ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1335/2011

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1335/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra cauzei de față, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la nr. 432/91/2010 reclamantul

Ministerul Administrației Și Internelor – Direcția pentru Evidența Persoanelor

și Administrarea Bazelor de Date a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul T.I.L.,

să se dispună restrângerea dreptului la liberă circulație al pârâtului în

Italia.

In motivare a arătat că pârâtul a

fost returnat din Italia la data de 15 ianuarie 2010 în baza unui decret emis

de Prefectul Romei.

Analizând actele și lucrările

dosarului instanța reține următoarele:

Pârâtul T.I.L. a fost returnat din

Italia la data de 15 ianuarie 2010 în baza unui decret emis de Prefectul Romei,

întrucât pârâtul s-ar face vinovat de săvârșirea unor infracțiuni.

Art. 38 din Legea nr. 248/2005

prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la

libera circulație în străinătate pentru o perioadă de cel mult trei ani, în

cazul persoanelor readmise în baza unui acord, însă, odată cu aderarea României

la Uniunea Europeană legea internă trebuie interpretată prin raportare la

dreptul comunitar care are prioritate, prioritate stabilită de art. 148 alin.

(2) și alin. (4) din Constituția României.

Potrivit art. 307 alin. (1) și (2) din

Tratatul de instituire a Comunității Europene, statele membre au obligația de a

lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat și

convențiile încheiate înainte de data aderării care au guvernat drepturi și

obligații. Rezultă așadar și din această prevedere că legislația română trebuie

interpretată în raport cu norma comunitară.

Dreptul la libera circulație pe

teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din

Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a

Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004.

Potrivit legislației europene în

materie, dreptul la libera circulație nu este un drept absolut, însă, conform

art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație

și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie poate fi

dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate

publică. în alin. (2) același text prevede că măsurile luate trebuie să

respecte principiul proporționalității și să se întemeieze pe conduita

persoanei în cauză.

Prin urmare, deși calitatea de

membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge

libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune

numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care

România are încheiat acord de readmisie, astfel cum susține reclamanta.

Pârâtul a fost returnat din Italia

pentru ședere ilegală, fără să se facă dovada că a fost judecat și condamnat

pentru săvârșirea vreunei fapte penale, astfel că restrângerea dreptului la

libera circulație a acestuia numai pentru acest motiv nu respectă principiul

proporționalității cu scopul legitim urmărit prevăzut de dispozițiile art. 27 alin.

(2) din Directiva 2004/38/CE.

În urma analizării probelor

administrate, prin sentința civilă nr. 310 din 9 februarie 2010 Tribunalul

Suceava a respins ca nefondată cererea reclamantei reținând în motivarea

hotărârii că restricționarea libertății de circulație și ședere a cetățenilor

Uniunii poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță

publică sau sănătate publică așa cum prevăd dispozițiile art. 27 din Directiva

nr. 2004/38/CE.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat apel reclamanta care a reținut încălcarea prevederilor art. 38 lit. b)

din Legea nr. 248/2005 și faptul că instanța de fond nu a luat în considerare

Decretul Prefecturii Provinciei Roma.

Analizând apelul de față prin prisma

textelor de lege invocate, Curtea îl consideră nefondat.

În speța de față se pune problema

interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui

drept fundamental al cetățeanului și anume, dreptul la libera circulație, ceea

ce implică dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe

teritoriul Statelor Uniunii Europene după data aderării.

În raport de dispozițiile art. 20

din Constituția României, instanța este obligată să cerceteze compatibilitatea

legii interne privind libera circulație a persoanelor cu tratatele privitoare

la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Având în vedere ordinea juridică în

vigoare la momentul formulării cererii determinată de aderarea României la U.E., necesitatea dreptului la libera circulație trebuie analizată prin prisma îndeplinirii

normei comunitare în materie, care are prioritate în fața celei interne.

Astfel, dispozițiile art. 38 lit. a)

din Legea nr. 248/2005 prevede că restrângerea exercitării dreptului la libera

circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o

perioadă de cel mult 3 ani cu privire la persoana care a fost returnată

dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel

stat.

În schimb, art. 27 din Directiva

2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulație și

de ședere a cetățeanului Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de

cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate

publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice".

După cum se observă, norma

comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situații în care statul ar putea

restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice,

siguranței publice sau sănătății publice, pe când legislația internă

restricționează libertatea de circulație dacă cetățeanul român a fost returnat

dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincție

în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta

prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a

statului din care a fost returnat.

În aceste condiții, Curtea constată

că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când poate

dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în

raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară.

Consecința firească este aceea că

norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce

privește alte excepții la libera circulație a persoanelor decât cele ce vizează

ordinea, siguranța sau sănătatea publică.

Cum reclamanta nu a făcut dovada că

pârâtul T.I.L. s-ar afla într-una din cele situații ce ar impune

restricționarea dreptului la libera circulație în spațiul Uniunii Europene

reține, că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a principiilor de

interpretate stabilite în jurisprudența la Curtea Europeană de Justiție.

In plus, așa cum a statuat Curtea de

Justiție de la Luxemburg în Hotărârea preliminară emisă în cazul Jipa: „dacă un

stat membru nu stabilește în mod specific, în raport cu unul dintre proprii

resortisanți, respectând principiul proporționalității și exclusiv în temeiul

conduitei persoanei în cauză, că exercitarea de către aceasta a dreptului

acordat prin art. 18 alin. (1) CE de a părăsi propriul stat membru pentru a se

deplasa într-un alt stat membru poate constitui o amenințare reală și suficient

de gravă la adresa ordinii publice, care afectează unul dintre interesele

fundamentale ale societății, statul membru de origine nu poate impune, pentru

motive de „ordine publică" sau de „siguranță publică" în sensul art. 27

din directiva menționată, limitări ale libertății de circulație a persoanei

respective."

În speță, nimic din faptele

prezentate de apelantă nu pare să indice că, în prezent sau în trecut, conduita

intimatului ar fi de natură să provoace temerea că acesta ar putea prezenta un

pericol real pentru interesele fundamentale ale societății, impunând adoptarea

de către România a unei măsuri de limitare a dreptului său de liberă

circulație.

In cererea de chemare în judecată

și-n cererea de apel se invocă încălcarea acordului de readmisie încheiat cu

Italia prin aceea că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data

de 07 octombrie 2009, conform Decretului prefecturii Provinciei Roma, din

conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul

șederii pe teritoriul Italiei pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv

pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii

și siguranței publice. Cum nu s-a făcut dovada că intimatul din prezenta cauză

reprezintă o amenințare reală și suficient de gravă la adresa ordinii publice.

Față de considerentele expuse mai

sus Curtea de Apel a respins ca nefondat apelul.

Împotriva deciziei nr. 119/A din 23

aprilie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Galați, în dosarul nr. 432/91/2010 a

declarat recurs Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor

de Date care a susținut următoarele critici.

Pârâtul a fost îndepărtat de pe

teritoriul Italici la data de 15 ianuarie 2010, conform Decretului efectului de

Roma; din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe

timpul șederii pe teritoriul Italiei pârâtul T.I.L. avut un comportament

antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea

menținerii ordinii și siguranței publice.

Aceasta măsură restrictivă se

justifică din perspectiva încălcării atât a ordinii publice a Statului Italian,

prin nerespectarea interdicției anterioare de a pătrunde pe teritoriul Italiei

și a obligației de încadrare în muncă prin respectarea formelor legale, pârâtul

perseverând în atitudinea sa nelegală, cât și a ordinii de drept a Statului

Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de

România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile

de combatere a migrației ilegale.

În conformitate cu art. 5 din Legea

nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în

străinătate, modificată și completată prin O.U.G. nr. 5/2006, pe perioada

șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României și să

nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să

contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât

și respectarea legislației statului în care se află.

Se consideră că, potrivit art. 27

din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de

ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă

pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. în

alin. (2) același text prevede că, măsurile luate trebuie să respecte

principiul proporționalități și să se întemeieze pe conduita persoanei în

cauză.

Conform Decretului emis de

autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a

se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub

sancțiunea executării pedepsei privative de libertate.

Analizând recursul declarat, Înalta

Curte de Casație și Justiție constată că acesta nu poate fi primit pentru

considerentele ce succed:

Criticile formulate în cadrul

motivelor de recurs sunt nefondate, în primul rând în speța supusă judecății se

pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor relative la dreptul la

libera circulație al unui cetățean român, în componența căruia intră dreptul de

a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor

Uniunii Europene.

Instanțele de judecată sunt obligate

ca, după data de 1 ianuarie 2007, să analizeze compatibilitatea legii naționale

privind libera circulație a persoanelor (Legea nr. 248/2005) cu legislația

(primară și secundară) și cu jurisprudența comunitară, a Curții de Justiție a

Comunității Europene.

Judecătorul național este obligat să

aplice direct dreptul comunitar, dacă se constată incompatibilitatea dreptului

național cu acesta, în virtutea principiilor efectului direct al dreptului

comunitar și al supremației acestuia.

In ceea ce privește raportul dintre

legislația națională și legislația comunitară, Curtea va face aplicarea

principiilor de interpretare stabilite în jurisprudența sa de Curtea Europeană

de Justiție de la Luxemburg:

Principiul efectului direct al

tratatelor: dispozițiile Tratatului CEE au efect direct în dreptul intern

(Hotărârea Curții din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos c. Administrație der

Belastingen);

Principiul efectului direct al

directivelor: atunci când dispozițiile unei directive apar, din punctul de

vedere al conținutului lor, ca fiind necondiționate și suficient de precise,

aceste dispoziții pot fi invocate, în absența unor măsuri de transpunere în

termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziții de drept intern neconforme cu

directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii

pot să le invoce împotriva statului (Hotărârea Curții din 19 ianuarie 1982, cauza

Becker v. Finanzamt Munster - Innenstadt);

- Principiul supremației dreptului

comunitar: spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE a

instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor

membre în momentul intrării în vigoare a Tratatului și care se impune organelor

jurisdicționale de drept intern. In fapt, prin instituirea unei Comunități cu o

durată nelimitată, având instituții proprii, cu personalitate juridică,

capacitate de reprezentare internațională și, în special, cu puteri reale

derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor statelor

către Comunitate, acestea din urmă au limitat, chiar dacă în domenii restrânse,

drepturile lor suverane și au creat astfel un sistem de drept aplicabil

resortisanților lor și lor însele (Hotărârea Curții din 15 iulie 1964 , Costa

c. E.N.E.L.);

- Obligația de a nu aplica dreptul

național contrar dreptului comunitar: orice instanță națională trebuie ca,

într-o cauză ce intră în jurisdicția sa, să aplice dreptul comunitar în

totalitatea sa și să protejeze drepturile pe care acesta le conferă cetățenilor

și este obligată, ca atare, să nu aplice orice prevedere din dreptul național

care ar putea veni în conflict cu dreptul comunitar, fie anterioară sau ulterioară

intrării în vigoare a regulii comunitare (Hotărârea Curții din 9 martie 1978,

Amministrazione delle Finanze dello Stato c. Simmenthal).

Curtea apreciază că noțiunea de

libertate a circulației persoanelor având cetățenia română (în speță se pune problema

restrângerii dreptului la libera circulație a unui cetățean român) include în

sfera sa următoarele componente:

- dreptul cetățeanului român de a

circula liber pe teritoriul României;

- dreptul cetățeanului Român de a-și

stabili domiciliul sau reședința pe teritoriul României;

- dreptul cetățeanului român de a emigra

într-un alt stat;

- dreptul cetățeanului român de a

intra pe teritoriul României;

- dreptul cetățeanului român de a

părăsi teritoriul României pentru a circula sau a se stabili într-un alt stat.

Dintre drepturile enumerate mai sus,

în cauza de față este relevant doar ultimul, respectiv dreptul pârâtului de a

părăsi teritoriul României pentru a pătrunde pe teritoriul altui stat membru

(România devenind membră a Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007 rezultă că,

potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005, interdicția la liberă circulație poate

fi teoretic impusă, doar cu privire la teritoriul statului respectiv.

Împrejurarea însă că autoritățile

statului membru al Uniunii Europene au dispus expulzarea pârâtului cetățean

român nu este prin ea însăși suficientă pentru instanța română de a interzice,

la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului său.

Se impune deci a fi examinată

situația de fapt a pârâtului în raport de noua ordine juridică din România,

determinată de aderarea țării noastre la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007.

În ceea ce privește principiul de

bază în materia liberei circulații a persoanelor având cetățenia română, în

prezent, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula

potrivit căreia dreptul la liberă circulație a cetățenilor români pe teritoriul

statelor membre ale Uniunii Europene este garantat – art. 25 din Constituția

României, art. 18 din Tratatul CEE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE.

Cât privește excepțiile de la

această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, art. 38 și

art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare -

art. 27 din Directiva 2004/38/CE.

De la 1 ianuarie 2007, orice

cetățean român este cetățean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate

prevala, chiar și față de statul a cărui cetățenie o are, de toate drepturile

ce decurg din acest statut.

Art. 18 alin. (1) CE este direct

aplicabil în ordinea juridică internă națională, deci cetățenii Uniunii

Europene, inclusiv cetățenii români, beneficiază de dreptul de a părăsi

teritoriul unui stat membru, inclusiv statul membru de origine, pentru a intra

pe teritoriul unui alt stat membru.

Faptul că acest cetățean român nu a

exercitat încă dreptul la libera circulație nu implică ca situația sa să fie

asimilată unei situații pur interne (cauza Chen et Zhu-C200/02).

Dimpotrivă, prezintă o legătură

directă cu dreptul comunitar.

Dreptul de a circula liber pe

teritoriul statelor membre așa cum e prevăzut și garantat de art. 18 alin. (1)

CE, cuprinde și dreptul de a părăsi statul de origine și acest drept

fundamental ar fi lipsit de substanța sa dacă statul membru, în speță România,

ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică resortisanților proprii să

părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru.

Aceste restrângeri ar constitui adevărate obstacole în calea exercitării

dreptului la liberă circulație, atât în statul de origine, cât și în statul de

destinație (în acest sens jurisprudența, CEJ-Presa –C224/02) Singhe C370/90),

Internațional Transport Workers Federation et The Firmnish Seamen's Union,

C-438/05) Daily Mail and General Trust, 81/87; Bosman C 415/93).

De altfel, art. 4 alin. (1) din

Directiva 2004/38/ prevede în mod expres că toți cetățenii Uniunii care au

cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, au dreptul de a părăsi

teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru.

Dreptul la liberă circulație al

cetățenilor Uniunii nu este unul necondiționat, că poate fi supus limitărilor

și condițiilor prevăzute prin Tratat, precum și prin dispozițiile adoptate

pentru punerea sa în aplicare.

În privința limitărilor și

condițiilor ce decurg din art. 27 alin. (1) Directiva 2004/38, așa cum rezultă

din jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene, deși, în

general, statele membre sunt libere să stabilească cerințele de ordine publică

și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot

varia de la un stat membru la altul și de la o persoană la alta, totuși, în

contextul comunitar și în special ca o justificare a unei derogări de la

principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor, aceste cerințe

trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi

stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din

partea instituțiilor comunităților Europene.

Privite astfel, derogările de la

principiul fundamental menționat ce ar putea invocate de un stat membru

implică, în special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2) din Directiva

2004/38, că pentru a fi justificate, măsurile luate din motive de ordine

publică sau de siguranță publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita

persoanei în cauză, neputând fi acceptate motive care nu sunt strict legate de

cazul respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.

În această situație, împrejurarea

că, față de un cetățean al României s-a dispus măsura returnării de pe

teritoriul unui alt stat membru unde ședea în mod ilegal, nu ar putea fi luată

în considerare de statul membru de origine al acestuia pentru a limita dreptul

la liberă circulație al cetățenilor respectiv, decât în măsura în care conduita

acestuia reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la

adresa unui interes fundamental al societății.

În speța supusă judecății, cererea

reclamantului prin care se urmărește limitarea dreptului la libera circulație a

pârâtului are ca unic temei măsura de returnare care s-a dispus față de acesta

în alt stat, lipsind orice apreciere specifică a conduitei persoanei în cauză

și orice referire la vreo amenințare pe care aceasta ar constitui-o pentru

ordinea publică sau siguranța publică.

Această „returnare pentru ședere

ilegală” nu poate constitui temei pentru a se dispune limitarea dreptului de a

ieși de pe teritoriul național, iar conduita pârâtului nu reprezintă o

amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes

fundamental al societății.

Pentru aceste considerente, recursul

va fi respins și în baza art. 312 C. proc. civ. va fi menținută decizia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de

reclamantul Ministerul Administrației Și Internelor – Direcția Pentru Evidența

Persoanelor Și Administrarea Bazelor De Date împotriva deciziei civile nr.

119/A din 23 aprilie 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17

februarie 2011.