ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2501/2010

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2501/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul

Tribunalului Galați, secția civilă, la data de 16 iulie 2009 sub nr.

40454/121/2009, reclamantul Inspectoratul Național Pentru Evidența Persoanelor

din cadrul Ministerului Administrației și Internelor a solicitat instanței prin

sentința ce o va pronunța să dispună restrângerea dreptului pârâtului B.F. la

liberă circulație în Italia, pentru o perioadă de cel mult trei ani.

În motivarea cererii,

s-a arătat că pârâtul a fost returnat din Italia la data de 22 mai 2009, în

baza Decretului de expulzare emis de autoritățile italiene (Prefectura

Provinciei Lucca), datorită comportamentului de care acesta a dat dovadă pe

perioada șederii pe teritoriul statului italian.

Reclamantul a indicat

ca temei juridic al cererii de chemare în judecată dispozițiile art. 2 lit. d)

din H.G. nr.  1.347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind

sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, coroborate cu prevederile art.

38 lit. a) din Legea nr. 248/2005.

Prin Sentința civilă

nr. 1232 din 14 august 2009, Tribunalul Galați, secția civilă, a respins

cererea ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut în temeiul dispozițiilor art. 38 lit.

a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor

români în străinătate, modificată și completată cu O.G. nr. 5/2006,

„restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a cetățenilor români

poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (...) cu privire la

persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie

încheiat între România și acel stat”; s-a apreciat totodată, că după aderarea

României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin

raportare la dreptul comunitar, care are prioritate, în baza art. 148 alin. (2)

și (4) din Constituția României.

Tribunalul a

constatat că dispozițiile art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul de instituire

a Comunității Europene, impun statelor membre obligația de a lua toate măsurile

pentru a asigura compatibilitatea dintre Tratat și Convențiile încheiate

înainte de data aderării care au generat drepturi și obligații pentru statele

contractante; or, legislația comunitară este de imediată aplicare, iar legea

română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.

Pe de altă parte, s-a

observat că dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale

Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a

fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului

din 29 aprilie 2004.

În

contextul

Directivei, dreptul la liberă circulație

nu este un drept absolut, iar art. 27 din aceasta dispune că restricționarea

libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor

de familie, poate fi dispusă numai pentru motive de ordine public, siguranță

sau sănătate public. În alin. (2), același text prevede că, măsurile luate

trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv

pe conduita persoanei în cauză. În plus, art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană,

statuează că drepturile fundamentale sunt respectate așa cum sunt garantate de

Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale

ale omului.

S-a apreciat prin

urmare, că deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României

dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea

nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un

stat cu care România are încheiat acord de readmisie, astfel cum a susținut reclamantul

ori pentru simpla săvârșire a unei infracțiuni pe teritoriul statului care a

dispus returnarea.

Ca atare,

restrângerea dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor

prevăzute de art. 27 din Directivă, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie

interpretate în acord cu legislația comunitară.

Tribunalul Galați a

apreciat că măsura ce se cere a fi luată împotriva pârâtului este

disproporționată în raport cu scopul urmărit și încalcă dreptul acestuia la

liberă circulație, întrucât niciuna din condițiile art. 27 alin. (2) din

Directivă nu poate fi reținută în cauză, deoarece reclamantul nu a făcut dovada

că pârâtul ar fi suferit o condamnare de natură penală printr-o hotărâre

judecătorească; singurul temei pentru care s-a formulat cererea de chemare în

judecată fiind Decretul de expulzare a pârâtului emis de autoritățile italiene.

Pe de altă parte,

amenințarea pe care o persoană o reprezint

ă față

de

ordinea de drept trebuie să fie reală și suficient de gravă, astfel încât

restrângerea dreptului să fie justificată.

Conform

jurisprudenței CJCE, Cauza Pusa, C -224 din 02 și Sigh, C-370/90, dreptul la

liberă circulație pe teritoriul statelor membre, astfel cum este garantat de

art. 18 alin. (1) din TCE, ar fi golit de conținut dacă statul membru de origine

ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică propriilor resortisanți să

părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru;

aceeași jurisprudență a stabilit că sunt interzise obstacolele puse atât de

statul de origine cât și de statul de destinație.

În consecință,

cererea de chemare în judecată s-a apreciat a fi neîntemeiată și s-a respins ca

atare.

În termen legal,

împotriva acestei sentințe, reclamantul a promovat apel, criticând soluția

pentru nelegalitate și netemeinicie.

Curtea de Apel

Galați, secția civilă, a respins apelul ca nefondat prin Decizia civilă nr.

292A din 27 octombrie 2009.

În soluționarea căii

de atac, instanța de apel a constatat la rândul său, că în cauză se pune

problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la

exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului, anume, dreptul la libera

circulație, ceea ce implică dreptul persoanei de a părăsi teritoriul României

în scopul de a circula pe teritoriul statelor membre UE, după data aderării

României.

Curtea de Apel

Galați, în raport de dispozițiile art. 20 din Constituția României, a constatat

că este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera

circulație a persoanelor, cu pactele și tratatele privitoare la drepturile

fundamentale ale omului, la care România este parte.

Având în vedere

ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii determinată de

aderarea României la UE, necesitatea dreptului la liberă circulație trebuie

analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în materie care are

prioritate față de norma de drept intern.

Prin urmare, instanța

de apel a interpretat prevederile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prin

raportare la dispozițiile art. 27 din Directiva 2004/48/CE, constatând ca și

prima instanță că norma comunitară prevede limitativ doar 3 situații în care un

stat membru al Uniunii ar putea restrânge libertatea de circulație a

persoanelor: afectarea ordinii publice, a siguranței sau sănătății publice, pe

când dispozițiile din dreptul național prevăd o categorie mai largă de situații

în care se poate dispune restrângerea exercițiului la liberă circulație

(respectiv, în cazul în care o persoană a fost returnată în baza unui acord de

readmisie încheiat între România și un alt stat), concluzia fiind aceea că

norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară în ce privește

situațiile de excepție de la libera circulație, iar dreptul comunitar, în

aceste condiții, se aplică în mod prioritar.

Cum apelantul

reclamant nu a făcut dovada că intimatul s-ar găsi în vreuna dintre situațiile

ce impun, potrivit dreptului comunitar, restricționarea dreptului la liberă

circulație în spațiul Uniunii Europene, Curtea de Apel Galați a apreciat că

instanța de fond a făcut o corectă aplicare a principiilor de interpretare

stabilite în jurisprudența sa de Curtea de Justiție a Comunităților Europene de

la Luxembourg, astfel că, în temeiul art. 296 C. proc. civ., apelul s-a respins

ca nefondat.

În termen legal,

împotriva acestei decizii, reclamantul a promovat recurs, întemeiat pe ipoteza

de nelegalitate prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea

motivelor de recurs, recurentul-reclamant a susținut că instanța de apel nu a

observat că din conținutul Decretului de expulzare a pârâtului emis de

Prefectul Provinciei Lucca că acesta a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei

la 22 mai 2009 deoarece pe timpul șederii sale în Italia, acesta a avut un

comportament antisocial, ceea ce se constituie într-un motiv real și serios pentru

îndepărtarea de pe teritoriul statului italian, în scopul menținerii ordinii și

siguranței publice.

Potrivit aceluiași

Decret, împotriva intimatului pârât s-a dispus și măsura interzicerii de a se

întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub

sancțiunea executării unei pedepse privative de libertate.

Recurentul a mai

susținut că dispozițiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Italia

privind readmisia persoanelor aflate în situații ilegale, ratificat de România

prin Legea nr. 173/1997, fiecare parte contractantă se obligă să readmită pe

teritoriul său, la cererea celeilalte părți contractante și fără alte

formalități, orice persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru

intrare sau nu mai întrunește cerințele pentru șederea pe teritoriul părții

contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau acesta este prezumat că este

cetățean al părții contractante solicitate.

Pe de altă parte,

exigențele legislației Uniunii Europene impun României probarea capacității de

a stopa migrația ilegală, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de

intrare sau ședere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi

exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat

cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale.

Intimatul pârât, deși

legal citat, nu s-a prezentat în instanță și nici nu a formulat întâmpinare la

motivele de recurs.

Recursul formulat

este nefondat.

Analizând

înscrisurile cauzei, verificând soluția recurată în baza criticilor susținute

în dezvoltarea motivelor de recurs, Înalta Curte apreciază că acestea nu

întrunesc cerințele tezei de nelegalitate cuprinse în art. 304 pct. 9 C. proc.

civ.

Astfel, se constată

că instanțele anterioare au reținut situația de fapt dedusă judecății în

concordanță cu înscrisurile cauzei, iar pe de altă parte, s-au identificat în

mod corect normele legale incidente din dreptul intern (art. 38 lit. a) din

Legea nr. 248/2005) cu privire la care s-a constatat incompatibilitatea lor cu

normele de drept comunitar care au prioritate, motiv pentru care cele dintâi au

fost înlăturate.

Cererea dedusă

judecății, având ca obiect restrângerea exercițiului dreptului pârâtului la

liberă circulație pe teritoriul statului italian de unde a fost returnat la 22

mai 2009, conform talonului întocmit de lucrătorul Inspectoratului General al

Poliției de Frontieră, în baza Acordului dintre România și Italia privind

readmisia persoanelor aflate în situații ilegale, ratificat de România prin

Legea nr. 173/1997, are ca temei juridic prevederile art. 38 alin. (1) lit. a)

din Legea nr. 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exercițiului

dreptului la liberă circulație, cu privire la persoana care a fost returnată

dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel

stat.

Potrivit acestei

norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate

a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (…)”.

Din formularea normei

incidente în cauză, se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanță nu

este obligatorie prin însuși faptul returnării persoanei și, pe de altă parte,

că simpla împrejurare a readmisiei unui cetățean român nu este suficientă

pentru adoptarea unei astfel de măsuri.

Așadar, necesitatea adoptării

sale este la latitudinea instanței de judecată, în funcție de împrejurările

concrete ale speței, măsura având un caracter individual.

O asemenea

interpretare a textului este singura posibilă pentru a da eficiență acestuia,

ca fiind compatibil cu legislația comunitară lato sensu, respectiv cu art. 18

din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE) și Directiva 2004/38/CE

a Parlamentului European și a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind

dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru

cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, nu mai puțin, cu Convenția

Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului, în cazul

contrar, al neconcordanței cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea

normei interne, în virtutea preeminenței dreptului comunitar, consacrată prin

art. 11 alin. (2) și art. 20 din Constituție.

Din această

perspectivă, în mod corect prima instanță s-a raportat la legislația comunitară

și la jurisprudența CJCE creată în interpretarea acesteia, din care se desprind

criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a

exercițiului dreptului la liberă circulație a unui cetățean european, fiind

deopotrivă adecvate și referirile la art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la

Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului.

Astfel, este cert că

intimatul, ca cetățean român, beneficiază de statutul de cetățean al Uniunii

Europene în termenii art. 17 parag. 1 TCE și se poate prevala de drepturile

aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.

Dreptul la liberă

circulație, recunoscut prin art. 18 TCE și de art. 2 alin. (3) din Protocolul

adițional nr. 4 la CEDO, presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul

unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar și

dreptul de a-l părăsi pe acesta din urmă.

Acest drept este

formulat în termeni expliciți de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr.

4 la CEDO și trebuie dedus și în contextul jurisprudenței CJCE, în care s-a

statuat că libertățile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conținut

dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică

propriilor cetățeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe

teritoriul unui alt stat membru (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 15

decembrie 1995 a CJCE în Cauza Bosman, C - 415/93).

În acest cadru, este

întemeiată susținerea recurentului în sensul că Directiva 2004/38/CE nu

împiedică autoritățile din statul de origine de a adopta măsuri de restrângere

a exercițiului acestui drept pentru un cetățean român returnat în aplicarea

unui acord de readmisie, însă, restrângerea nu trebuie să fie arbitrară, în

absența unei anumite justificări pentru o atare îngrădire.

Astfel, după cum s-a

arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare

că respectiva persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie - și,

de altfel, nici art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru

-, urmând a se circumstanția în raport de conduita concretă a respectivei

persoane care este de natură a justifica această restrângere și se relevă ca o

măsură necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea

națională, siguranța publică și menținerea ordinii publice, limitări ce decurg

din articolul 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporționalității

(text ce corespunde art. 25 din O.U.G. nr. 102/2005 privind libera circulație

pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și

Spațiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul

intern).

În acest context, se

reține că motivația recurentului că se tinde la stoparea migrației ilegale nu

poate reprezenta un argument viabil pentru adoptarea măsurii, dacă aceasta are

un caracter de generalitate, nefiind direct legată de situația particulară a

persoanei vizate, așadar îmbrăcând forma unei măsuri de prevenție generală ce

nu este admisibilă în afara aprecierii conduitei personale a celui al cărui

drept este supus limitării, sens în care a statuat CJCE la sesizarea

instanțelor române și în Cauza Jipa.

În jurisprudența CJCE

s-a statuat, de asemenea, că noțiunea de «ordine publică» presupune o

amenințare reală, actuală și suficient de gravă, de natură a afecta un interes

fundamental al societății (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 29 aprilie

2004 în cauza Orfanopoulos și Oliveri, C-482 din 01 și C-493/01), chiar dacă

este vorba despre ordinea publică a unui alt stat decât cel de origine.

Or, din probele

administrate în cauză de către recurent, reprezentate de Decretul de expulzare

al Prefecturii Provinciei Lucca, declarația olografă dată de intimat la 22 mai

2009, rezultă că acesta a fost returnat ca urmare a arestării sale în Italia

pentru comportament antisocial (cerșit), măsură dublată de aceleași autorități

emitente, cu aceea de interzicere a intrării pe teritoriul Italiei pentru o

perioadă de 5 ani, cu posibilitatea prelungirii interdicției până la 10 ani, în

cazul violării acesteia.

Așa fiind, conduita

concretă a intimatului a fost deja sancționată în ce privește dreptul său la

liberă circulație prin restrângerea dreptului de a intra pe teritoriul Italiei

în perioada menționată, astfel că măsura nu se impune a fi dublată de vreo

interdicție dispusă și de autoritățile române în același sens; în consecință,

nu se mai cere a fi evaluat pericolul real și actual pe care prezența acestuia

pe teritoriul Italiei ar reprezenta-o.

Față de cele ce

preced, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în aplicarea

dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge ca nefondat

recursul declarat de recurentul reclamant Direcția pentru Evidența Persoanelor

și Administrarea Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administrației și

Internelor, împotriva Deciziei civile nr. 292A din 27 octombrie 2009 a Curții

de Apel Galați, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, azi, 23 aprilie 2010.

Procesat

de GGC - NN