ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3925/2011
ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3925/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)
Asupra cauzei de
față, constată următoarele:
Prin
cererea înregistrată la nr. 3633/121/2010 reclamantul Ministerul Administrației
și Internelor – Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor
de Date a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâtul B.C., să se dispună
restrângerea dreptului la liberă circulație al pârâtului în Italia.
In
motivare a arătat că pârâtul a fost returnat din Italia la data de 13 martie
2010 în baza unui decret emis de Prefectul Romei.
Analizând
actele și lucrările dosarului instanța a reținut următoarele:
Pârâtul B.C. a fost returnat din Italia la data de 13
martie 2010 în baza unui decret emis de Prefectul Romei, întrucât pârâtul s-ar
face vinovat de săvârșirea unor infracțiuni.
Art.
38 din Legea nr. 248/2005 prevede posibilitatea luării măsurii restrângerii
exercitării dreptului la libera circulație în străinătate pentru o perioadă de
cel mult trei ani, în cazul persoanelor readmise în baza unui acord, însă,
odată cu aderarea României la Uniunea Europeană legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar care are prioritate, prioritate
stabilită de art. 148 alin. (2) și alin. (4) din Constituția României.
Potrivit
art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul de instituire a Comunității Europene,
statele membre au obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea
dintre acest tratat și convențiile încheiate înainte de data aderării care au
guvernat drepturi și obligații. Rezultă așadar și din această prevedere că
legislația română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.
Dreptul
la libera circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este
garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva
2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004.
Potrivit
legislației europene în materie, dreptul la libera circulație nu este un drept
absolut, însă, conform art.27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea
libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor
de familie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță
publică sau sănătate publică. în alin. (2) același text prevede că măsurile
luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze pe
conduita persoanei în cauză.
Prin
urmare, deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României
dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea
nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un
stat cu care România are încheiat acord de readmisie, astfel cum susține
reclamanta.
Pârâtul
a fost returnat din Italia pentru ședere ilegală, fără să se facă dovada că a
fost judecat și condamnat pentru săvârșirea vreunei fapte penale, astfel că
restrângerea dreptului la libera circulație a acestuia numai pentru acest motiv
nu respectă principiul proporționalității cu scopul legitim urmărit prevăzut de
dispozițiile art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE.
În
urma analizării probelor administrate, prin sentința civilă nr. 1151 din 28 mai
2010 Tribunalul Galați a respins ca nefondată cererea reclamantei, reținând în
motivarea hotărârii că restricționarea libertății de circulație și ședere a
cetățenilor Uniunii poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică,
siguranță publică sau sănătate publică așa cum prevăd dispozițiile art. 27 din
Directiva nr. 2004/38/CE.
Împotriva
acestei hotărâri a declarat apel reclamanta care a reținut încălcarea
prevederilor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 și faptul că instanța de
fond nu a luat în considerare decretul Prefecturii Provinciei Roma.
Analizând
apelul de față prin prisma textelor de lege invocate, Curtea de Apel Galați l-a
respins, prin decizia civilă nr. 200A din 21 iulie 2010.
În
speța de față se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare
la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului și anume, dreptul la
libera circulație, ceea ce implică dreptul de a părăsi teritoriul României în
scopul de a circula pe teritoriul Statelor Uniunii Europene după data aderării.
În
raport de dispozițiile art. 20 din Constituția României, instanța este obligată
să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulație a
persoanelor cu tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la
care România este parte.
Având
în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii
determinată de aderarea României la U.E., necesitatea dreptului la libera
circulație trebuie analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în
materie, care are prioritate în fața celei interne.
Astfel,
dispozițiile art. 38 lit. a) din Legea 248/2005 prevăd că restrângerea
exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români
poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani cu privire la persoana
care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat
între România și acel stat.
În
schimb, art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede că „statele membre pot
restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățeanului Uniunii și a
membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine
publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi
invocate în scopuri economice".
După
cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situații în care
statul ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea
ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice, pe când legislația
internă restricționează libertatea de circulație dacă cetățeanul român a fost
returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o
distincție în ceea ce privește persoana cetățeanului în cauză, respectiv dacă
acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranța sau sănătatea
publică a statului din care a fost returnat.
În
aceste condiții, Curtea a constatat că norma internă prevede o categorie mai
largă de situații posibile când poate dispune restrângerea dreptului
cetățeanului român la libera circulație, în raport cu categoria situațiilor de
excepție prevăzute de norma comunitară.
Consecința
firească este aceea că norma internă este parțial incompatibilă cu norma
comunitară, în ceea ce privește alte excepții la libera circulație a
persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică.
Cum
reclamanta nu a făcut dovada că pârâtul B.C. s-ar afla într-una din cele
situații ce ar impune restricționarea dreptului la libera circulație în spațiul
Uniunii Europene reține, că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a
principiilor de interpretate stabilite în jurisprudența la Curtea Europeană de Justiție.
In
plus, așa cum a statuat Curtea de Justiție de la Luxemburg în hotărârea preliminară emisă în cazul Jipa: „dacă un stat membru nu stabilește în
mod specific, în raport cu unul dintre proprii resortisanți, respectând
principiul proporționalității și exclusiv în temeiul conduitei persoanei în
cauză, că exercitarea de către aceasta a dreptului acordat prin art. 18 alin.
(1) CE de a părăsi propriul stat membru pentru a se deplasa într-un alt stat
membru poate constitui o amenințare reală și suficient de gravă la adresa
ordinii publice, care afectează unul dintre interesele fundamentale ale
societății, statul membru de origine nu poate impune, pentru motive de „ordine
publică" sau de „siguranță publică" în sensul art. 27 din directiva
menționată, limitări ale libertății de circulație a persoanei respective."
În
speță, nimic din faptele prezentate de apelantă nu pare să indice că, în
prezent sau în trecut, conduita intimatului ar fi de natură să provoace temerea
că acesta ar putea prezenta un pericol real pentru interesele fundamentale ale
societății, impunând adoptarea de către România a unei măsuri de limitare a
dreptului său de liberă circulație.
In
cererea de chemare în judecată și-n cererea de apel se invocă încălcarea
acordului de readmisie încheiat cu Italia prin aceea că pârâtul a fost
îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 13 martie 2010, conform
Decretului prefecturii Provinciei Roma, din conținutul documentului emis de
autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei
pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea
acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice.
Cum nu s-a făcut dovada că intimatul din prezenta cauză reprezintă o amenințare
reală și suficient de gravă la adresa ordinii publice.
Față
de considerentele expuse mai sus Curtea de Apel a respins ca nefondat apelul.
Împotriva
deciziei nr. 200/A din 21 iulie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Galați, în
dosarul nr. 3633/121/2010 a declarat recurs Direcția pentru Evidența
Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date care a susținut următoarele
critici.
Pârâtul
a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 13 martie 2010, conform
Decretului efectului de Roma; din conținutul documentului emis de autoritățile
italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei pârâtul B.C. avut
un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost
necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice.
Aceasta
măsură restrictivă se justifică din perspectiva încălcării atât a ordinii
publice a Statului Italian, prin nerespectarea interdicției anterioare de a
pătrunde pe teritoriul Italiei și a obligației de încadrare în muncă prin
respectarea formelor legale, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât
și a ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și
internaționale ratificate de România vizând obligațiile cetățenilor români
aflați în străinătate și măsurile de combatere a migrației ilegale.
În
conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei
circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată prin
O.U.G. nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii români au obligația
respectării legislației României și să nu desfășoare activități de natură să
compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România
prin documente internaționale, cât și respectarea legislației statului în care
se află.
Se
consideră că, potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea
libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor
de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică
sau sănătate publică. în alin. (2) același text prevede că, măsurile luate
trebuie să respecte principiul proporționalități și să se întemeieze pe
conduita persoanei în cauză.
Conform
Decretului emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura
interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5
la 10 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate.
Analizând
recursul declarat, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că acesta nu
poate fi primit pentru considerentele ce succed:
Criticile
formulate în cadrul motivelor de recurs sunt nefondate, în primul rând în speța
supusă judecății se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor
relative la dreptul la libera circulație al unui cetățean român, în componența
căruia intră dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe
teritoriul statelor Uniunii Europene.
Instanțele
de judecată sunt obligate ca, după data de 1 ianuarie 2007, să analizeze
compatibilitatea legii naționale privind libera circulație a persoanelor (Legea
nr. 248/2005) cu legislația (primară și secundară) și cu jurisprudența
comunitară, a Curții de Justiție a Comunității Europene.
Judecătorul
național este obligat să aplice direct dreptul comunitar, dacă se constată
incompatibilitatea dreptului național cu acesta, în virtutea principiilor
efectului direct al dreptului comunitar și al supremației acestuia.
In
ceea ce privește raportul dintre legislația națională și legislația comunitară,
Curtea va face aplicarea principiilor de interpretare stabilite în
jurisprudența sa de Curtea Europeană de Justiție de la Luxemburg:
-
Principiul efectului direct al tratatelor: dispozițiile Tratatului CEE au efect
direct în dreptul intern (Hotărârea Curții din 5 februarie 1963, Van Gend en
Loos c. Administrație der Belastingen);
Principiul
efectului direct al directivelor: atunci când dispozițiile unei directive apar,
din punctul de vedere al conținutului lor, ca fiind necondiționate și suficient
de precise, aceste dispoziții pot fi invocate, în absența unor măsuri de
transpunere în termenul stabilit, împotriva oricărei dispoziții de drept intern
neconforme cu directiva sau dacă sunt de natură să definească drepturi pe care
particularii pot să le invoce împotriva statului (Hotărârea Curții din 19
ianuarie 1982, cauza Becker v. Finanzamt Munster - Innenstadt);
-
Principiul supremației dreptului comunitar: spre deosebire de tratatele
internaționale obișnuite, Tratatul CEE a instituit o ordine juridică proprie,
integrată în sistemul juridic al statelor membre în momentul intrării în
vigoare a Tratatului și care se impune organelor jurisdicționale de drept
intern. In fapt, prin instituirea unei Comunități cu o durată nelimitată, având
instituții proprii, cu personalitate juridică, capacitate de reprezentare
internațională și, în special, cu puteri reale derivate din limitarea
competenței sau din transferul atribuțiilor statelor către Comunitate, acestea
din urmă au limitat, chiar dacă în domenii restrânse, drepturile lor suverane
și au creat astfel un sistem de drept aplicabil resortisanților lor și lor
însele (Hotărârea Curții din 15 iulie 1964, Costa c. E.N.E.L.);
-
Obligația de a nu aplica dreptul național contrar dreptului comunitar: orice
instanță națională trebuie ca, într-o cauză ce intră în jurisdicția sa, să
aplice dreptul comunitar în totalitatea sa și să protejeze drepturile pe care
acesta le conferă cetățenilor și este obligată, ca atare, să nu aplice orice
prevedere din dreptul național care ar putea veni în conflict cu dreptul
comunitar, fie anterioară sau ulterioară intrării în vigoare a regulii
comunitare (Hotărârea Curții din 9 martie 1978, Amministrazione delle Finanze
dello Stato c. Simmenthal).
Curtea
apreciază că noțiunea de libertate a circulației persoanelor având cetățenia
română (în speță se pune problema restrângerii dreptului la libera circulație a
unui cetățean român) include în sfera sa următoarele componente:
-
dreptul cetățeanului român de a circula liber pe teritoriul României;
-
dreptul cetățeanului Român de a-și stabili domiciliul sau reședința pe
teritoriul României;
-
dreptul cetățeanului român de a emigra într-un alt stat;
-
dreptul cetățeanului român de a intra pe teritoriul României;
-
dreptul cetățeanului român de a părăsi teritoriul României pentru a circula sau
a se stabili într-un alt stat.
Dintre
drepturile enumerate mai sus, în cauza de față este relevant doar ultimul,
respectiv dreptul pârâtului de a părăsi teritoriul României pentru a pătrunde
pe teritoriul altui stat membru (România devenind membră a Uniunii Europene de
la 1 ianuarie 2007 rezultă că, potrivit art. 52 din Legea nr. 248/2005,
interdicția la liberă circulație poate fi teoretic impusă, doar cu privire la teritoriul
statului respectiv.
Împrejurarea
însă că autoritățile statului membru al Uniunii Europene au dispus expulzarea
pârâtului cetățean român nu este prin ea însăși suficientă pentru instanța
română de a interzice, la rândul său, dreptul de circulație al cetățeanului
său.
Se
impune deci a fi examinată situația de fapt a pârâtului în raport de noua
ordine juridică din România, determinată de aderarea țării noastre la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007.
În
ceea ce privește principiul de bază în materia liberei circulații a persoanelor
având cetățenia română, în prezent, atât legea internă, cât și legislația
comunitară stabilesc regula potrivit căreia dreptul la liberă circulație a
cetățenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este
garantat – art. 25 din Constituția României, art. 18 din Tratatul CEE, art. 4
din Directiva 2004/38/CE.
Cât
privește excepțiile de la această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul
legii interne, art. 38 și art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul
legislației comunitare - art. 27 din Directiva 2004/38/CE.
De la 1 ianuarie 2007, orice cetățean român este
cetățean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate prevala, chiar și
față de statul a cărui cetățenie o are, de toate drepturile ce decurg din acest
statut.
Art.
18 alin. (1) CE este direct aplicabil în ordinea juridică internă națională,
deci cetățenii Uniunii Europene, inclusiv cetățenii români, beneficiază de
dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru, inclusiv statul membru de
origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru.
Faptul
că acest cetățean român nu a exercitat încă dreptul la libera circulație nu
implică ca situația sa să fie asimilată unei situații pur interne (cauza Chen
et Zhu-C200/02).
Dimpotrivă,
prezintă o legătură directă cu dreptul comunitar.
Dreptul
de a circula liber pe teritoriul statelor membre așa cum e prevăzut și garantat
de art. 18 alin. (1) CE, cuprinde și dreptul de a părăsi statul de origine și
acest drept fundamental ar fi lipsit de substanța sa dacă statul membru, în
speță România, ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică
resortisanților proprii să părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe
teritoriul altui stat membru. Aceste restrângeri ar constitui adevărate
obstacole în calea exercitării dreptului la liberă circulație, atât în statul
de origine, cât și în statul de destinație (în acest sens jurisprudența,
CEJ-Presa –C224/02) Singhe C370/90), Internațional Transport Workers Federation
et The Firmnish Seamen's Union, C-438/05) Daily Mail and General Trust, 81/87;
Bosman C 415/93).
De
altfel, art. 4 alin. (1) din Directiva 2004/38/ prevede în mod expres că toți
cetățenii Uniunii care au cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile,
au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt
stat membru.
Dreptul
la liberă circulație al cetățenilor Uniunii nu este unul necondiționat, că
poate fi supus limitărilor și condițiilor prevăzute prin Tratat, precum și prin
dispozițiile adoptate pentru punerea sa în aplicare.
În
privința limitărilor și condițiilor ce decurg din art. 27 alin. (1) Directiva
2004/38, așa cum rezultă din jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților
Europene, deși, în general, statele membre sunt libere să stabilească cerințele
de ordine publică și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor
naționale, care pot varia de la un stat membru la altul și de la o persoană la
alta, totuși, în contextul comunitar și în special ca o justificare a unei
derogări de la principiul fundamental al liberei circulații a persoanelor,
aceste cerințe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu
poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui
control din partea instituțiilor comunităților Europene.
Privite
astfel, derogările de la principiul fundamental menționat ce ar putea invocate
de un stat membru implică, în special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2)
din Directiva 2004/38, că pentru a fi justificate, măsurile luate din motive de
ordine publică sau de siguranță publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe
conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate motive care nu sunt strict
legate de cazul respectiv sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.
În
această situație, împrejurarea că, față de un cetățean al României s-a dispus
măsura returnării de pe teritoriul unui alt stat membru unde ședea în mod
ilegal, nu ar putea fi luată în considerare de statul membru de origine al
acestuia pentru a limita dreptul la liberă circulație al cetățenilor respectiv,
decât în măsura în care conduita acestuia reprezintă o amenințare reală,
prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al
societății.
În
speța supusă judecății, cererea reclamantului prin care se urmărește limitarea
dreptului la libera circulație a pârâtului are ca unic temei măsura de
returnare care s-a dispus față de acesta în alt stat, lipsind orice apreciere
specifică a conduitei persoanei în cauză și orice referire la vreo amenințare
pe care aceasta ar constitui-o pentru ordinea publică sau siguranța publică.
Această
„returnare pentru ședere ilegală” nu poate constitui temei pentru a se dispune
limitarea dreptului de a ieși de pe teritoriul național, iar conduita pârâtului
nu reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui
interes fundamental al societății.
Pentru
aceste considerente, recursul va fi respins și în baza art. 312 C. proc. civ.
va fi menținută decizia civilă a Curții de Apel Galați ca legală.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta Direcția
pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date împotriva deciziei
civile nr. 200 A din 21 iulie 2010 Curții de Apel Galați, secția civilă.
Irevocabilă.
Pronunțată
în ședință publică, astăzi 12 mai 2011.