ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1385/2011

Deliberând asupra cauzei civile de față, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 18 noiembrie 2009 pe rolul Tribunalului Galați, reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date a solicitat instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, în contradictoriu cu pârâtul B.I., să se dispună restrângerea exercitării dreptului acestuia la libera circulație în Italia, în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005. Prin sentința civilă nr. 268 din 09 februarie 2010 Tribunalul Galați a respins ca nefondată acțiunea, iar prin decizia civilă nr. 127/A din 27 aprilie 2010, Curtea de Apel Galați a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamantă împotriva acestei sentințe.

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel a reținut că H.G. nr. 1347/2007 cuprinde planul de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu. Prin dispozițiile obiectivului 2 lit. d) - invocat ca temei de drept al acțiunii de față, s-a prevăzut înaintarea de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative București - Direcția Generală de Pașapoarte sau de Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor București, către instanțe, a „dosarului de îndepărtare”, menționându-se totodată în acest text că demersul trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.

Or, potrivit art. 38 lit. b) din lege, se poate limita dreptul la circulație persoanei a cărei prezență pe teritoriul unui stat prin activitatea pe care o desfășoară ar aduce atingere gravă intereselor României sau relațiilor bilaterale dintre România și acel stat. În speță, deși pârâtul a fost expulzat pe motivul că a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, nu s-a făcut nici o dovadă în acest sens, astfel că nu se poate reține că comportamentul acestuia constituie o amenințare pentru ordinea și siguranța publică. În legislația primară, art. 18.1 TCE prevede că orice cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a locui liber pe teritoriul Statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratat și de dispozițiile luate pentru aplicarea sa.

În legislația secundară, Directiva Consiliului nr. 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, privind libera circulație a cetățenilor Uniunii Europene și membrilor de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1.612/68 și de abrogare a directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 158 din 30 aprilie 2004, stabilește prin art. 27, că limitarea dreptului cetățenilor statelor membre la liberă circulație poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, cu respectarea principiului proporționalității și se poate baza exclusiv pe comportamentul personal al individului vizat.

Întrucât reclamanta nu a probat, în condițiile art. 1169 C. civ., incidența vreunuia dintre cazurile de limitare prevăzute în Directivă, Curtea de Apel a confirmat soluția primei instanțe de respingere a cererii formulate. Împotriva acestei decizii, în termen legal a declarat și motivat recurs reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor. Prin motivele de recurs se critică decizia instanței de apel în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., arătându-se că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 19 august 2009, conform Decretului Prefecturii Provinciei Pescara.

Din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul șederii pe teritoriul Italiei pârâtul a avut un comportament antisocial, fiind expulzat de statul italian pentru încălcarea unei interdicții anterioare, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Având în vedere circumstanțele faptei pârâtului, ținând cont și de faptul că prezența pârâtului și activitățile desfășurate de pârât pe acest teritoriu, menționate în Decretul Prefectului Provinciei Pescara, aduc atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale dintre România și Italia, este oportună impunerea măsurii de restrângere a exercitării dreptului acestuia la libera circulație pe teritoriul Italiei.

Se invocă prevederile art. 27 și art. 28 din Directiva nr. 2004/38/CE și se susține că România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală, iar prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale. Analizând decizia recurată în limitele criticilor formulate prin motivele de recurs, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat urmând a fi respins, pentru următoarele considerente: Tribunalul Galați a fost sesizat de către Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor cu solicitarea de a dispune restrângerea dreptului pârâtului B.I.

la libera circulație în Italia. Reclamanta și-a motivat cererea pe împrejurarea că pârâtul a fost expulzat din Italia, în baza Decretului Prefectului Provinciei Pescara. Legea națională relevantă în cauză este Legea 248 din 20 iulie 2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, publicată în M.Of. 682 din 29 iulie 2005, modificată prin Ordonanța nr. 5 din 19 ianuarie 2006, publicată în M.Of. 71 din 26 ianuarie 2006. Art. 3 din această lege dispune: (1).”Limitarea exercitării dreptului cetățenilor români la libera circulație în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept”.(…). (3).”Restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate reprezintă interdicția temporară de a călători în anumite state, dispusă de autoritățile competente române, în condițiile prezentei legi”.

Potrivit art. 38 din aceeași lege: „Restrângerea exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane: a) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, b) cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat”.

Dispozițiile comunitare relevante în speța supusă judecății sunt: Articolul 18 din Tratatul de Înființare a Comunității Europene (versiunea consolidată a Tratatului de Înființare a Comunității Europene, publicat în Jurnalul Oficial C 325 din 24 decembrie 2002), conform căruia: „ Fiecare cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia”. Rezultă din cuprinsul normelor legale enunțate conflictul, în această materie a dreptului la libera circulație, între norma internă de drept și norma comunitară. Dispoziția Tratatului CE (ce constituie legislația primară) consacră libertatea de circulație a persoanelor drept una din libertățile ce stau la baza creării pieței interne reglementate de art. 3 din Tratat.

Această piață internă, definită ca un spațiu fără frontiere interne, caracterizată prin „limitarea între statele membre a obstacolelor în calea circulației libere a persoanei, a mărfurilor, a serviciilor și de capital”, impune statelor membre obligații de rezultat care să garanteze aplicarea prevederilor comunitare. Existența cetățeniei europene instituită prin art. 8 al Tratatului și recunoscută ca aparținând “oricărui persoane care are cetățenia unui stat membru”, implică recunoașterea “drepturilor si obligațiilor prevăzute de Tratat.” Ea implică în mod necesar un drept fundamental și individual de a circula și ședea liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor stabilite în Tratat, libera circulație constituind una din libertățile fundamentale ale pieții interne a comunității europene.

Legislația națională, prin reglementarea soluției de restrângere a dreptului la libera circulație constituie un obstacol în calea exercitării liberei circulații a persoanelor, intrând, din acest motiv, în contradicție cu norma europeană deși, la data de 1 ianuarie 2007, România a devenit membră a Uniunii Europene, asumându-și, prin art. 6.10 al tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaționale la care este parte. Tratatul CE permite introducerea de restrângeri ale dreptului la liberă circulație și ședere liberă doar pentru motive „de ordine publică”, „siguranță publică” și „sănătate publică”, însă nu se poate susține că noțiunea de “ședere ilegala pe teritoriul unui stat” și care duce la returnarea persoanei în baza acordului de readmisie, ar putea fi asimilată unui motiv „de ordine publică”, „siguranță publică” ori „sănătate publică”.

În jurisprudența sa, Curtea de Justiție a Comunitarilor Europene a arătat în mod constant că justificarea unei restricții asupra liberei circulații a persoanelor, care să fie în acord cu dreptul comunitar, presupune existența, în plus, față de tulburarea ordinii sociale pe care orice încălcare a legii o implică, a unei amenințări suficiente și serioase la cerințele de ordine publică afectând unul din interesele fundamentale ale societății. În plus, Înalta Curte reține că respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, reafirmată în preambulul Actului Unic European, este recunoscută de dreptul comunitar ca un drept fundamental. Or, din drepturile și libertățile fundamentale ale omului face parte și dreptul la libera circulație, așa cum acesta este reglementat de art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenției pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Limitările dreptului la libera circulație pot interveni doar în cazurile și în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 2 parag. 3 și parag. 4 din Protocolul nr. 4 adițional la Convenție și anume: limitările acestui drept trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim și să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit, prin aplicarea unei limitări a dreptului în discuție și mijloacele folosite pentru realizarea lui. Condiția ca limitarea dispusă să „fie prevăzută de lege“ este satisfăcută atunci când măsura incriminată are o baza legală în dreptul intern, iar norma care o cuprinde este una accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale.

Limitarea dreptului pârâtului la libera circulație în Italia solicitată de reclamantă prin cererea de chemare in judecată, este prevăzută de dispozițiile Legii 248 din 20 iulie 2005, astfel încât condiția accesibilității normei juridice este îndeplinită. Împrejurarea că legea care prevede această limitare reglementează posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva măsurii ce are un astfel de obiect, existând astfel un control judecătoresc în privința legalității ei, determină Înalta Curte să admită că există suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ale autorităților administrative și că, în acest mod măsura este una „prevăzută de lege” în sensul dispozițiilor art. 2 parag. 3 și parag.

4 din Protocolul nr. 4. Admițând că măsura de restrângere a dreptului la libera circulație solicitată ar urmări un scop legitim și că ar fi necesară într-o societate democratică, Înalta Curte apreciază însă că ea este una disproporționată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea ei. Interzicerea dreptului pârâtului de a circula liber în Italia atrasă de împrejurarea că aceasta ar fi fost expulzat printr-un Decret al Prefectului Provinviei Pescara, este o măsura disproporționată în raport cu scopul urmărit de autorități prin reglementarea legală care o prevede, constituindu-se în acest fel într-o încălcare nejustificată a unui drept fundamental recunoscut de Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Față de dispozițiile art. 11 alin. (2) din Constituție și de împrejurarea că România a ratificat prin Legea nr. 30 din 1994 Convenția europeană a drepturilor omului, normele cuprinse în Convenție și în protocoalele sale adiționale se impun autorităților naționale cu aceeași forță juridică ca orice norma convențională.

Pe de alta parte, în raport cu prevederile art. 20 din Constituție, dispozițiile privind drepturile și libertățile cetățenilor au a fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, în caz de neconcordanță între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, având prioritate reglementările internaționale (…). Prin urmare, în baza principiului supremației dreptului comunitar în ordinea juridică națională, Înalta Curte constată că normei juridice naționale ce sta la baza cererii reclamantului nu-i pot fi recunoscute efectele solicitate câtă vreme ea este incompatibilă cu norma comunitară aplicabilă în materie.

Față de considerentele expuse, în baza art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor împotriva deciziei nr. 127A din 27 aprilie 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 februarie 2011.