ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2501/2010

Asupra recursului de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Galați, secția civilă, la data de 16 iulie 2009 sub nr. 40454/121/2009, reclamantul Inspectoratul Național Pentru Evidența Persoanelor din cadrul Ministerului Administrației și Internelor a solicitat instanței prin sentința ce o va pronunța să dispună restrângerea dreptului pârâtului B.F. la liberă circulație în Italia, pentru o perioadă de cel mult trei ani. În motivarea cererii, s-a arătat că pârâtul a fost returnat din Italia la data de 22 mai 2009, în baza Decretului de expulzare emis de autoritățile italiene (Prefectura Provinciei Lucca), datorită comportamentului de care acesta a dat dovadă pe perioada șederii pe teritoriul statului italian.

Reclamantul a indicat ca temei juridic al cererii de chemare în judecată dispozițiile art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1.347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, coroborate cu prevederile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005. Prin Sentința civilă nr. 1232 din 14 august 2009, Tribunalul Galați, secția civilă, a respins cererea ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată cu O.G.

nr. 5/2006, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (...) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat”; s-a apreciat totodată, că după aderarea României la Uniunea Europeană, legea internă trebuie interpretată prin raportare la dreptul comunitar, care are prioritate, în baza art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României. Tribunalul a constatat că dispozițiile art. 307 alin. (1) și (2) din Tratatul de instituire a Comunității Europene, impun statelor membre obligația de a lua toate măsurile pentru a asigura compatibilitatea dintre Tratat și Convențiile încheiate înainte de data aderării care au generat drepturi și obligații pentru statele contractante; or, legislația comunitară este de imediată aplicare, iar legea română trebuie interpretată în raport cu norma comunitară.

Pe de altă parte, s-a observat că dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat de art. 18 din Tratat, în aplicarea căruia a fost adoptată Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004. În contextul Directivei, dreptul la liberă circulație nu este un drept absolut, iar art. 27 din aceasta dispune că restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, poate fi dispusă numai pentru motive de ordine public, siguranță sau sănătate public. În alin. (2), același text prevede că, măsurile luate trebuie să respecte principiul proporționalității și să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză.

În plus, art. 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană, statuează că drepturile fundamentale sunt respectate așa cum sunt garantate de Convenția Europeană pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. S-a apreciat prin urmare, că deși calitatea de membru al Uniunii Europene nu interzice României dreptul de a restrânge libertatea de circulație a cetățenilor săi, restrângerea nu se poate dispune numai pentru faptul că o persoană a fost returnată dintr-un stat cu care România are încheiat acord de readmisie, astfel cum a susținut reclamantul ori pentru simpla săvârșire a unei infracțiuni pe teritoriul statului care a dispus returnarea. Ca atare, restrângerea dreptului la liberă circulație trebuie supusă condițiilor prevăzute de art. 27 din Directivă, iar prevederile Legii nr. 248/2005 trebuie interpretate în acord cu legislația comunitară.

Tribunalul Galați a apreciat că măsura ce se cere a fi luată împotriva pârâtului este disproporționată în raport cu scopul urmărit și încalcă dreptul acestuia la liberă circulație, întrucât niciuna din condițiile art. 27 alin. (2) din Directivă nu poate fi reținută în cauză, deoarece reclamantul nu a făcut dovada că pârâtul ar fi suferit o condamnare de natură penală printr-o hotărâre judecătorească; singurul temei pentru care s-a formulat cererea de chemare în judecată fiind Decretul de expulzare a pârâtului emis de autoritățile italiene. Pe de altă parte, amenințarea pe care o persoană o reprezint ă față de ordinea de drept trebuie să fie reală și suficient de gravă, astfel încât restrângerea dreptului să fie justificată.

Conform jurisprudenței CJCE, Cauza Pusa, C -224 din 02 și Sigh, C-370/90, dreptul la liberă circulație pe teritoriul statelor membre, astfel cum este garantat de art. 18 alin. (1) din TCE, ar fi golit de conținut dacă statul membru de origine ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică propriilor resortisanți să părăsească teritoriul său în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru; aceeași jurisprudență a stabilit că sunt interzise obstacolele puse atât de statul de origine cât și de statul de destinație. În consecință, cererea de chemare în judecată s-a apreciat a fi neîntemeiată și s-a respins ca atare. În termen legal, împotriva acestei sentințe, reclamantul a promovat apel, criticând soluția pentru nelegalitate și netemeinicie.

Curtea de Apel Galați, secția civilă, a respins apelul ca nefondat prin Decizia civilă nr. 292A din 27 octombrie 2009. În soluționarea căii de atac, instanța de apel a constatat la rândul său, că în cauză se pune problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetățeanului, anume, dreptul la libera circulație, ceea ce implică dreptul persoanei de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul statelor membre UE, după data aderării României. Curtea de Apel Galați, în raport de dispozițiile art. 20 din Constituția României, a constatat că este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulație a persoanelor, cu pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.

Având în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii determinată de aderarea României la UE, necesitatea dreptului la liberă circulație trebuie analizată prin prisma îndeplinirii normei comunitare în materie care are prioritate față de norma de drept intern.

Prin urmare, instanța de apel a interpretat prevederile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prin raportare la dispozițiile art. 27 din Directiva 2004/48/CE, constatând ca și prima instanță că norma comunitară prevede limitativ doar 3 situații în care un stat membru al Uniunii ar putea restrânge libertatea de circulație a persoanelor: afectarea ordinii publice, a siguranței sau sănătății publice, pe când dispozițiile din dreptul național prevăd o categorie mai largă de situații în care se poate dispune restrângerea exercițiului la liberă circulație (respectiv, în cazul în care o persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie încheiat între România și un alt stat), concluzia fiind aceea că norma internă este parțial incompatibilă cu norma comunitară în ce privește situațiile de excepție de la libera circulație, iar dreptul comunitar, în aceste condiții, se aplică în mod prioritar.

Cum apelantul reclamant nu a făcut dovada că intimatul s-ar găsi în vreuna dintre situațiile ce impun, potrivit dreptului comunitar, restricționarea dreptului la liberă circulație în spațiul Uniunii Europene, Curtea de Apel Galați a apreciat că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a principiilor de interpretare stabilite în jurisprudența sa de Curtea de Justiție a Comunităților Europene de la Luxembourg, astfel că, în temeiul art. 296 C. proc. civ., apelul s-a respins ca nefondat. În termen legal, împotriva acestei decizii, reclamantul a promovat recurs, întemeiat pe ipoteza de nelegalitate prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-reclamant a susținut că instanța de apel nu a observat că din conținutul Decretului de expulzare a pârâtului emis de Prefectul Provinciei Lucca că acesta a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la 22 mai 2009 deoarece pe timpul șederii sale în Italia, acesta a avut un comportament antisocial, ceea ce se constituie într-un motiv real și serios pentru îndepărtarea de pe teritoriul statului italian, în scopul menținerii ordinii și siguranței publice. Potrivit aceluiași Decret, împotriva intimatului pârât s-a dispus și măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării unei pedepse privative de libertate.

Recurentul a mai susținut că dispozițiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Italia privind readmisia persoanelor aflate în situații ilegale, ratificat de România prin Legea nr. 173/1997, fiecare parte contractantă se obligă să readmită pe teritoriul său, la cererea celeilalte părți contractante și fără alte formalități, orice persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru intrare sau nu mai întrunește cerințele pentru șederea pe teritoriul părții contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau acesta este prezumat că este cetățean al părții contractante solicitate. Pe de altă parte, exigențele legislației Uniunii Europene impun României probarea capacității de a stopa migrația ilegală, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare sau ședere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale.

Intimatul pârât, deși legal citat, nu s-a prezentat în instanță și nici nu a formulat întâmpinare la motivele de recurs. Recursul formulat este nefondat. Analizând înscrisurile cauzei, verificând soluția recurată în baza criticilor susținute în dezvoltarea motivelor de recurs, Înalta Curte apreciază că acestea nu întrunesc cerințele tezei de nelegalitate cuprinse în art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Astfel, se constată că instanțele anterioare au reținut situația de fapt dedusă judecății în concordanță cu înscrisurile cauzei, iar pe de altă parte, s-au identificat în mod corect normele legale incidente din dreptul intern (art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005) cu privire la care s-a constatat incompatibilitatea lor cu normele de drept comunitar care au prioritate, motiv pentru care cele dintâi au fost înlăturate.

Cererea dedusă judecății, având ca obiect restrângerea exercițiului dreptului pârâtului la liberă circulație pe teritoriul statului italian de unde a fost returnat la 22 mai 2009, conform talonului întocmit de lucrătorul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, în baza Acordului dintre România și Italia privind readmisia persoanelor aflate în situații ilegale, ratificat de România prin Legea nr. 173/1997, are ca temei juridic prevederile art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat.

Potrivit acestei norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (…)”. Din formularea normei incidente în cauză, se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanță nu este obligatorie prin însuși faptul returnării persoanei și, pe de altă parte, că simpla împrejurare a readmisiei unui cetățean român nu este suficientă pentru adoptarea unei astfel de măsuri. Așadar, necesitatea adoptării sale este la latitudinea instanței de judecată, în funcție de împrejurările concrete ale speței, măsura având un caracter individual.

O asemenea interpretare a textului este singura posibilă pentru a da eficiență acestuia, ca fiind compatibil cu legislația comunitară lato sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE) și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, nu mai puțin, cu Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului, în cazul contrar, al neconcordanței cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea normei interne, în virtutea preeminenței dreptului comunitar, consacrată prin art. 11 alin. (2) și art. 20 din Constituție.

Din această perspectivă, în mod corect prima instanță s-a raportat la legislația comunitară și la jurisprudența CJCE creată în interpretarea acesteia, din care se desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a exercițiului dreptului la liberă circulație a unui cetățean european, fiind deopotrivă adecvate și referirile la art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului. Astfel, este cert că intimatul, ca cetățean român, beneficiază de statutul de cetățean al Uniunii Europene în termenii art. 17 parag. 1 TCE și se poate prevala de drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.

Dreptul la liberă circulație, recunoscut prin art. 18 TCE și de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO, presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar și dreptul de a-l părăsi pe acesta din urmă. Acest drept este formulat în termeni expliciți de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la CEDO și trebuie dedus și în contextul jurisprudenței CJCE, în care s-a statuat că libertățile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conținut dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică propriilor cetățeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 15 decembrie 1995 a CJCE în Cauza Bosman, C - 415/93).

În acest cadru, este întemeiată susținerea recurentului în sensul că Directiva 2004/38/CE nu împiedică autoritățile din statul de origine de a adopta măsuri de restrângere a exercițiului acestui drept pentru un cetățean român returnat în aplicarea unui acord de readmisie, însă, restrângerea nu trebuie să fie arbitrară, în absența unei anumite justificări pentru o atare îngrădire.

Astfel, după cum s-a arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie - și, de altfel, nici art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru -, urmând a se circumstanția în raport de conduita concretă a respectivei persoane care este de natură a justifica această restrângere și se relevă ca o măsură necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea națională, siguranța publică și menținerea ordinii publice, limitări ce decurg din articolul 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporționalității (text ce corespunde art. 25 din O.U.G. nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul intern).

În acest context, se reține că motivația recurentului că se tinde la stoparea migrației ilegale nu poate reprezenta un argument viabil pentru adoptarea măsurii, dacă aceasta are un caracter de generalitate, nefiind direct legată de situația particulară a persoanei vizate, așadar îmbrăcând forma unei măsuri de prevenție generală ce nu este admisibilă în afara aprecierii conduitei personale a celui al cărui drept este supus limitării, sens în care a statuat CJCE la sesizarea instanțelor române și în Cauza Jipa. În jurisprudența CJCE s-a statuat, de asemenea, că noțiunea de «ordine publică» presupune o amenințare reală, actuală și suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental al societății (a se vedea, de exemplu, hotărârea din 29 aprilie 2004 în cauza Orfanopoulos și Oliveri, C-482 din 01 și C-493/01), chiar dacă este vorba despre ordinea publică a unui alt stat decât cel de origine.

Or, din probele administrate în cauză de către recurent, reprezentate de Decretul de expulzare al Prefecturii Provinciei Lucca, declarația olografă dată de intimat la 22 mai 2009, rezultă că acesta a fost returnat ca urmare a arestării sale în Italia pentru comportament antisocial (cerșit), măsură dublată de aceleași autorități emitente, cu aceea de interzicere a intrării pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de 5 ani, cu posibilitatea prelungirii interdicției până la 10 ani, în cazul violării acesteia. Așa fiind, conduita concretă a intimatului a fost deja sancționată în ce privește dreptul său la liberă circulație prin restrângerea dreptului de a intra pe teritoriul Italiei în perioada menționată, astfel că măsura nu se impune a fi dublată de vreo interdicție dispusă și de autoritățile române în același sens; în consecință, nu se mai cere a fi evaluat pericolul real și actual pe care prezența acestuia pe teritoriul Italiei ar reprezenta-o.

Față de cele ce preced, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în aplicarea dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul reclamant Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, împotriva Deciziei civile nr. 292A din 27 octombrie 2009 a Curții de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, azi, 23 aprilie 2010. Procesat de GGC - NN