ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3500/2010

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3500/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față, constată următoarele:

Prin sentința civilă nr. 915 din 22 octombrie

2009, Tribunalul Sibiu, secția civilă, a respins acțiunea formulată de

Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor (în prezent, Direcția pentru

Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date) împotriva pârâtului M.A.,

prin care a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație

al pârâtului, în Italia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani.

Pentru a pronunța această

hotărâre, Tribunalul a reținut următoarele:

Pârâtul a intrat regulamentar,

în Italia, la 5 aprilie 2009, și, pe durata șederii în această țară, a locuit la

fratele său, în Milano, după cum rezultă din declarația acestuia și din decizia

de returnare a statului italian.

La 25 aprilie 2008 a fost

returnat în România.

Prin Legea nr. 248/2005,

legiuitorul român a reglementat regimul liberei circulații a cetățenilor români

în străinătate, regim care trebuie analizat și în concordanță cu art. 2 pct. 2 din

Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și cu dispozițiile

Directivei Parlamentului Consiliului Europei nr. 2004/38 din 29 aprilie 2004. Interpretarea

coroborată a acestor acte normative se impune cu atât mai mult cu cât Legea nr.

248/2005 este anterioară datei de 1 ianuarie 2007.

Conform art. 38 din Legea

nr. 248/2005, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate

a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, numai

în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane:

- cu privire la persoana

care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între

România și acel stat;

- cu privire la persoana

a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară

sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după

caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat.

Reglementările europene

indicate anterior prevăd că orice persoană este liberă să părăsească orice țară,

inclusiv pe a sa, iar restrângerea dreptului fundamental la liberă circulație poate

fi luată doar dacă este necesară pentru asigurarea securității naționale, menținerea

ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei,

ori protejarea libertății altora.

În plus, pentru aplicarea

unor măsuri de restrângere a dreptului fundamental la liberă circulație este necesar

a fi respectat principiul proporționalității, întemeiat pe comportamentul individual

al persoanei în cauză, care trebuie să reprezinte o amenințare reală, actuală și

suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății.

Or, în cauză, nu s-au

dovedit aceste aspecte.

Măsura restrângerii unui

drept fundamental al unui cetățean este una excepțională, care trebuie dispusă numai

dacă sunt îndeplinite, strict, cerințele legale.

Niciunul dintre actele

depuse de reclamant nu arată că pârâtul, prin activitatea pe care a desfășurat-o

sau urmează a o desfășura în străinătate, ar fi adus atingere gravă intereselor

României sau relațiilor bilaterale dintre România și statul din care a fost returnat.

Prin decizia civilă

nr. 201 A din 10 decembrie 2009, Curtea de Apel Alba Iulia, secția civilă, a respins

apelul declarat de reclamant împotriva sentinței instanței de fond, în considerarea

celor ce succed:

Ca urmare a aderării României

la U.E., începând cu data de 01 ianuarie 2007, judecătorul național a devenit judecător

comunitar, fiind obligat să analizeze compatibilitatea legii naționale cu legislația

comunitară și să aplice dreptul comunitar, în virtutea principiului efectului direct

al dreptului comunitar și al supremației acestuia.

Prin prisma acestor principii

și raportat la situația de fapt, prima instanță a stabilit, în mod corect, incidența

prevederilor art. 18 din Tratat și a art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, reținând

că motivul pentru care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a

intimatului nu se încadrează în niciunul dintre motivele prevăzute expres și limitativ

în art. 27 din Directivă.

Dispoziția națională,

art. 38 din Legea nr. 248/2005, pe care o invocă apelantul, contravine legislației

comunitare, judecătorul național fiind obligat să aplice legislația comunitară și

în ceea ce privește dreptul de a părăsi teritoriul unui stat.

Un stat membru nu poate

limita dreptul de a ieși din statul de origine, automat, fără a examina comportamentul

personal al celui în cauză și fără a aprecia asupra proporționalității dintre măsura

solicitată și scopul urmărit.

C.J.C.E. nu interzice

statelor membre să adopte reglementări prin care să restrângă dreptul unui resortisant

al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru, dar aceste

limitări trebuie circumscrise situațiilor expres prevăzute de dispozițiile comunitare,

respectiv Directivei nr. 2004/38/CE și, în nici un caz, măsurile impuse nu pot încălca

principiul proporționalității, raportat la scopul urmărit.

În speță, apelantul solicită

restrângerea dreptului la liberă circulație a pârâtului, întrucât acesta a părăsit

România, la 5 aprilie 2009, și a ajuns în Italia, de unde a fost returnat la data

de 25 aprilie 2009, fără a se face dovada încălcării vreunei dispoziții legale.

Din nicio probă nu rezultă

că pârâtul a săvârșit fapte de natură a pune în pericol ordinea publică, respectiv

că acesta, prin comportamentul său, reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient

de gravă pentru ordinea publică, astfel încât să se impună restrângerea dreptului

de liberă circulație. Documentul emis de Questura di Milano, aflat la dosar, este

un înscris redactat în limba italiană, iar ceea ce este scris în limba română nu

se referă la fapte antisociale, respectiv nu rezultă că pârâtul a săvârșit fapte

prin care să fi adus atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale

dintre România și Italia, așa cum se arată în cererea de apel, de către apelant.

Față de aceste considerente,

Curtea a reținut că simpla susținere a apelantului, în sensul nerespectării, de

către pârât, a condițiilor prevăzute de legea statului membru, referitoare la dreptul

de ședere pe teritoriul său a unui cetățean român, nu poate fi încadrată în sfera

noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică, la care se referă art. 27

din Directivă, iar măsura solicitată de apelant nu respectă principiul proporționalității

cu scopul urmărit.

Împotriva acestei decizii,

în termen legal, a formulat recurs reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor

și Administrarea Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administrației și Internelor,

criticând-o pentru următoarele motive:

În conformitate cu prevederile

obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea Planului de măsuri

privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create

prin adoptarea, de către statul italian, a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea

de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările

și completările ulterioare, Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date are obligativitatea de a înainta, către instanța competentă, dosarul

de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia.

De asemenea, dispozițiile

obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile

judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor

expulzați, în Italia, pe o perioadă determinată.

Din documentele depuse

în susținerea cauzei pe fond rezultă că pârâtul a fost îndepărtat, de pe teritoriul

Italiei, la data de 26 mai 2009, conform Decretului Chesturii din Milano; din conținutul

documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul

Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea

acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice.

Astfel, în documentul

de referință se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o amenințare

concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale

ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe teritoriul Italiei

să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță", fiind considerat

un pericol public.

Având în vedere circumstanțele

faptei pârâtului, care nu a respectat interdicțiile anterioare de intrare pe teritoriul

statului italian și, încălcând aceste interdicții, a revenit pe teritoriul Italiei,

fiind returnat în țară, de autoritățile italiene, ținând cont și de faptul că prezența

pârâtului pe teritoriul italian și activitățile desfășurate pe acest teritoriu,

anterior menționate, aduc atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale

dintre România și Italia, este necesară restrângerea exercitării dreptului acestuia

la libera circulație, pe teritoriul Italiei.

În conformitate cu

art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români

în străinătate, modificată și completată prin O.U.G. nr. 5/2006, pe perioada șederii,

cetățenii români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare

activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor

asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea legislației

statului în care se află.

În raport de prevederile

legale menționate mai sus, reține atenția gradul scăzut de integrare a pârâtului

în perimetrul statului italian, având în vedere că acesta a avut o activitate infracțională,

prin care a adus atingere ordinii și siguranței publice.

Astfel, conduita pârâtului

reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului

fundamental al societății statului italian.

Potrivit art. 27 din Directiva

nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor

Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică,

siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2), același text prevede că măsurile

luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze pe conduita

persoanei în cauză.

Conform decretului emis

de autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de

a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea

executării pedepsei privative de libertate.

Dreptul la liberă circulație

este în strânsă legătură cu respectarea legislației Statului Român, precum și a

tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte, astfel,

din dreptul intern.

Totodată, dispozițiile

art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Republica Italiană privind readmisia

persoanelor aflate în situație ilegală, ratificat prin Legea nr. 173/1997 prevăd

că: „1. Fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la cererea celeilalte

părți contractante și fără alte formalități, oricare persoană care nu îndeplinește

condițiile necesare pentru intrare sau nu mai întrunește cerințele pentru șederea

pe teritoriul părții contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat

că aceasta este cetățean al părții contractante solicitate".

Având în vedere exigențele

legislației Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa

migrația ilegală, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și

ședere a pârâtului, pe teritoriul unor state membre ale U.E., ar dovedi exact contrariul,

cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc

cu forme legale.

În acest sens, în mod

greșit, instanța de fond, la judecarea cauzei, nu a luat în considerare dispozițiile

obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007, precum și Decretului Chesturii

din Milano.

Față de argumentele expuse,

recurenta a solicitat admiterea căii de atac exercitate.

Analizând decizia civilă

recurată, din perspectiva criticilor formulate și a dispozițiilor art. 304 pct.

9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele

considerente:

Instanța de apel a reținut,

în fapt, că, din nicio probă administrată în cauză, nu rezultă că pârâtul, prin

comportamentul avut pe teritoriul statului italian, ar fi reprezentat o amenințare

reală, prezentă și suficient de gravă pentru ordinea publică, astfel încât să se

impună restrângerea dreptului său la liberă circulație.

De asemenea, Curtea nu

a ținut seama de documentul emis de Questura di Milano, redactat în limba italiană

și netradus, considerând că, din înscrisurile redactate în limba română, nu rezultă

că pârâtul ar fi săvârșit fapte antisociale, care să fi adus atingere gravă intereselor

României și relațiilor bilaterale dintre această țară și statul italian.

Prin criticile formulate,

recurentul tinde la schimbarea situației de fapt, în raport de probele administrate,

invocând documentul emis de chestura italiană, depus la dosar, în această limbă

și netradus, document din care ar rezulta că, pe timpul șederii pe teritoriul statului

străin, pârâtul ar fi avut un comportament antisocial, de natură a constitui o amenințare

gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale omului și a ordinii

publice.

Or, față de actuala structură

a recursului, nu se mai pot formula critici în legătură cu situația de fapt reținută

de instanța de apel, în raport de probele administrate în cauză, motivul de casare

care permitea o asemenea reevaluare a situației de fapt, prevăzut de art. 304

pct. 11 C. proc. civ., fiind abrogat prin art. I pct. 112 din O.U.G. nr. 138/2000.

Ca atare, raport la cele

constatate, în fapt, de instanța de apel, aceasta a procedat la o corectă aplicare

a dispozițiilor comunitare, care au prioritate față de legislația internă în materie,

în măsura în care aceasta contravine principiilor dreptului comunitar.

De altfel, susținerile

recurentei se bazează pe un document redactat în limba italiană, a cărui traducere

nu a fost depusă la dosar nici în faza procesuală actuală, astfel încât, în mod

corect, Curtea de apel nu l-a considerat un mijloc de probă, față de dispozițiile

art. 112 pct. 5 alin. (4) C. proc. civ., care prevăd, în cazul actelor scrise în

limbă străină, să se depună traduceri certificate de parte, sens în care nu s-a

procedat.

Pentru acest motiv, nici

prezenta instanță nu poate lua în considerare documentul respectiv, care, dacă ar

fi fost depus, în recurs, în limba română, ar fi putut conduce, eventual, la o soluție

de casare a deciziei recurate, pentru ca instanța de apel să verifice susținerile

reclamantei și din perspectiva acestui înscris nou, depus în prezenta cale de atac.

În ceea ce privește încălcarea,

prin hotărârea recurată, a dispozițiilor art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru

aprobarea Planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia,

ca urmare a situației create prin adoptarea, de către statul italian, a noilor reglementări

ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, critica recurentei este neîntemeiată deoarece

textul de lege respectiv prevede doar înaintarea, în regim de urgență, de către

organele administrative competente, a „dosarului de îndepărtare” a persoanei de

pe teritoriul statului italian, instanței competente, sens în care reclamanta a

și procedat.

Totodată, textul de lege

sus-menționat prevede că demersul respectiv trebuie să se efectueze în deplină corelație

cu dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, text de lege care prevede

că se poate dispune restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație, cetățeanului

român, pe o perioadă de cel mult trei ani, în cazul în care prezența persoanei pe

teritoriul acelui stat, prin activitatea desfășurată sau pe care ar urma să o desfășoare,

ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale

ale României cu acel stat.

Or, după cum s-a reținut,

în fapt, de către instanța anterioară, probele administrate, în mod legal, în dosar,

nu au condus la conturarea unui comportament antisocial al pârâtului, pe teritoriul

statului italian, de natură să atragă vreuna dintre consecințele grave prevăzute

de dispoziția sus-menționată, din înscrisurile redactate în limba română, rezultând

că pârâtul a fost returnat de pe teritoriul statului italian deoarece avea interdicție

de intrare în Italia.

Pe de altă parte, cum

deja s-a arătat, reclamanta nu și-a îndeplinit, în mod corespunzător, nici obligația

de a prezenta instanței, „dosarul de îndepărtare” în privința pârâtului, depunând

doar un înscris emis de Questura din Milano, redactat în limba italiană și netradus.

În plus, reclamanta nici

nu a arătat, în mod concret, în ce a constat comportamentul antisocial al pârâtului,

pentru ca instanța să poată aprecia dacă prezența acestuia pe teritoriul statului

italian ar reprezenta o amenințare atât de gravă încât să determine aplicarea măsurii

restrângerii dreptului la liberă circulație în condițiile art. 38 lit. b), cu respectarea

și a dispozițiilor comunitare în materie.

De altfel, depunerea în

întregime și în condiții de legalitate (înscrisuri traduse) a „dosarului de îndepărtare”

ar fi presupus și acele documente din care să rezulte, cu certitudine, faptele antisociale

de care se face vinovat pârâtul, și care să atragă aplicarea măsurii solicitate

de reclamantă. Reclamanta neprocedând în acest sens, în mod corect, instanța de

apel a confirmat soluția de respingere a acțiunii, pronunțată de prima instanță,

neputând exercita, în absența dosarului, un veritabil control al comportamentului

pârâtului în perioada șederii acestuia pe teritoriul Italiei.

Nu se poate reține, astfel,

că, prin decizia pronunțată, Curtea ar fi încălcat dispozițiile art. 2 lit. d) din

H.G. nr. 1347/2007 și nici pe cele ale art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.

De asemenea, în condițiile

în care statul italian a dispus expulzarea pârâtului de pe teritoriul său și interzicerea

de a reveni o anumită perioadă de timp, este capabil el însuși, să aducă la îndeplinire

aceste măsuri, în ipoteza încălcării interdicției respective, de către pârât, fără

să fie necesară dublarea măsurilor respective prin hotărârea de restrângere a dreptului

la liberă circulație, dispusă de instanța națională a pârâtului.

Pe de altă parte, considerentele

de prevenție generală în ceea ce privește stoparea migrației ilegale nu constituie

un argument suficient pentru aplicarea măsurii solicitate de reclamantă, cu atât

mai mult cu cât dispozițiile art. 27 din Directiva comunitară menționată mai sus,

prin criteriile pe care le prevede pentru luarea unor măsuri restrictive, în ceea

ce privește dreptul unui cetățean al Uniunii la liberă circulație, implică, în mod

incontestabil, o analiză particularizată fiecărei persoane, pentru a se putea decide

cu privire la necesitatea aplicării unei măsuri de natură să afecteze dreptul în

discuție.

Nici simpla returnare

a pârâtului de pe teritoriul statului italian și existența unui acord de readmisie

a persoanelor aflate în situație ilegală, intre cele două state, ratificat prin

Legea nr. 173/1997, nu reprezintă criterii suficiente pentru admiterea acțiunii

formulate de reclamantă.

Astfel, simpla expulzare

a pârâtului din Italia, la data de 26 mai 2009, nu poate să constituie un temei

suficient pentru restrângerea pe viitor a dreptului părții la libera circulație

în acest stat al Uniunii Europene.

Deși, potrivit

art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, returnarea cetățeanului român dintr-un alt

stat apare ca fiind o condiție suficientă pentru restrângerea dreptului la liberă

circulație a respectivului cetățean, o asemenea interpretare și aplicare a normei

interne ar contraveni Directivei nr. 2004/38/CE, care prevede că o asemenea măsură

se poate lua numai pentru motive de ordine publică, de securitate publică sau de

sănătate publică.

Or, în speță, instanța

nu poate să restrângă dreptul pârâtului la liberă circulație pe viitor, câtă vreme

reclamanta nu a învederat și nu a dovedit prin ce ar amenința conduita acestuia

una dintre valorile mai sus menționate.

Dobândind statutul de

țară membră a Uniunii Europene, România este obligată să respecte prevederile dreptului

comunitar, aplicabil ca ordine juridică integrată în ordinea de drept a statelor

membre ale Uniunii Europene.

Dreptul la liberă

circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii

familiilor lor este reglementat prin Tratatul de instituire a comunităților europene,

precum și prin Directiva nr. 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului.

Pe de altă parte, din

perspectiva art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor

Omului și a Libertăților Fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul

oricărei persoane de a părăsi orice țară, inclusiv pe a sa, acest drept putând cunoaște

anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de parag. 3 și 4, și anume,

limitările să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare

într-o societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporționalitate

între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului și mijloacele folosite pentru

realizarea lui.

În plus, pe lângă cerința

ca măsura dispusă să aibă o bază legală în dreptul intern, trebuie să se examineze

și calitățile legii în cauză, și anume să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă

în privința efectelor sale.

Cele două condiții sunt

îndeplinite, legea fiind publicată în M. Of. și prezentând suficiente garanții împotriva

eventualelor abuzuri ce s-ar putea produce (este prevăzută posibilitatea exercitării

căilor de atac împotriva hotărârii prin care se aplică această măsură și sunt indicate

categoriile de persoane cărora li se aplică măsura respectivă).

Cu toate acestea, nu se

respectă criteriul justificării măsurii, raportat la interesul public într-o societate

democratică. În speță, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație al pârâtului

pe o perioadă de cel mult trei ani este disproporționată față de scopul urmărit

prin adoptarea ei, cu consecința încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul

nr. 4 la Convenție.

Returnarea pârâtului din

Italia nu constituie o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe

atât de semnificative în libertatea de circulație a părții. Această ingerință nu

poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică și proporțională cu scopul

urmărit prin aplicarea ei”.

În concluzie, cum reclamanta

nu a fost în măsură să demonstreze necesitatea și proporționalitatea măsurii solicitate

față de scopul urmărit, recursul declarat de aceasta este nefondat și, în baza

art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge, nefiind întrunite

cerințele art. 304 pct. 9 din același Cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat,

recursul formulat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administrației și Internelor împotriva deciziei

nr. 201 A din 10 decembrie 2009 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția

civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 4 iunie 2010.