ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3523/2010

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3523/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față, reține următoarele:

Prin

cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Galați, secția civilă, la data de 22

iulie 2009 sub nr. 4137/121/2009, reclamantul Inspectoratul Național Pentru

Evidența Persoanelor din cadrul Ministerului Administrației și Internelor a

solicitat instanței prin sentința ce o va pronunța să dispună restrângerea

dreptului pârâtei B.V.A. la liberă circulație în Italia, pentru o perioadă de

cel mult trei ani.

În motivarea cererii, s-a arătat că pârâta

a fost returnată din Italia la data de 30 iunie 2009 datorită comportamentului de

care acesta a dat dovadă pe perioada șederii pe teritoriul statului italian.

Reclamantul a indicat ca temei juridic

al cererii de chemare în judecată dispozițiile art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007

pentru aprobarea Planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați

în Italia, coroborate cu prevederile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005.

Prin sentința civilă nr. 1355 din 30

septembrie 2009, Tribunalul Galați, secția civilă, a respins cererea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție, prima

instanță a reținut în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată

și completată prin O.G. nr. 5/2006 că „restrângerea exercitării dreptului la liberă

circulație a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3

ani (...) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui

acord de readmisie încheiat între România și acel stat"; s-a apreciat totodată,

că după aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată

prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate, în baza art. 148

alin. (2) și (4) din Constituția României.

Tribunalul a constatat că dispozițiile

art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul de instituire a Comunității Europene, impun

statelor membre obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea

dintre Tratat și Convențile încheiate înainte de data aderării care au generat drepturi

și obligații pentru statele contractante; or, legislația comunitară este de imediată

aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.

Pe de altă parte, s-a observat că dreptul

la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat

de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva nr. 2004/3

8/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004.

În contextul Directivei, dreptul la liberă

circulație nu este un drept absolut, iar art. 27 din aceasta dispune că restricționarea

libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de

familie, poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, siguranță sau sănătate

publică. În alin. (2), același text prevede că, măsurile luate trebuie să respecte

principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei

în cauză. În plus, art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană, statuează că drepturile

fundamentale sunt respectate așa cum sunt garantate de Convenția Europeană pentru

Apărarea Drepturilor și Libertăilor Fundamentale ale Omului.

S-a apreciat prin urmare, că deși calitatea

de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea

de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul

că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord

de readmisie, astfel cum a susținut reclamantul ori pentru simpla săvârșire a unei

infracțiuni pe teritoriul statului care a dispus returnarea.

Ca atare, restrângerea dreptului la liberă

circulație trebuie supusă condțiilor prevăzute de art. 27 din Directivă, iar prevedrile

Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară.

Tribunalul Galați a apreciat că măsura

ce se cere a fi luată împotriva pârâtei este disproporționată în raport cu scopul

urmărit și încalcă dreptul acesteia la liberă circulație, întrucât niciuna din condițiile

art. 27 alin. (2) din Directivă nu poate fi reținută în cauză, deoarece reclamantul

nu a făcut dovada că pârâta ar fi suferit o condamnare de natură penală printr-o

hotărâre judecătorească; singurul temei pentru care s-a formulat cererea de chemare

în judecată fiind returnarea în România dispusă de autoritățile italiene.

Pe de altă parte, amenințarea pe care o

persoană o reprezintă față de ordinea de drept trebuie să fie reală și suficient

de gravă, astfel încât restrângerea dreptului să fie justificată.

Conform jurisprudenței Curții de Justiție

a Comunităților Europene, Cauza Pusa, C-224/02 și Sigh, C-370/90, dreptul la liberă

circulație pe teritoriul statelor membre, astfel cum este garantat de art. 18

alin. (1) din Ttratatul de instituire a Comunităților Europene, ar fi golit de conținut

dacă statul membru de origine ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică

propriilor resortisanți să părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul

altui stat membru; aceeași jurisprudență a stabilit că sunt interzise obstacolele

puse atât de statul de origine cât și de statul de destinație.

În consecință, cererea de chemare în judecată

s-a apreciat a fi neîntemeiată și s-a respins ca atare.

În termen legal, împotriva acestei sentințe,

reclamantul a promovat apel, criticând soluția pentru nelegalitate și netemeinicie.

Curtea de Apel Galați, secția civilă, a

respins apelul ca nefondat prin decizia civilă nr. 332A din 07 decembrie 2009.

În soluionarea căii de atac, instanța de

apel a constatat la rândul său, că în cauză se pune problema interpretării și aplicării

dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului,

anume, dreptul la libera circulație, ceea ce implică dreptul persoanei de a părăsi

teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor membre UE, după

data aderării României.

Curtea de Apel Galați, în raport de dispozițiile

art. 20 din Constituția României, a constatat că este obligată să cerceteze compatibilitatea

legii interne privind libera circulație a persoanelor, cu pactele și tratatele privitoare

la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Având în vedere ordinea juridică în vigoare

la momentul formulării cererii determinată de aderarea României la UE, necesitatea

dreptului la liberă circulație trebuie analizată prin prisma îndeplinirii normei

comunitare în materie care are prioritate față de norma de drept intern.

Prin urmare, instanța de apel a interpretat

prevederile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prin raportare la dispozițiile

art. 27 din Directiva nr. 2004/48/CE, constatând ca și prima instanță că norma comunitară

prevede limitativ doar 3 situații în care un stat membru al Uniunii ar putea restrânge

libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, a siguranței

sau sănătății publice, pe când dispozițiile din dreptul național prevăd o categorie

mai largă de situații în care se poate dispune restrângerea exercițiului la liberă

circulație (respectiv, în cazul în care o persoană a fost returnată în baza unui

acord de readmisie încheiat între România și un alt stat), concluzia fiind aceea

că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară în ce privește situațiile

de excepție de la libera circulație, iar dreptul comunitar, în aceste condiții,

se aplică în mod prioritar.

Cum apelantul reclamant nu a făcut dovada

că intimatul s-ar găsi în vreuna dintre situațiile ce impun, potrivit dreptului

comunitar, restricționarea dreptului la liberă circulație în spațiul Uniunii Europene,

Curtea de Apel Galați a apreciat că instanța de fond a făcut o corectă aplicare

a principiilor de interpretare stabilite în jurisprudența sa de Curtea de Justiție

a Comunităților Europene de la Luxembourg, astfel că, în temeiul art. 296 C.

proc. civ., apelul s-a repins ca nefondat.

În termen legal, împotriva acestei decizii,

reclamantul a promovat recurs, întemeiat pe ipoteza de nelegalitate prevăzută de

art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul

a susținut că instanța de apel nu a observat că din conținutul Decretului de expulzare

a pârâtei emis de Prefectul Provinciei Roma că aceasta a fost îndepărtată de pe

teritoriul Italiei la 30 iunie 2009 deoarece pe timpul șederii sale în Italia, aceasta

a avut un comportament antisocial, ceea ce se constituie într-un motiv real și serios

pentru îndepărtarea de pe teritoriul statului italian, în scopul menținerii ordinii

și siguranței publice.

Potrivit aceluiași decret, împotriva intimatului

pârâtei s-a dispus și măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei

pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării unei pedepse privative

de libertate.

Recurentul a mai susținut că dispozițiile

art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Italia privind readmisia persoanelor

aflate în situații ilegale, ratificat de România prin Legea nr. 173/1997, fiecare

parte contractantă se obligă să readmită pe teritoriul său, la cererea celeilalte

părți contractante și fără alte formalități, orice persoană care nu îndeplinește

condițiile necesare pentru intrare sau nu mai întrunește cerințele pentru șederea

pe teritoriul părții contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau acesta este

prezumat că este cetățean al părții contractante solicitate.

Pe de altă parte, exigențele legislației

Uniunii Europene impun României probarea capacității de a stopa migrația ilegală,

iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare sau ședere a pârâtei

pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni

negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale.

Intimata pârâtă, deși legal citat, nu s-a

prezentat în instanță și nici nu a formulat întâmpinare la motivele de recurs.

Recursul formulat este nefondat.

Analizând înscrisurile cauzei, verificând

soluția recurată în baza criticilor susținute în dezvoltarea motivelor de recurs,

Înalta Curte apreciază că acestea nu întrunesc cerințele tezei de nelegalitate cuprinse

în art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Astfel, se constată că instanțele anterioare

au reținut situația de fapt dedusă judecății în concordanță cu înscrisurile cauzei,

iar pe de altă parte, s-au identificat în mod corect normele legale incidente din

dreptul intern [art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005] cu privire la care s-a constatat

incompatibilitatea lor cu normele de drept comunitar care au prioritate, motiv pentru

care cele dintâi au fost înlăturate.

Cererea dedusă judecății, având ca obiect

restrângerea exercițiului dreptului pârâtei la liberă circulație pe teritoriul statului

italian de unde a fost returnată la 30 iunie 2009, conform talonului întocmit de

lucrătorul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, în baza Acordul dintre

România și Italia privind readmisia persoanelor aflate în situații ilegale, ratificat

de România prin Legea nr. 173/1997, are ca temei juridic prevederile art. 38

alin. (1) lit. a) din Legea nr. 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii

exercițiului dreptului la liberă circulație, cu privire la persoana care a fost

returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și

acel stat.

Potrivit acestei norme, „restrângerea exercitării

dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă

pentru o perioadă de cel mult 3 ani (...)".

Din formularea normei incidente în cauză,

se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanță nu este obligatorie prin

însuși faptul returnării persoanei și, pe de altă parte, că simpla împrejurare a

readmisiei unui cetățean român nu este suficientă pentru adoptarea unei astfel de

măsuri.

Așadar, necesitatea adoptării sale este

la latitudinea instanței de judecată, în funcție de împrejurările concrete ale speței,

măsura având un caracter individual.

O asemenea interpretare a textului este

singura posibilă pentru a da eficiență acestuia, ca fiind compatibil cu legislația

comunitară lato sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a Comunității

Europene (TCE) și Directiva nr. 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului

European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul

statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, nu mai

puțin, cu Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului,

în cazul contrar, al neconcordanței cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea

normei interne, în virtutea preeminenței dreptului comunitar, consacrată prin

art. 11 alin. (2) și art. 20 din Constituție.

Din această perspectivă, în mod corect

prima instanță s-a raportat la legislația comunitară și la jurisprudența Curții

de Justiție a Comunităților Europene creată în interpretarea acesteia, din care

se desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere

a exercițiului dreptului la liberă circulație a unui cetățean european, fiind deopotrivă

adecvate și referirile la art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană

a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului.

Astfel, este cert că intimata, ca cetățean

roman, beneficiază de statutul de cetățean al Uniunii Europene în termenii art.

17 parag. 1 din Tratatul de instituire a Comunității Europene și se poate prevala

de drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de

origine.

Dreptul la liberă circulație, recunoscut

prin art. 18 din Tratatul de instituire a Comunității Europene și de art. 2 alin.

(3) din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al

Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar și dreptul de a-l părăsi pe

acesta din urmă.

Acest drept este formulat în termeni expliciți

de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor

Omului și trebuie dedus și în contextul jurisprudenței Curții de Justiție a Comunităților

Europene, în care s-a statuat că libertățile fundamentale garantate prin TCE ar

fi golite de conținut dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate,

să interzică propriilor cetățeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra

pe teritoriul unui alt stat membru (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 15 decembrie

1995 a CJCE în Cauza Bosman, C- 415/93).

În acest cadru, este întemeiată susținerea

recurentului în sensul că Directiva nr. 2004/38/CE nu împiedică autoritățile din

statul de origine de a adopta măsuri de restrângere a exercițiului acestui drept

pentru un cetățean român returnat în aplicarea unui acord de readmisie, însă, restrângerea

nu trebuie să fie arbitrară, în absența unei anumite justificări pentru o atare

îngrădire.

Astfel, după cum s-a arătat, măsura de

restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană

a fost returnată în baza unui acord de readmisie - și, de altfel, nici art. 38

alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru, urmând a se circumstanția

în raport de conduita concretă a respectivei persoane care este de natură a justifica

această restrângere și se relevă ca o măsură necesară, într-o societate democratică,

în special pentru securitatea națională, siguranța publică și menținerea ordinii

publice, limitări ce decurg din art. 27 din Directivă, cu respectarea principiului

proporționalității (text ce corespunde art. 25 din O.U.G. nr. 102/2005 privind libera

circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene

și Spațiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul

intern).

În acest context, se reține că motivația

recurentului că se tinde la stoparea migrației ilegale nu poate reprezenta un argument

viabil pentru adoptarea măsurii, dacă aceasta are un caracter de generalitate, nefiind

direct legată de situația particulară a persoanei vizate, așadar îmbrăcând forma

unei măsuri de prevenție generală ce nu este admisibilă în afara aprecierii conduitei

personale a celui al cărui drept este supus limitării, sens în care a statuat Curtea

de Justiție a Comunităților Europene la sesizarea instanțelor romane și în Cauza

Jipa.

În jurisprudența Curții de Justiție a Comunităților

Europene s-a statuat, de asemenea, că noțiunea de ordine publică presupune o amenințare

reală, actuală și suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental

al societății (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 29 aprilie 2004 în cauza Orfanopoulos

și Oliveri, C-482/01 și C-493/01), chiar dacă este vorba despre ordinea publică

a unui alt stat decât cel de origine.

Or, din probele administrate în cauză de

către recurent, reprezentate de Decretul de expulzare al Prefecturii Provinciei

Roma, declarația olografă dată de intimată la 30 iunie 2009, rezultă că acesta a

fost returnată ca urmare a arestării sale în Italia pentru comportament antisocial

("clienți ocazionali pe o stradă publică"), măsură dublată de aceleași

autorități emitente, cu aceea de interzicere a intrării pe teritoriul Italiei pentru

o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea prelungirii interdicției până la 10 ani, în

cazul violării acesteia.

Așa fiind, conduita concretă a intimatei

a fost deja sancționată în ce privește dreptul său la liberă circulație prin restrângerea

dreptului de a intra pe teritoriul Italiei în perioada menționată, astfel că măsura

nu se impune a fi dublată de vreo interdicție dispusă și de autoritățile române

în același sens; în consecință, nu se mai cere a fi evaluat pericolul real și actual

pe care prezența acesteia pe teritoriul Italiei ar reprezenta-o.

Față de cele ce preced, Înalta Curte va

respinge recursul ca nefondat, în aplicarea dispozițiilor art. 312 alin. (1) C.

proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat

de recurenta reclamantă Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor

de Date din cadrul Ministerului Adinistrației și Internelor, împotriva deciziei

civile nr. 332A din 07 decembrie 2009 a Curții de Apel Galați, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, azi, 4 iunie

2010.