ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 6656/2010

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 6656/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra cauzei de față, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la nr. 4018/91/2009 pe

rolul Tribunalului Vrancea reclamanta Inspectoratul Național pentru Evidenta Persoanelor

din cadrul Ministerului Administrației și Internelor a solicitat ca, în

contradictoriu cu pârâtul D.C., să se dispună restrângerea dreptului la liberă

circulație al pârâtului în Italia.

In motivare a arătat că pârâtul a fost returnat

din Italia la data de 7 octombrie 2009 în baza unui decret emis de Prefectul

Romei.

Analizând actele și lucrările dosarului instanța

reține următoarele: Pârâtul D.C. a fost returnat din Italia la data de 7

octombrie 2009 în baza unui decret emis de Prefectul Romei, întrucât pârâtul

s-ar face vinovat de săvârșirea unor infracțiuni.

Art. 38 din Legea nr. 248/2005 prevede

posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la libera

circulație în străinătate pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul

persoanelor readmise în baza unui acord, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar care

are prioritate, prioritate stabilită de art. 148 alin. (2) și alin. (4) din

Constituția României.

Potrivit art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul

de instituire a Comunității Europene, statele membre au obligația de a lua

toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat și

convențiile încheiate înainte de data aderării care au guvernat drepturi și

obligații. Rezultă așadar și din această prevedere că legislația română trebuie

interpretată în raport cu norma comunitară.

Dreptul la libera circulație pe teritoriul

statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în

aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European

și a Consiliului din 29 aprilie 2004.

Potrivit legislației europene în materie,

dreptul la libera circulație nu este un drept absolut, însă, conform art. 27

din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de

ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă

numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

În alin. (2) același text prevede că măsurile luate trebuie să respecte

principiul proporționalității și să se întemeieze pe conduita persoanei în

cauză.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii

Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație

a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o

persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de

readmisie, astfel cum susține reclamanta.

Pârâtul a fost returnat din Italia pentru ședere

ilegală, fără să se facă dovada că a fost judecat și condamnat pentru

săvârșirea vreunei fapte penale, astfel că restrângerea dreptului la libera

circulație a acestuia numai pentru acest motiv nu respectă principiul

proporționalității cu scopul legitim urmărit prevăzut de dispozițiile art. 27 alin.

(2) din Directiva 2004/38/CE.

În urma analizării probelor administrate, prin

sentința civilă nr. 780 din 17 decembrie 2009 Tribunalul Vrancea a respins ca

nefondată cererea reclamantei reținând în motivarea hotărârii că

restricționarea libertății de circulație și ședere a cetățenilor Uniunii poate

fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau

sănătate publică așa cum prevăd dispozițiile art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE.

Împotriva acestei hotărâri a declarat apel

reclamanta care a reținut încălcarea prevederilor art. 38 lit. b) din Legea nr.

248/2005 și faptul că instanța de fond nu a luat în considerare Decretul

Prefecturii Provinciei Roma din data de 17 iulie 2008.

Analizând apelul de față prin prisma textelor de

lege invocate, Curtea îl consideră nefondat.

În speța de față se pune problema interpretării

și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept

fundamental al cetățeanului și anume, dreptul la libera circulație, ceea ce

implică dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe

teritoriul Statelor Uniunii Europene după data aderării.

În raport de dispozițiile art. 20 din

Constituția României, instanța este obligată să cerceteze compatibilitatea

legii interne privind libera circulație a persoanelor cu tratatele privitoare

la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Având în vedere ordinea juridică în vigoare la

momentul formulării cererii determinată de aderarea României la U.E., necesitatea dreptului la libera circulație trebuie analizată prin prisma îndeplinirii

normei comunitare în materie, care are prioritate în fața celei interne.

Astfel, dispozițiile art. 38 lit. a) din Legea

248/2005 prevede că restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în

străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult

3 ani cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui

acord de readmisie încheiat între România și acel stat.

În schimb, art. 27 din Directiva 2004/38/CE

prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere

a cetățeanului Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie,

pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste

motive nu pot fi invocate în scopuri economice".

După cum se observă, norma comunitară prevede în

mod limitativ doar 3 situații în care statul ar putea restrânge libertatea de

circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau

sănătății publice, pe când legislația internă restricționează libertatea de

circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui

acord de readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește

persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un

pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a

fost returnat.

În aceste condiții, Curtea constată că norma

internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când poate dispune

restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu

categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară.

Consecința firească este aceea că norma internă

este parțial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce privește alte

excepții la libera circulație a persoanelor decât cele ce vizează ordinea,

siguranța sau sănătatea publică.

Cum reclamanta nu a făcut dovada că pârâtul D.C.

s-ar afla într-una din cele situații ce ar impune restricționarea dreptului la

libera circulație în spațiul Uniunii Europene reține, că instanța de fond a

făcut o corectă aplicare a principiilor de interpretate stabilite în

jurisprudența la Curtea Europeană de Justiție.

In plus, așa cum a statuat Curtea de Justiție de

la Luxemburg în Hotărârea preliminară emisă în cazul Jipa: „dacă un stat

membru nu stabilește în mod specific, în raport cu unul dintre proprii resortisanți,

respectând principiul proporționalității și exclusiv în temeiul conduitei

persoanei în cauză, că exercitarea de către aceasta a dreptului acordat prin

art. 18 alin. (1) CE de a părăsi propriul stat membru pentru a se deplasa

într-un alt stat membru poate constitui o amenințare reală și suficient de

gravă la adresa ordinii publice, care afectează unul dintre interesele

fundamentale ale societății, statul membru de origine nu poate impune, pentru

motive de „ordine publică" sau de „siguranță publică" în sensul art.

27 din directiva menționată, limitări ale libertății de circulație a persoanei

respective."

În speță, nimic din faptele prezentate de

apelantă nu pare să indice că, în prezent sau în trecut, conduita intimatului

ar fi de natură să provoace temerea că acesta ar putea prezenta un pericol real

pentru interesele fundamentale ale societății, impunând adoptarea de către

România a unei măsuri de limitare a dreptului său de liberă circulație.

In cererea de chemare în judecată și-n cererea

de apel se invocă încălcarea acordului de readmisie încheiat cu Italia prin

aceea că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 07

octombrie 2009, conform Decretului prefecturii Provinciei Roma, din conținutul

documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe

teritoriul Italiei pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care

îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și

siguranței publice. Cum nu s-a făcut dovada că intimatul din prezenta cauză

reprezintă o amenințare reală și suficient de gravă la adresa ordinii publice.

Față de considerentele expuse mai sus Curtea de

Apel a respins ca nefondat apelul.

Împotriva deciziei nr. 50/A din data de 12

februarie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Galați, în dosarul nr. 4018/91/2009

a declarat recurs Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor

de Date care a susținut următoarele critici.

Pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul

Italici la data de 07 octombrie 2009, conform Decretului efectului de Roma; din

conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii

pe teritoriul Italiei pârâtul, D.C. a avut un comportament antisocial, motiv pentru

care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și

siguranței publice.

Aceasta măsură restrictivă se justifică din

perspectiva încălcării atât a ordinii publice a Statului Italian, prin

nerespectarea interdicției anterioare de a pătrunde pe teritoriul Italiei și a

obligației de încadrare în muncă prin respectarea formelor legale, pârâtul

perseverând în atitudinea sa nelegală, cât și a ordinii de drept a Statului

Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de

România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile

de combatere a migrației ilegale.

În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate,

modificată și completată prin O.U.G. nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii

români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare

activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină

obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea

legislației statului în care se află.

Se consideră că, potrivit art. 27 din Directiva

nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor

uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine

publică, siguranță publică sau sănătate publică. în alin. (2) același text

prevede că, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalități și

să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.

Conform Decretului emis de autoritățile italiene,

împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe

teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării

pedepsei privative de libertate.

Analizând recursul declarat, Înalta

Curte de Casație și Justiție constată că acesta nu poate fi primit pentru

considerentele ce succed:

Criticile formulate în cadrul motivelor de

recurs sunt nefondate, în primul rând în speța supusă judecății se pune

problema interpretării și aplicării dispozițiilor relative la dreptul la libera

circulație al unui cetățean român, în componența căruia intră dreptul de a

părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor

Uniunii Europene.

Instanțele de judecată sunt obligate ca, după

data de 1 ianuarie 2007, să analizeze compatibilitatea legii naționale privind

libera circulație a persoanelor (Legea nr. 248/2005) cu legislația (primară și

secundară) și cu jurisprudența comunitară, a Curții de Justiție a Comunității

Europene.

Judecătorul național este obligat să aplice direct

dreptul comunitar, dacă se constată incompatibilitatea dreptului național cu

acesta, în virtutea principiilor efectului direct al dreptului comunitar și al

supremației acestuia.

In ceea ce privește raportul dintre legislația

națională și legislația comunitară, Curtea va face aplicarea principiilor de

interpretare stabilite în jurisprudența sa de Curtea Europeană de Justiție de la Luxemburg:

- Principiul efectului direct al

tratatelor: dispozițiile Tratatului CEE au efect direct în dreptul intern (Hotărârea

Curții din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos c. Administrație der

Belastingen);

- Principiul efectului direct al

directivelor: atunci când dispozițiile unei directive apar, din punctul de

vedere al conținutului lor, ca fiind necondiționate și suficient de precise,

aceste dispoziții pot fi invocate, în absența unor măsuri de transpunere în

termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziții de drept intern neconforme cu

directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii

pot să le invoce împotriva statului (Hotărârea Curții din 19 ianuarie 1982,

cauza Becker v. Finanzamt Munster - Innenstadt);

- Principiul supremației dreptului

comunitar: spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE a

instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor

membre în momentul intrării în vigoare a Tratatului și care se impune organelor

jurisdicționale de drept intern. In fapt, prin instituirea unei Comunități cu o

durată nelimitată, având instituții proprii, cu personalitate juridică,

capacitate de reprezentare internațională și, în special, cu puteri reale

derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor statelor

către Comunitate, acestea din urmă au limitat, chiar dacă în domenii restrânse,

drepturile lor suverane și au creat astfel un sistem de drept aplicabil

resortisanților lor și lor însele (Hotărârea Curții din 15 iulie 1964 , Costa

c. E.N.E.L.);

- Obligația de a nu aplica dreptul

național contrar dreptului comunitar: orice instanță națională trebuie ca,

într-o cauză ce intră în jurisdicția sa, să aplice dreptul comunitar în

totalitatea sa și să protejeze drepturile pe care acesta le conferă cetățenilor

și este obligată, ca atare, să nu aplice orice prevedere din dreptul național care

ar putea veni în conflict cu dreptul comunitar, fie anterioară sau ulterioară

intrării în vigoare a regulii comunitare (Hotărârea Curții din 9 martie 1978,

Amministrazione delle Finanze dello Stato c. Simmenthal).

Curtea apreciază că noțiunea de

libertate a circulației persoanelor având cetățenia română (în speță se pune

problema restrângerii dreptului la libera circulație a unui cetățean român)

include în sfera sa următoarele componente:

- dreptul cetățeanului român de a

circula liber pe teritoriul României;

- dreptul cetățeanului Român de a-și

stabili domiciliul sau reședința pe teritoriul României;

- dreptul cetățeanului român de a emigra

într-un alt stat;

- dreptul cetățeanului român de a

intra pe teritoriul României;

- dreptul cetățeanului român de a

părăsi teritoriul României pentru a circula sau a se stabili într-un alt stat.

Dintre drepturile enumerate mai sus,

în cauza de față este relevant doar ultimul, respectiv dreptul pârâtului de a

părăsi teritoriul României pentru a pătrunde pe teritoriul altui stat membru

(România devenind membră a Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007 rezultă că,

potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005, interdicția la liberă circulație poate

fi teoretic impusă, doar cu privire la teritoriul statului respectiv.

Împrejurarea însă că autoritățile

statului membru al Uniunii Europene au dispus expulzarea pârâtului cetățean

român nu este prin ea însăși suficientă pentru instanța română de a interzice,

la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului său.

Se impune deci a fi examinată

situația de fapt a pârâtului în raport de noua ordine juridică din România,

determinată de aderarea țării noastre la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007.

În ceea ce privește principiul de

bază în materia liberei circulații a persoanelor având cetățenia română, în

prezent, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula

potrivit căreia dreptul la liberă circulație a cetățenilor români pe teritoriul

statelor membre ale Uniunii Europene este garantat – art. 25 din Constituția

României, art. 18 din Tratatul CEE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE.

Cât privește excepțiile de la

această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, art. 38 și

art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare -

art. 27 din Directiva 2004/38/CE.

De la 1 ianuarie 2007, orice

cetățean român este cetățean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate

prevala, chiar și față de statul a cărui cetățenie o are, de toate drepturile

ce decurg din acest statut.

Art. 18 alin. (1) CE este direct

aplicabil în ordinea juridică internă națională, deci cetățenii Uniunii

Europene, inclusiv cetățenii români, beneficiază de dreptul de a părăsi

teritoriul unui stat membru, inclusiv statul membru de origine, pentru a intra

pe teritoriul unui alt stat membru.

Faptul că acest cetățean român nu a

exercitat încă dreptul la libera circulație nu implică ca situația sa să fie

asimilată unei situații pur interne (cauza Chen et Zhu-C200/02).

Dimpotrivă, prezintă o legătură

directă cu dreptul comunitar.

Dreptul de a circula liber pe

teritoriul statelor membre așa cum e prevăzut și garantat de art. 18 alin. (1)

CE, cuprinde și dreptul de a părăsi statul de origine și acest drept

fundamental ar fi lipsit de substanța sa dacă statul membru, în speță România,

ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică resortisanților proprii să

părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru.

Aceste restrângeri ar constitui adevărate obstacole în calea exercitării

dreptului la liberă circulație, atât în statul de origine, cât și în statul de

destinație (în acest sens jurisprudența, CEJ-Presa –C224/02) Singhe C370/90),

Internațional Transport Workers Federation et The Firmnish Seamen's Union,

C-438/05) Daily Mail and General Trust, 81/87; Bosman C 415/93).

De altfel, art. 4 alin. (1) din

Directiva 2004/38/ prevede în mod expres că toți cetățenii Uniunii care au

cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, au dreptul de a părăsi

teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru.

Dreptul la liberă circulație al

cetățenilor Uniunii nu este unul necondiționat, că poate fi supus limitărilor

și condițiilor prevăzute prin Tratat, precum și prin dispozițiile adoptate

pentru punerea sa în aplicare.

În privința limitărilor și condițiilor ce decurg

din art. 27 alin. (1) Directiva 2004/38, așa cum rezultă din jurisprudența

Curții de Justiție a Comunităților Europene, deși, în general, statele membre

sunt libere să stabilească cerințele de ordine publică și de siguranță publică,

în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot varia de la un stat membru

la altul și de la o persoană la alta, totuși, în contextul comunitar și în

special ca o justificare a unei derogări de la principiul fundamental al

liberei circulații a persoanelor, aceste cerințe trebuie interpretate în mod

strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat

membru fără exercitarea unui control din partea instituțiilor comunităților

Europene.

Privite astfel, derogările de la principiul

fundamental menționat ce ar putea invocate de un stat membru implică, în

special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38, că

pentru a fi justificate, măsurile luate din motive de ordine publică sau de

siguranță publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în

cauză, neputând fi acceptate motive care nu sunt strict legate de cazul

respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

În această situație, împrejurarea că, față de un

cetățean al României s-a dispus măsura returnării de pe teritoriul unui alt

stat membru unde ședea în mod ilegal, nu ar putea fi luată în considerare de

statul membru de origine al acestuia pentru a limita dreptul la liberă

circulație al cetățenilor respectiv, decât în măsura în care conduita acestuia

reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui

interes fundamental al societății.

În speța supusă judecății, cererea reclamantului

prin care se urmărește limitarea dreptului la libera circulație a pârâtului are

ca unic temei măsura de returnare care s-a dispus față de acesta în alt stat,

lipsind orice apreciere specifică a conduitei persoanei în cauză și orice

referire la vreo amenințare pe care aceasta ar constitui-o pentru ordinea

publică sau siguranța publică.

Această „returnare pentru ședere ilegală” nu

poate constitui temei pentru a se dispune limitarea dreptului de a ieși de pe

teritoriul național, iar conduita pârâtului nu reprezintă o amenințare reală,

prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al

societății.

Pentru aceste considerente, recursul va fi

respins și în baza art. 312 C. proc. civ. va fi menținută decizia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de

reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de

Date împotriva deciziei civile nr. 50/A din 12 februarie 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 9

decembrie 2010.