ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1385/2011

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1385/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Deliberând asupra

cauzei civile de față, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data

de 18 noiembrie 2009 pe rolul Tribunalului Galați, reclamanta Direcția pentru

Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date a solicitat instanței ca,

prin hotărârea pe care o va pronunța, în contradictoriu cu pârâtul B.I., să se

dispună restrângerea exercitării dreptului acestuia la libera circulație în

Italia, în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.

Prin sentința civilă

nr. 268 din 09 februarie 2010 Tribunalul Galați a respins ca nefondată acțiunea,

iar prin decizia civilă nr. 127/A din 27 aprilie 2010, Curtea de Apel Galați a

respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamantă împotriva acestei sentințe.

Pentru a pronunța

această decizie, instanța de apel a reținut că H.G. nr. 1347/2007 cuprinde

planul de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca

urmare a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor

reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu.

Prin dispozițiile

obiectivului 2 lit. d) - invocat ca temei de drept al acțiunii de față, s-a

prevăzut înaintarea de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative

București - Direcția Generală de Pașapoarte sau de Inspectoratul Național

pentru Evidența Persoanelor București, către instanțe, a „dosarului de

îndepărtare”, menționându-se totodată în acest text că demersul trebuie

efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.

Or, potrivit art. 38

lit. b) din lege, se poate limita dreptul la circulație persoanei a cărei

prezență pe teritoriul unui stat prin activitatea pe care o desfășoară ar aduce

atingere gravă intereselor României sau relațiilor bilaterale dintre România și

acel stat.

În speță, deși

pârâtul a fost expulzat pe motivul că a avut un comportament ce constituie o

amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, nu s-a făcut

nici o dovadă în acest sens, astfel că nu se poate reține că comportamentul

acestuia constituie o amenințare pentru ordinea și siguranța publică.

În legislația

primară, art. 18.1 TCE prevede că orice cetățean al Uniunii are dreptul de a

circula și de a locui liber pe teritoriul Statelor membre, sub rezerva

limitărilor și condițiilor prevăzute de tratat și de dispozițiile luate pentru

aplicarea sa.

În legislația

secundară, Directiva Consiliului nr. 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului

din 29 aprilie 2004, privind libera circulație a cetățenilor Uniunii Europene

și membrilor de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre, de

modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1.612/68 și de abrogare a directivelor

64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,

90/365/CEE și 93/96/CEE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L

158 din 30 aprilie 2004, stabilește prin art. 27, că limitarea dreptului

cetățenilor statelor membre la liberă circulație poate fi dispusă numai pentru

motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, cu

respectarea principiului proporționalității și se poate baza exclusiv pe

comportamentul personal al individului vizat.

Întrucât reclamanta

nu a probat, în condițiile art. 1169 C. civ., incidența vreunuia dintre

cazurile de limitare prevăzute în Directivă, Curtea de Apel a confirmat soluția

primei instanțe de respingere a cererii formulate.

Împotriva acestei

decizii, în termen legal a declarat și motivat recurs reclamanta Direcția

pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date din Ministerul

Administrației și Internelor.

Prin motivele de

recurs se critică decizia instanței de apel în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., arătându-se că pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data

de 19 august 2009, conform Decretului Prefecturii Provinciei Pescara. Din

conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că, pe timpul

șederii pe teritoriul Italiei pârâtul a avut un comportament antisocial, fiind

expulzat de statul italian pentru încălcarea unei interdicții anterioare, motiv

pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii

și siguranței publice.

Având în vedere

circumstanțele faptei pârâtului, ținând cont și de faptul că prezența pârâtului

și activitățile desfășurate de pârât pe acest teritoriu, menționate în Decretul

Prefectului Provinciei Pescara, aduc atingere gravă intereselor României și

relațiilor bilaterale dintre România și Italia, este oportună impunerea măsurii

de restrângere a exercitării dreptului acestuia la libera circulație pe

teritoriul Italiei.

Se invocă prevederile

art. 27 și art. 28 din Directiva nr. 2004/38/CE și se susține că România

trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală, iar prezența, fără

respectarea condițiilor legale de intrare și ședere a pârâtului pe teritoriul

unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative

asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale.

Analizând decizia

recurată în limitele criticilor formulate prin motivele de recurs, Înalta Curte

constată că recursul nu este fondat urmând a fi respins, pentru următoarele

considerente:

Tribunalul Galați a

fost sesizat de către Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor cu solicitarea de a

dispune restrângerea dreptului pârâtului B.I. la libera circulație în Italia.

Reclamanta și-a motivat cererea pe împrejurarea că pârâtul a fost expulzat din

Italia, în baza Decretului Prefectului Provinciei Pescara.

Legea națională

relevantă în cauză este Legea 248 din 20 iulie 2005 privind regimul liberei

circulații a cetățenilor români în străinătate, publicată în M.Of. 682 din 29

iulie 2005, modificată prin Ordonanța nr. 5 din 19 ianuarie 2006, publicată în M.Of.

71 din 26 ianuarie 2006.

Art. 3 din această

lege dispune:

(1).”Limitarea

exercitării dreptului cetățenilor români la libera circulație în străinătate se

poate face numai temporar, în cazurile și în condițiile prevăzute în prezenta

lege, și constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui

drept”.(…).

(3).”Restrângerea exercitării

dreptului la libera circulație în străinătate reprezintă interdicția temporară

de a călători în anumite state, dispusă de autoritățile competente române, în

condițiile prezentei legi”.

Potrivit art. 38 din

aceeași lege:

„Restrângerea

exercitării dreptului la libera circulație în străinătate a cetățenilor români

poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu

privire la următoarele categorii de persoane:

a) cu privire la

persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie

încheiat între România și acel stat,

b) cu privire la

persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o

desfășoară sau care ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă

intereselor României, sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și

acel stat”.

Dispozițiile

comunitare relevante în speța supusă judecății sunt:

Articolul 18 din

Tratatul de Înființare a Comunității Europene (versiunea consolidată a

Tratatului de Înființare a Comunității Europene, publicat în Jurnalul Oficial C

325 din 24 decembrie 2002), conform căruia:

„ Fiecare cetățean al

Uniunii are dreptul de a circula și de a domicilia în mod liber pe teritoriul

statelor membre, fiind supus limitărilor și condițiilor prevăzute de acest

tratat și de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia”.

Rezultă din cuprinsul

normelor legale enunțate conflictul, în această materie a dreptului la libera

circulație, între norma internă de drept și norma comunitară.

Dispoziția Tratatului

CE (ce constituie legislația primară) consacră libertatea de circulație a

persoanelor drept una din libertățile ce stau la baza creării pieței interne

reglementate de art. 3 din Tratat. Această piață internă, definită ca un spațiu

fără frontiere interne, caracterizată prin „limitarea între statele membre a

obstacolelor în calea circulației libere a persoanei, a mărfurilor, a serviciilor

și de capital”, impune statelor membre obligații de rezultat care să garanteze

aplicarea prevederilor comunitare.

Existența cetățeniei

europene instituită prin art. 8 al Tratatului și recunoscută ca aparținând

“oricărui persoane care are cetățenia unui stat membru”, implică recunoașterea

“drepturilor si obligațiilor prevăzute de Tratat.” Ea implică în mod necesar un

drept fundamental și individual de a circula și ședea liber pe teritoriul

statelor membre, sub rezerva limitărilor stabilite în Tratat, libera circulație

constituind una din libertățile fundamentale ale pieții interne a comunității

europene.

Legislația națională,

prin reglementarea soluției de restrângere a dreptului la libera circulație

constituie un obstacol în calea exercitării liberei circulații a persoanelor,

intrând, din acest motiv, în contradicție cu norma europeană deși, la data de 1

ianuarie 2007, România a devenit membră a Uniunii Europene, asumându-și, prin

art. 6.10 al tratatului de aderare, obligația de a asigura compatibilitatea cu

acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor

internaționale la care este parte.

Tratatul CE permite

introducerea de restrângeri ale dreptului la liberă circulație și ședere liberă

doar pentru motive „de ordine publică”, „siguranță publică” și „sănătate

publică”, însă nu se poate susține că noțiunea de “ședere ilegala pe teritoriul

unui stat” și care duce la returnarea persoanei în baza acordului de readmisie,

ar putea fi asimilată unui motiv „de ordine publică”, „siguranță publică” ori

„sănătate publică”.

În jurisprudența sa,

Curtea de Justiție a Comunitarilor Europene a arătat în mod constant că

justificarea unei restricții asupra liberei circulații a persoanelor, care să

fie în acord cu dreptul comunitar, presupune existența, în plus, față de

tulburarea ordinii sociale pe care orice încălcare a legii o implică, a unei

amenințări suficiente și serioase la cerințele de ordine publică afectând unul

din interesele fundamentale ale societății.

În plus, Înalta Curte

reține că respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului,

reafirmată în preambulul Actului Unic European, este recunoscută de dreptul

comunitar ca un drept fundamental.

Or, din drepturile și

libertățile fundamentale ale omului face parte și dreptul la libera circulație,

așa cum acesta este reglementat de art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenției

pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Limitările dreptului

la libera circulație pot interveni doar în cazurile și în condițiile prevăzute

de dispozițiile art. 2 parag. 3 și parag. 4 din Protocolul nr. 4 adițional la

Convenție și anume: limitările acestui drept trebuie să fie prevăzute de lege,

să urmărească un scop legitim și să fie necesare într-o societate democratică,

necesitate analizată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul

urmărit, prin aplicarea unei limitări a dreptului în discuție și mijloacele

folosite pentru realizarea lui.

Condiția ca limitarea

dispusă să „fie prevăzută de lege“ este satisfăcută atunci când măsura

incriminată are o baza legală în dreptul intern, iar norma care o cuprinde este

una accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale.

Limitarea dreptului

pârâtului la libera circulație în Italia solicitată de reclamantă prin cererea

de chemare in judecată, este prevăzută de dispozițiile Legii 248 din 20 iulie 2005,

astfel încât condiția accesibilității normei juridice este îndeplinită.

Împrejurarea că legea care prevede această limitare reglementează posibilitatea

exercitării căilor de atac împotriva măsurii ce are un astfel de obiect,

existând astfel un control judecătoresc în privința legalității ei, determină Înalta

Curte să admită că există suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri

ale autorităților administrative și că, în acest mod măsura este una „prevăzută

de lege” în sensul dispozițiilor art. 2 parag. 3 și parag. 4 din Protocolul nr.

4.

Admițând că măsura de

restrângere a dreptului la libera circulație solicitată ar urmări un scop

legitim și că ar fi necesară într-o societate democratică, Înalta Curte

apreciază însă că ea este una disproporționată în raport cu scopul urmărit prin

adoptarea ei.

Interzicerea

dreptului pârâtului de a circula liber în Italia atrasă de împrejurarea că

aceasta ar fi fost expulzat printr-un Decret al Prefectului Provinviei Pescara,

este o măsura disproporționată în raport cu scopul urmărit de autorități prin

reglementarea legală care o prevede, constituindu-se în acest fel într-o

încălcare nejustificată a unui drept fundamental recunoscut de Convenția pentru

apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Față de dispozițiile

art. 11 alin. (2) din Constituție și de împrejurarea că România a ratificat

prin Legea nr. 30 din 1994 Convenția europeană a drepturilor omului, normele

cuprinse în Convenție și în protocoalele sale adiționale se impun autorităților

naționale cu aceeași forță juridică ca orice norma convențională. Pe de alta

parte, în raport cu prevederile art. 20 din Constituție, dispozițiile privind

drepturile și libertățile cetățenilor au a fi interpretate și aplicate în

concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu

celelalte tratate la care România este parte, în caz de neconcordanță între

pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care

România este parte, și legile interne, având prioritate reglementările

internaționale (…).

Prin urmare, în baza

principiului supremației dreptului comunitar în ordinea juridică națională,

Înalta Curte constată că normei juridice naționale ce sta la baza cererii

reclamantului nu-i pot fi recunoscute efectele solicitate câtă vreme ea este

incompatibilă cu norma comunitară aplicabilă în materie.

Față de

considerentele expuse, în baza art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge,

ca nefondat, recursul declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul

declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date din Ministerul Administrației și Internelor împotriva deciziei

nr. 127A din 27 aprilie 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 17 februarie 2011.