ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3925/2011

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la nr. 3633/121/2010 reclamantul Ministerul Administrației și Internelor – Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul B.C., să se dispună restrângerea dreptului la liberă circulație al pârâtului în Italia. In motivare a arătat că pârâtul a fost returnat din Italia la data de 13 martie 2010 în baza unui decret emis de Prefectul Romei. Analizând actele și lucrările dosarului instanța a reținut următoarele: Pârâtul B.C. a fost returnat din Italia la data de 13 martie 2010 în baza unui decret emis de Prefectul Romei, întrucât pârâtul s-ar face vinovat de săvârșirea unor infracțiuni.

Art. 38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la libera circulație în străinătate pentru o perioadă de cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord, însă, odată cu aderarea României la Uniunea Europeană legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar care are prioritate, prioritate stabilită de art. 148 alin. (2) și alin. (4) din Constituția României. Potrivit art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul de instituire a Comunității Europene, statele membre au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre acest tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării care au guvernat drepturi și obligații.

Rezultă așadar și din această prevedere că legislația română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară. Dreptul la libera circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004. Potrivit legislației europene în materie, dreptul la libera circulație nu este un drept absolut, însă, conform art.27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. în alin. (2) același text prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.

Prin urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, astfel cum susține reclamanta. Pârâtul a fost returnat din Italia pentru ședere ilegală, fără să se facă dovada că a fost judecat și condamnat pentru săvârșirea vreunei fapte penale, astfel că restrângerea dreptului la libera circulație a acestuia numai pentru acest motiv nu respectă principiul proporționalității cu scopul legitim urmărit prevăzut de dispozițiile art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE.

În urma analizării probelor administrate, prin sentința civilă nr. 1151 din 28 mai 2010 Tribunalul Galați a respins ca nefondată cererea reclamantei, reținând în motivarea hotărârii că restricționarea libertății de circulație și ședere a cetățenilor Uniunii poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică așa cum prevăd dispozițiile art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE. Împotriva acestei hotărâri a declarat apel reclamanta care a reținut încălcarea prevederilor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 și faptul că instanța de fond nu a luat în considerare decretul Prefecturii Provinciei Roma.

Analizând apelul de față prin prisma textelor de lege invocate, Curtea de Apel Galați l-a respins, prin decizia civilă nr. 200A din 21 iulie 2010. În speța de față se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului și anume, dreptul la libera circulație, ceea ce implică dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul Statelor Uniunii Europene după data aderării. În raport de dispozițiile art. 20 din Constituția României, instanța este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulație a persoanelor cu tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Având în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii determinată de aderarea României la U.E., necesitatea dreptului la libera circulație trebuie analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în materie, care are prioritate în fața celei interne. Astfel, dispozițiile art. 38 lit. a) din Legea 248/2005 prevăd că restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat. În schimb, art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățeanului Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice". După cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situații în care statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când legislația internă restricționează libertatea de circulație dacă cetățeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat. În aceste condiții, Curtea a constatat că norma internă prevede o categorie mai largă de situații posibile când poate dispune restrângerea dreptului cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de excepție prevăzute de norma comunitară.

Consecința firească este aceea că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce privește alte excepții la libera circulație a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică. Cum reclamanta nu a făcut dovada că pârâtul B.C. s-ar afla într-una din cele situații ce ar impune restricționarea dreptului la libera circulație în spațiul Uniunii Europene reține, că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a principiilor de interpretate stabilite în jurisprudența la Curtea Europeană de Justiție.

In plus, așa cum a statuat Curtea de Justiție de la Luxemburg în hotărârea preliminară emisă în cazul Jipa: „dacă un stat membru nu stabilește în mod specific, în raport cu unul dintre proprii resortisanți, respectând principiul proporționalității și exclusiv în temeiul conduitei persoanei în cauză, că exercitarea de către aceasta a dreptului acordat prin art. 18 alin. (1) CE de a părăsi propriul stat membru pentru a se deplasa într-un alt stat membru poate constitui o amenințare reală și suficient de gravă la adresa ordinii publice, care afectează unul dintre interesele fundamentale ale societății, statul membru de origine nu poate impune, pentru motive de „ordine publică" sau de „siguranță publică" în sensul art. 27 din directiva menționată, limitări ale libertății de circulație a persoanei respective." În speță, nimic din faptele prezentate de apelantă nu pare să indice că, în prezent sau în trecut, conduita intimatului ar fi de natură să provoace temerea că acesta ar putea prezenta un pericol real pentru interesele fundamentale ale societății, impunând adoptarea de către România a unei măsuri de limitare a dreptului său de liberă circulație.

In cererea de chemare în judecată și-n cererea de apel se invocă încălcarea acordului de readmisie încheiat cu Italia prin aceea că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 13 martie 2010, conform Decretului prefecturii Provinciei Roma, din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Cum nu s-a făcut dovada că intimatul din prezenta cauză reprezintă o amenințare reală și suficient de gravă la adresa ordinii publice. Față de considerentele expuse mai sus Curtea de Apel a respins ca nefondat apelul.

Împotriva deciziei nr. 200/A din 21 iulie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Galați, în dosarul nr. 3633/121/2010 a declarat recurs Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date care a susținut următoarele critici. Pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 13 martie 2010, conform Decretului efectului de Roma; din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei pârâtul B.C. avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice.

Aceasta măsură restrictivă se justifică din perspectiva încălcării atât a ordinii publice a Statului Italian, prin nerespectarea interdicției anterioare de a pătrunde pe teritoriul Italiei și a obligației de încadrare în muncă prin respectarea formelor legale, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât și a ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile de combatere a migrației ilegale. În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată prin O.U.G.

nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea legislației statului în care se află. Se consideră că, potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. în alin. (2) același text prevede că, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalități și să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză.

Conform Decretului emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate. Analizând recursul declarat, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că acesta nu poate fi primit pentru considerentele ce succed: Criticile formulate în cadrul motivelor de recurs sunt nefondate, în primul rând în speța supusă judecății se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor relative la dreptul la libera circulație al unui cetățean român, în componența căruia intră dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor Uniunii Europene.

Instanțele de judecată sunt obligate ca, după data de 1 ianuarie 2007, să analizeze compatibilitatea legii naționale privind libera circulație a persoanelor (Legea nr. 248/2005) cu legislația (primară și secundară) și cu jurisprudența comunitară, a Curții de Justiție a Comunității Europene. Judecătorul național este obligat să aplice direct dreptul comunitar, dacă se constată incompatibilitatea dreptului național cu acesta, în virtutea principiilor efectului direct al dreptului comunitar și al supremației acestuia.

In ceea ce privește raportul dintre legislația națională și legislația comunitară, Curtea va face aplicarea principiilor de interpretare stabilite în jurisprudența sa de Curtea Europeană de Justiție de la Luxemburg: - Principiul efectului direct al tratatelor: dispozițiile Tratatului CEE au efect direct în dreptul intern (Hotărârea Curții din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos c. Administrație der Belastingen); Principiul efectului direct al directivelor: atunci când dispozițiile unei directive apar, din punctul de vedere al conținutului lor, ca fiind necondiționate și suficient de precise, aceste dispoziții pot fi invocate, în absența unor măsuri de transpunere în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziții de drept intern neconforme cu directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care particularii pot să le invoce împotriva statului (Hotărârea Curții din 19 ianuarie 1982, cauza Becker v. Finanzamt Munster - Innenstadt); - Principiul supremației dreptului comunitar: spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE a instituit o ordine juridică proprie, integrată în sistemul juridic al statelor membre în momentul intrării în vigoare a Tratatului și care se impune organelor jurisdicționale de drept intern.

In fapt, prin instituirea unei Comunități cu o durată nelimitată, având instituții proprii, cu personalitate juridică, capacitate de reprezentare internațională și, în special, cu puteri reale derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor statelor către Comunitate, acestea din urmă au limitat, chiar dacă în domenii restrânse, drepturile lor suverane și au creat astfel un sistem de drept aplicabil resortisanților lor și lor însele (Hotărârea Curții din 15 iulie 1964, Costa c. E.N.E.L.); - Obligația de a nu aplica dreptul național contrar dreptului comunitar: orice instanță națională trebuie ca, într-o cauză ce intră în jurisdicția sa, să aplice dreptul comunitar în totalitatea sa și să protejeze drepturile pe care acesta le conferă cetățenilor și este obligată, ca atare, să nu aplice orice prevedere din dreptul național care ar putea veni în conflict cu dreptul comunitar, fie anterioară sau ulterioară intrării în vigoare a regulii comunitare (Hotărârea Curții din 9 martie 1978, Amministrazione delle Finanze dello Stato c. Simmenthal).

Curtea apreciază că noțiunea de libertate a circulației persoanelor având cetățenia română (în speță se pune problema restrângerii dreptului la libera circulație a unui cetățean român) include în sfera sa următoarele componente: - dreptul cetățeanului român de a circula liber pe teritoriul României; - dreptul cetățeanului Român de a-și stabili domiciliul sau reședința pe teritoriul României; - dreptul cetățeanului român de a emigra într-un alt stat; - dreptul cetățeanului român de a intra pe teritoriul României; - dreptul cetățeanului român de a părăsi teritoriul României pentru a circula sau a se stabili într-un alt stat.

Dintre drepturile enumerate mai sus, în cauza de față este relevant doar ultimul, respectiv dreptul pârâtului de a părăsi teritoriul României pentru a pătrunde pe teritoriul altui stat membru (România devenind membră a Uniunii Europene de la 1 ianuarie 2007 rezultă că, potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005, interdicția la liberă circulație poate fi teoretic impusă, doar cu privire la teritoriul statului respectiv. Împrejurarea însă că autoritățile statului membru al Uniunii Europene au dispus expulzarea pârâtului cetățean român nu este prin ea însăși suficientă pentru instanța română de a interzice, la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului său.

Se impune deci a fi examinată situația de fapt a pârâtului în raport de noua ordine juridică din România, determinată de aderarea țării noastre la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007. În ceea ce privește principiul de bază în materia liberei circulații a persoanelor având cetățenia română, în prezent, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la liberă circulație a cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat – art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul CEE, art. 4 din Directiva 2004/38/CE. Cât privește excepțiile de la această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare - art. 27 din Directiva 2004/38/CE.

De la 1 ianuarie 2007, orice cetățean român este cetățean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate prevala, chiar și față de statul a cărui cetățenie o are, de toate drepturile ce decurg din acest statut. Art. 18 alin. (1) CE este direct aplicabil în ordinea juridică internă națională, deci cetățenii Uniunii Europene, inclusiv cetățenii români, beneficiază de dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru, inclusiv statul membru de origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru. Faptul că acest cetățean român nu a exercitat încă dreptul la libera circulație nu implică ca situația sa să fie asimilată unei situații pur interne (cauza Chen et Zhu-C200/02). Dimpotrivă, prezintă o legătură directă cu dreptul comunitar.

Dreptul de a circula liber pe teritoriul statelor membre așa cum e prevăzut și garantat de art. 18 alin. (1) CE, cuprinde și dreptul de a părăsi statul de origine și acest drept fundamental ar fi lipsit de substanța sa dacă statul membru, în speță România, ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică resortisanților proprii să părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru. Aceste restrângeri ar constitui adevărate obstacole în calea exercitării dreptului la liberă circulație, atât în statul de origine, cât și în statul de destinație (în acest sens jurisprudența, CEJ-Presa –C224/02) Singhe C370/90), Internațional Transport Workers Federation et The Firmnish Seamen's Union, C-438/05) Daily Mail and General Trust, 81/87; Bosman C 415/93).

De altfel, art. 4 alin. (1) din Directiva 2004/38/ prevede în mod expres că toți cetățenii Uniunii care au cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru. Dreptul la liberă circulație al cetățenilor Uniunii nu este unul necondiționat, că poate fi supus limitărilor și condițiilor prevăzute prin Tratat, precum și prin dispozițiile adoptate pentru punerea sa în aplicare.

În privința limitărilor și condițiilor ce decurg din art. 27 alin. (1) Directiva 2004/38, așa cum rezultă din jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților Europene, deși, în general, statele membre sunt libere să stabilească cerințele de ordine publică și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot varia de la un stat membru la altul și de la o persoană la alta, totuși, în contextul comunitar și în special ca o justificare a unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor, aceste cerințe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din partea instituțiilor comunităților Europene.

Privite astfel, derogările de la principiul fundamental menționat ce ar putea invocate de un stat membru implică, în special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38, că pentru a fi justificate, măsurile luate din motive de ordine publică sau de siguranță publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate motive care nu sunt strict legate de cazul respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală. În această situație, împrejurarea că, față de un cetățean al României s-a dispus măsura returnării de pe teritoriul unui alt stat membru unde ședea în mod ilegal, nu ar putea fi luată în considerare de statul membru de origine al acestuia pentru a limita dreptul la liberă circulație al cetățenilor respectiv, decât în măsura în care conduita acestuia reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.

În speța supusă judecății, cererea reclamantului prin care se urmărește limitarea dreptului la libera circulație a pârâtului are ca unic temei măsura de returnare care s-a dispus față de acesta în alt stat, lipsind orice apreciere specifică a conduitei persoanei în cauză și orice referire la vreo amenințare pe care aceasta ar constitui-o pentru ordinea publică sau siguranța publică. Această „returnare pentru ședere ilegală” nu poate constitui temei pentru a se dispune limitarea dreptului de a ieși de pe teritoriul național, iar conduita pârâtului nu reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Pentru aceste considerente, recursul va fi respins și în baza art. 312 C. proc.

civ. va fi menținută decizia civilă a Curții de Apel Galați ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date împotriva deciziei civile nr. 200 A din 21 iulie 2010 Curții de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 mai 2011.