ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3500/2010

Asupra recursului de față, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 915 din 22 octombrie 2009, Tribunalul Sibiu, secția civilă, a respins acțiunea formulată de Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor (în prezent, Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date) împotriva pârâtului M.A., prin care a solicitat restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație al pârâtului, în Italia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani. Pentru a pronunța această hotărâre, Tribunalul a reținut următoarele: Pârâtul a intrat regulamentar, în Italia, la 5 aprilie 2009, și, pe durata șederii în această țară, a locuit la fratele său, în Milano, după cum rezultă din declarația acestuia și din decizia de returnare a statului italian.

La 25 aprilie 2008 a fost returnat în România.

Prin Legea nr. 248/2005, legiuitorul român a reglementat regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, regim care trebuie analizat și în concordanță cu art. 2 pct. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și cu dispozițiile Directivei Parlamentului Consiliului Europei nr. 2004/38 din 29 aprilie 2004. Interpretarea coroborată a acestor acte normative se impune cu atât mai mult cu cât Legea nr. 248/2005 este anterioară datei de 1 ianuarie 2007. Conform art. 38 din Legea nr. 248/2005, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: - cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat; - cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat.

Reglementările europene indicate anterior prevăd că orice persoană este liberă să părăsească orice țară, inclusiv pe a sa, iar restrângerea dreptului fundamental la liberă circulație poate fi luată doar dacă este necesară pentru asigurarea securității naționale, menținerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecția sănătății sau a moralei, ori protejarea libertății altora. În plus, pentru aplicarea unor măsuri de restrângere a dreptului fundamental la liberă circulație este necesar a fi respectat principiul proporționalității, întemeiat pe comportamentul individual al persoanei în cauză, care trebuie să reprezinte o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru un interes fundamental al societății.

Or, în cauză, nu s-au dovedit aceste aspecte. Măsura restrângerii unui drept fundamental al unui cetățean este una excepțională, care trebuie dispusă numai dacă sunt îndeplinite, strict, cerințele legale. Niciunul dintre actele depuse de reclamant nu arată că pârâtul, prin activitatea pe care a desfășurat-o sau urmează a o desfășura în străinătate, ar fi adus atingere gravă intereselor României sau relațiilor bilaterale dintre România și statul din care a fost returnat.

Prin decizia civilă nr. 201 A din 10 decembrie 2009, Curtea de Apel Alba Iulia, secția civilă, a respins apelul declarat de reclamant împotriva sentinței instanței de fond, în considerarea celor ce succed: Ca urmare a aderării României la U.E., începând cu data de 01 ianuarie 2007, judecătorul național a devenit judecător comunitar, fiind obligat să analizeze compatibilitatea legii naționale cu legislația comunitară și să aplice dreptul comunitar, în virtutea principiului efectului direct al dreptului comunitar și al supremației acestuia. Prin prisma acestor principii și raportat la situația de fapt, prima instanță a stabilit, în mod corect, incidența prevederilor art. 18 din Tratat și a art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, reținând că motivul pentru care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a intimatului nu se încadrează în niciunul dintre motivele prevăzute expres și limitativ în art. 27 din Directivă.

Dispoziția națională, art. 38 din Legea nr. 248/2005, pe care o invocă apelantul, contravine legislației comunitare, judecătorul național fiind obligat să aplice legislația comunitară și în ceea ce privește dreptul de a părăsi teritoriul unui stat. Un stat membru nu poate limita dreptul de a ieși din statul de origine, automat, fără a examina comportamentul personal al celui în cauză și fără a aprecia asupra proporționalității dintre măsura solicitată și scopul urmărit. C.J.C.E. nu interzice statelor membre să adopte reglementări prin care să restrângă dreptul unui resortisant al unui stat membru de a se deplasa pe teritoriul unui alt stat membru, dar aceste limitări trebuie circumscrise situațiilor expres prevăzute de dispozițiile comunitare, respectiv Directivei nr. 2004/38/CE și, în nici un caz, măsurile impuse nu pot încălca principiul proporționalității, raportat la scopul urmărit.

În speță, apelantul solicită restrângerea dreptului la liberă circulație a pârâtului, întrucât acesta a părăsit România, la 5 aprilie 2009, și a ajuns în Italia, de unde a fost returnat la data de 25 aprilie 2009, fără a se face dovada încălcării vreunei dispoziții legale. Din nicio probă nu rezultă că pârâtul a săvârșit fapte de natură a pune în pericol ordinea publică, respectiv că acesta, prin comportamentul său, reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă pentru ordinea publică, astfel încât să se impună restrângerea dreptului de liberă circulație. Documentul emis de Questura di Milano, aflat la dosar, este un înscris redactat în limba italiană, iar ceea ce este scris în limba română nu se referă la fapte antisociale, respectiv nu rezultă că pârâtul a săvârșit fapte prin care să fi adus atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale dintre România și Italia, așa cum se arată în cererea de apel, de către apelant.

Față de aceste considerente, Curtea a reținut că simpla susținere a apelantului, în sensul nerespectării, de către pârât, a condițiilor prevăzute de legea statului membru, referitoare la dreptul de ședere pe teritoriul său a unui cetățean român, nu poate fi încadrată în sfera noțiunilor de ordine, siguranță sau sănătate publică, la care se referă art. 27 din Directivă, iar măsura solicitată de apelant nu respectă principiul proporționalității cu scopul urmărit. Împotriva acestei decizii, în termen legal, a formulat recurs reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, criticând-o pentru următoarele motive: În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 pentru aprobarea Planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea, de către statul italian, a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date are obligativitatea de a înainta, către instanța competentă, dosarul de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia. De asemenea, dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor expulzați, în Italia, pe o perioadă determinată.

Din documentele depuse în susținerea cauzei pe fond rezultă că pârâtul a fost îndepărtat, de pe teritoriul Italiei, la data de 26 mai 2009, conform Decretului Chesturii din Milano; din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei, pârâtul a avut un comportament antisocial, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Astfel, în documentul de referință se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță", fiind considerat un pericol public.

Având în vedere circumstanțele faptei pârâtului, care nu a respectat interdicțiile anterioare de intrare pe teritoriul statului italian și, încălcând aceste interdicții, a revenit pe teritoriul Italiei, fiind returnat în țară, de autoritățile italiene, ținând cont și de faptul că prezența pârâtului pe teritoriul italian și activitățile desfășurate pe acest teritoriu, anterior menționate, aduc atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale dintre România și Italia, este necesară restrângerea exercitării dreptului acestuia la libera circulație, pe teritoriul Italiei. În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată prin O.U.G.

nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea legislației statului în care se află. În raport de prevederile legale menționate mai sus, reține atenția gradul scăzut de integrare a pârâtului în perimetrul statului italian, având în vedere că acesta a avut o activitate infracțională, prin care a adus atingere ordinii și siguranței publice. Astfel, conduita pârâtului reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societății statului italian.

Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2), același text prevede că măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze pe conduita persoanei în cauză. Conform decretului emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate. Dreptul la liberă circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației Statului Român, precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte, astfel, din dreptul intern.

Totodată, dispozițiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Republica Italiană privind readmisia persoanelor aflate în situație ilegală, ratificat prin Legea nr. 173/1997 prevăd că: „1. Fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la cererea celeilalte părți contractante și fără alte formalități, oricare persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru intrare sau nu mai întrunește cerințele pentru șederea pe teritoriul părții contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat că aceasta este cetățean al părții contractante solicitate". Având în vedere exigențele legislației Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere a pârâtului, pe teritoriul unor state membre ale U.E., ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale.

În acest sens, în mod greșit, instanța de fond, la judecarea cauzei, nu a luat în considerare dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007, precum și Decretului Chesturii din Milano. Față de argumentele expuse, recurenta a solicitat admiterea căii de atac exercitate. Analizând decizia civilă recurată, din perspectiva criticilor formulate și a dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: Instanța de apel a reținut, în fapt, că, din nicio probă administrată în cauză, nu rezultă că pârâtul, prin comportamentul avut pe teritoriul statului italian, ar fi reprezentat o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă pentru ordinea publică, astfel încât să se impună restrângerea dreptului său la liberă circulație.

De asemenea, Curtea nu a ținut seama de documentul emis de Questura di Milano, redactat în limba italiană și netradus, considerând că, din înscrisurile redactate în limba română, nu rezultă că pârâtul ar fi săvârșit fapte antisociale, care să fi adus atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale dintre această țară și statul italian. Prin criticile formulate, recurentul tinde la schimbarea situației de fapt, în raport de probele administrate, invocând documentul emis de chestura italiană, depus la dosar, în această limbă și netradus, document din care ar rezulta că, pe timpul șederii pe teritoriul statului străin, pârâtul ar fi avut un comportament antisocial, de natură a constitui o amenințare gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale omului și a ordinii publice.

Or, față de actuala structură a recursului, nu se mai pot formula critici în legătură cu situația de fapt reținută de instanța de apel, în raport de probele administrate în cauză, motivul de casare care permitea o asemenea reevaluare a situației de fapt, prevăzut de art. 304 pct. 11 C. proc. civ., fiind abrogat prin art. I pct. 112 din O.U.G. nr. 138/2000. Ca atare, raport la cele constatate, în fapt, de instanța de apel, aceasta a procedat la o corectă aplicare a dispozițiilor comunitare, care au prioritate față de legislația internă în materie, în măsura în care aceasta contravine principiilor dreptului comunitar. De altfel, susținerile recurentei se bazează pe un document redactat în limba italiană, a cărui traducere nu a fost depusă la dosar nici în faza procesuală actuală, astfel încât, în mod corect, Curtea de apel nu l-a considerat un mijloc de probă, față de dispozițiile art. 112 pct. 5 alin. (4) C. proc.

civ., care prevăd, în cazul actelor scrise în limbă străină, să se depună traduceri certificate de parte, sens în care nu s-a procedat. Pentru acest motiv, nici prezenta instanță nu poate lua în considerare documentul respectiv, care, dacă ar fi fost depus, în recurs, în limba română, ar fi putut conduce, eventual, la o soluție de casare a deciziei recurate, pentru ca instanța de apel să verifice susținerile reclamantei și din perspectiva acestui înscris nou, depus în prezenta cale de atac. În ceea ce privește încălcarea, prin hotărârea recurată, a dispozițiilor art. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 pentru aprobarea Planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea, de către statul italian, a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, critica recurentei este neîntemeiată deoarece textul de lege respectiv prevede doar înaintarea, în regim de urgență, de către organele administrative competente, a „dosarului de îndepărtare” a persoanei de pe teritoriul statului italian, instanței competente, sens în care reclamanta a și procedat.

Totodată, textul de lege sus-menționat prevede că demersul respectiv trebuie să se efectueze în deplină corelație cu dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, text de lege care prevede că se poate dispune restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație, cetățeanului român, pe o perioadă de cel mult trei ani, în cazul în care prezența persoanei pe teritoriul acelui stat, prin activitatea desfășurată sau pe care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale ale României cu acel stat.

Or, după cum s-a reținut, în fapt, de către instanța anterioară, probele administrate, în mod legal, în dosar, nu au condus la conturarea unui comportament antisocial al pârâtului, pe teritoriul statului italian, de natură să atragă vreuna dintre consecințele grave prevăzute de dispoziția sus-menționată, din înscrisurile redactate în limba română, rezultând că pârâtul a fost returnat de pe teritoriul statului italian deoarece avea interdicție de intrare în Italia. Pe de altă parte, cum deja s-a arătat, reclamanta nu și-a îndeplinit, în mod corespunzător, nici obligația de a prezenta instanței, „dosarul de îndepărtare” în privința pârâtului, depunând doar un înscris emis de Questura din Milano, redactat în limba italiană și netradus.

În plus, reclamanta nici nu a arătat, în mod concret, în ce a constat comportamentul antisocial al pârâtului, pentru ca instanța să poată aprecia dacă prezența acestuia pe teritoriul statului italian ar reprezenta o amenințare atât de gravă încât să determine aplicarea măsurii restrângerii dreptului la liberă circulație în condițiile art. 38 lit. b), cu respectarea și a dispozițiilor comunitare în materie. De altfel, depunerea în întregime și în condiții de legalitate (înscrisuri traduse) a „dosarului de îndepărtare” ar fi presupus și acele documente din care să rezulte, cu certitudine, faptele antisociale de care se face vinovat pârâtul, și care să atragă aplicarea măsurii solicitate de reclamantă.

Reclamanta neprocedând în acest sens, în mod corect, instanța de apel a confirmat soluția de respingere a acțiunii, pronunțată de prima instanță, neputând exercita, în absența dosarului, un veritabil control al comportamentului pârâtului în perioada șederii acestuia pe teritoriul Italiei. Nu se poate reține, astfel, că, prin decizia pronunțată, Curtea ar fi încălcat dispozițiile art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 și nici pe cele ale art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005. De asemenea, în condițiile în care statul italian a dispus expulzarea pârâtului de pe teritoriul său și interzicerea de a reveni o anumită perioadă de timp, este capabil el însuși, să aducă la îndeplinire aceste măsuri, în ipoteza încălcării interdicției respective, de către pârât, fără să fie necesară dublarea măsurilor respective prin hotărârea de restrângere a dreptului la liberă circulație, dispusă de instanța națională a pârâtului.

Pe de altă parte, considerentele de prevenție generală în ceea ce privește stoparea migrației ilegale nu constituie un argument suficient pentru aplicarea măsurii solicitate de reclamantă, cu atât mai mult cu cât dispozițiile art. 27 din Directiva comunitară menționată mai sus, prin criteriile pe care le prevede pentru luarea unor măsuri restrictive, în ceea ce privește dreptul unui cetățean al Uniunii la liberă circulație, implică, în mod incontestabil, o analiză particularizată fiecărei persoane, pentru a se putea decide cu privire la necesitatea aplicării unei măsuri de natură să afecteze dreptul în discuție. Nici simpla returnare a pârâtului de pe teritoriul statului italian și existența unui acord de readmisie a persoanelor aflate în situație ilegală, intre cele două state, ratificat prin Legea nr. 173/1997, nu reprezintă criterii suficiente pentru admiterea acțiunii formulate de reclamantă.

Astfel, simpla expulzare a pârâtului din Italia, la data de 26 mai 2009, nu poate să constituie un temei suficient pentru restrângerea pe viitor a dreptului părții la libera circulație în acest stat al Uniunii Europene. Deși, potrivit art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, returnarea cetățeanului român dintr-un alt stat apare ca fiind o condiție suficientă pentru restrângerea dreptului la liberă circulație a respectivului cetățean, o asemenea interpretare și aplicare a normei interne ar contraveni Directivei nr. 2004/38/CE, care prevede că o asemenea măsură se poate lua numai pentru motive de ordine publică, de securitate publică sau de sănătate publică. Or, în speță, instanța nu poate să restrângă dreptul pârâtului la liberă circulație pe viitor, câtă vreme reclamanta nu a învederat și nu a dovedit prin ce ar amenința conduita acestuia una dintre valorile mai sus menționate.

Dobândind statutul de țară membră a Uniunii Europene, România este obligată să respecte prevederile dreptului comunitar, aplicabil ca ordine juridică integrată în ordinea de drept a statelor membre ale Uniunii Europene. Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor lor este reglementat prin Tratatul de instituire a comunităților europene, precum și prin Directiva nr. 2004/38 a Parlamentului European și a Consiliului. Pe de altă parte, din perspectiva art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul oricărei persoane de a părăsi orice țară, inclusiv pe a sa, acest drept putând cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de parag.

3 și 4, și anume, limitările să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului și mijloacele folosite pentru realizarea lui. În plus, pe lângă cerința ca măsura dispusă să aibă o bază legală în dreptul intern, trebuie să se examineze și calitățile legii în cauză, și anume să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale. Cele două condiții sunt îndeplinite, legea fiind publicată în M. Of. și prezentând suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ce s-ar putea produce (este prevăzută posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se aplică această măsură și sunt indicate categoriile de persoane cărora li se aplică măsura respectivă).

Cu toate acestea, nu se respectă criteriul justificării măsurii, raportat la interesul public într-o societate democratică. În speță, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație al pârâtului pe o perioadă de cel mult trei ani este disproporționată față de scopul urmărit prin adoptarea ei, cu consecința încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție. Returnarea pârâtului din Italia nu constituie o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a părții. Această ingerință nu poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică și proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei”. În concluzie, cum reclamanta nu a fost în măsură să demonstreze necesitatea și proporționalitatea măsurii solicitate față de scopul urmărit, recursul declarat de aceasta este nefondat și, în baza art. 312 alin. (1) C. proc.

civ., Înalta Curte îl va respinge, nefiind întrunite cerințele art. 304 pct. 9 din același Cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul formulat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administrației și Internelor împotriva deciziei nr. 201 A din 10 decembrie 2009 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 4 iunie 2010.