura trebuie să respecte principiul proporționalității și să se bazeze exclusiv pe conduita celui în cauză, prin restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație, s-ar încălca principiul liberei circulații a persoanelor. Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat apel, în termen legal, reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date București, considerând-o nelegală și netemeinică. Prin Decizia civilă nr. 292/A din 23 noiembrie 2010, Curtea de Apel Galați, secția civilă, a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date.

Verificând legalitatea și temeinicia hotărârii apelate, prin prisma motivelor de apel, Curtea a constatat următoarele: H.G. nr. 1347/2007 cuprinde planul de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create, prin adoptarea de către Statul Italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea străinilor de pe teritoriu. Prin dispozițiile obiectivului 2, lit. d), invocat ca temei de drept al acțiunii de față, s-a prevăzut înaintarea, de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative București - Direcția Generală de Pașapoarte, sau, după caz, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor București, către instanțe, a „dosarului de îndepărtare”, menționându-se, în acest text, că demersul trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.

Or, potrivit art. 38 lit. b) din lege, se poate limita dreptul la circulație persoanei a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară, ar aduce atingere gravă intereselor României sau relațiilor bilaterale dintre România și acel stat. În speță, deși pârâtul a fost expulzat pe motivul că a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, nu s-a făcut nicio dovadă în acest sens, astfel că nu se poate reține că comportamentul acestuia constituie o amenințare pentru ordinea și siguranța publică. În legislația primară, art. 18.1 TCE prevede că orice cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a locui liber pe teritoriul Statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratat și de dispozițiile luate pentru aplicarea sa.

În legislația secundară, Directiva Consiliului nr. 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, privind libera circulație a cetățenilor Uniunii Europene și a membrilor de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1.612/68 și de abrogare a directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 158 din 30 aprilie 2004, stabilește, prin art. 27, că limitarea dreptului cetățenilor statelor membre la liberă circulație poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, cu respectarea principiului proporționalității și să se bazeze exclusiv pe comportamentul personal al individului vizat.

Întrucât reclamanta nu a probat, în condițiile art. 1169 C. civ., incidența vreunuia dintre cazurile de limitare prevăzute în Directivă, Curtea a constatat că instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, dată cu aplicarea și interpretarea corectă a prevederilor legii materiale incidente. Împotriva deciziei menționate, a declarat recurs, în termen legal, reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, pe fond, admiterea apelului. În dezvoltarea criticilor de recurs formulate, reclamanta a arătat următoarele: În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către Statul Italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor (Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date) are obligativitatea de a înainta către instanța competentă dosarul de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia. De asemenea, dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor expulzați, în Italia, pe o perioadă determinată.

În acest context, așa cum rezultă din documentele depuse în susținerea cauzei pe fond, pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei, la data de 18 august 2010, conform Decretului Prefectului de Roma; din conținutul documentului emis de autoritățile italiene, reiese că pârâtul T.T. a fost expulzat pentru comportamentul de care a dat dovadă pe timpul șederii pe teritoriul italian, fiind expulzat pentru săvârșirea, în anul 2007, a infracțiunii de raport sexual cu o minoră, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară, în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Așa cum reiese din Decretul Prefectului de Roma, autoritățile italiene, făcând o analiză a statutului de cetățean european al pârâtului, au concluzionat că prezența acestuia, pe teritoriul italian, constituie o amenințare concretă și actuală cu privire la siguranța publică și au dispus expulzarea pârâtului din Italia.

Din declarația pârâtului reiese că acesta a părăsit teritoriul României, la data de 27 februarie 2007, prin P.T.F. Nădlac, cu destinația Italia, fiind reținut și returnat pentru săvârșirea infracțiunii de tentativă de viol. Măsura restrictivă dispusă de autoritățile italiene se justifică, din perspectiva încălcării ordinii publice a Statului Italian, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât și a încălcării ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de România, vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile de combatere a migrației ilegale. Aceste împrejurări justifică aprecierea că, prin conduita persoanei în cauză sunt amenințate valorile fundamentale protejate - siguranța publică, drepturile și libertățile cetățenilor - în statul gazdă, pe teritoriul căruia pârâtul a manifestat aceea conduită.

Astfel, faptele reținute în sarcina pârâtului sunt suficiente pentru a se putea aprecia că există temeri că acesta ar putea săvârși și pe viitor fapte de natură a aduce atingere ordinii publice pe teritoriul Italiei. Mai mult, în Decretul Prefectului de Roma se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa, pe teritoriul Italiei, să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță", fiind considerat un pericol public. În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată prin O.U.G.

nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea legislației statului în care se află. Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică; în alin. (2) al aceluiași articol se prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.

De asemenea, dispozițiile art. 28 din același act normativ prevăd că, înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său, din motive de ordine publică sau siguranță publică, statul membru gazdă ia în considerare diverși factori, precum durata șederii individului pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru gazdă și legăturile sale cu țara de origine. Potrivit art. 25 din Constituție, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege. Totodată, conform art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate se bucură de protecția Statului Român, dar, în același timp, trebuie să-și îndeplinească obligațiile ce le revin.

Între aceste obligații legiuitorul a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005 - art. 5 lit. a) și lit. b), și pe aceea de a respecta legislația României și a statului în care se află, precum și scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite prin legislația acestuia sau prin documentele internaționale încheiate cu România. Dreptul la liberă circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației Statului Român, precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte astfel din dreptul intern.

Având în vedere exigențele legislației Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și faptul că prezența, fără respectarea condițiilor legale, de intrare și ședere a pârâtului, pe teritoriul unor state membre ale UE, ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români, care locuiesc cu forme legale.

Examinând decizia recurată, prin prisma motivelor de recurs formulate și a dispozițiilor legale interne și internaționale relevante în această materie, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: În ceea ce privește principiul de bază, în materia liberei circulații a persoanelor, având cetățenia română, în prezent, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la liberă circulație a cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene, este garantat - art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul CEE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE. Cât privește excepțiile de la această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare - art. 27 din Directiva 2004/38/CE.

De la 1 ianuarie 2007, orice cetățean român este cetățean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate prevala, chiar și față de statul a cărui cetățenie o are, de toate drepturile ce decurg din acest statut. Art. 18 (1) CE este direct aplicabil în ordinea juridică internă națională, deci cetățenii Uniunii Europene, inclusiv cetățenii români, beneficiază de dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru, inclusiv statul membru de origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru. Dreptul de a circula liber pe teritoriul statelor membre, așa cum este acesta prevăzut și garantat de art. 18 (1) CE, cuprinde și dreptul de a părăsi statul de origine, și acest drept fundamental ar fi lipsit de substanța sa, dacă statul membru, în speță, România, ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică resortisanților proprii să părăsească teritoriul său, în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru.

Aceste restrângeri ar constitui adevărate obstacole în calea exercitării dreptului la liberă circulație, atât în statul de origine, cât și în statul de destinație (în acest sens este jurisprudența Curții, CEJ-Presa - C224/02; Singhe - 070/90; International Transport Workers Federation et The Firmnish Seamen's Union, C-438/05; Daily Mail and General Trust, 81/87; Bosman C 415/93). De altfel, art. 4 alin. (1) din Directiva 2004/38 prevede, în mod expres, că toți cetățenii Uniunii, care au cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru. Dreptul la liberă circulație al cetățenilor Uniunii nu este unul necondiționat, absolut, el poate fi supus limitărilor și condițiilor prevăzute prin Tratat, precum și prin dispozițiile adoptate pentru punerea sa în aplicare.

În privința limitărilor și condițiilor ce decurg din art. 27 alin. (1) al Directivei 2004/38, așa cum rezultă din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, s-a statuat că, deși, în general, statele membre sunt libere să stabilească cerințele de ordine publică și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot varia de la un stat membru la altul și de la o persoană la alta, totuși, în contextul comunitar, și, în special, ca o justificare a unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor, aceste cerințe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru, fără exercitarea unui control din partea instituțiilor Uniunii Europene.

Privite astfel, derogările de la principiul fundamental menționat, ce ar putea fi invocate de un stat membru, implică, în special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38, că, pentru a fi justificate, măsurile luate, din motive de ordine publică sau de siguranță publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate motive care nu sunt strict legate de cazul respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală. În acest context legislativ și jurisprudențial, împrejurarea că autoritățile statului membru al Uniunii Europene, Italia, au dispus expulzarea pârâtului T.T., cetățean român, nu este per se (prin ea însăși) suficientă pentru ca instanța română să interzică, la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului său, impunându-se examinarea circumstanțelor particulare ale cazului.

În consecință, împrejurarea că, față de un cetățean român, s-a dispus măsura returnării de pe teritoriul unui alt stat membru nu ar putea fi luată în considerare de statul membru de origine al acestuia, pentru a limita dreptul la liberă circulație al cetățeanului respectiv, decât în măsura în care conduita acestuia reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. În speța supusă judecății, cererea reclamantei, prin care se urmărește limitarea dreptului la libera circulație al pârâtului T.T., are ca unic temei măsura de returnare care s-a dispus, față de acesta, în Italia, întrucât conduita sa a fost apreciată ca antisocială, dar, la dosar, nu există dovezi ale condamnării sale penale, dovezi a căror obligație de a le prezenta incumbă reclamantei, conform principiului onus probandi incumbit actori, care să justifice proporționalitatea acestei măsuri, în sensul art. 2 parag.

2 și 3 din Protocolul nr. 4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 53 din Constituția României. Astfel, nu poate constitui temei, pentru a se dispune limitarea dreptului de a ieși de pe teritoriul național, actul administrativ emis de o entitate a Statului Italian, iar conduita pârâtului, în absența oricăror dovezi concrete, nu reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății, pentru a se putea justifica necesitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație a acestuia, în Italia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani, potrivit dispozițiilor comunitare și a normelor naționale, inclusiv H.G.

nr. 1347/2007. Pentru considerentele expuse, constatând că nu este operant motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor împotriva Deciziei nr. 292A din 23 noiembrie 2010, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția civilă.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor împotriva Deciziei nr. 292A din 23 noiembrie 2010, pronunțată de Curtea de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 octombrie 2011.