ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 4533/2011

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 4533/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra cauzei civile de

față, constată următoarele:

Prin acțiunea civilă înregistrată

sub nr. 1526/121/2010 la Tribunalul Galați, reclamantul Ministerul Administrației

și Internelor, prin Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor

de Date, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul O.I., în temeiul dispozițiilor

art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, să se dispună restrângerea executării dreptului

acestuia la libera circulație în Italia.

În motivarea acțiunii,

a arătat că la data de 19 ianuarie 2010, pârâtul a fost returnat din Italia, în

baza decretului Prefectului Provinciei Roma, din cauza comportamentului pe care

l-a avut pe perioada șederii în țară.

În drept, au fost invocate

dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 și H.G. nr. 1347/2007.

Prin sentința civilă

nr. 633 din 25 martie 2010, Tribunalul Galați a respins, ca nefondată, acțiunea

formulată de reclamant.

Pentru a se pronunța astfel,

Tribunalul a reținut următoarele:

Libera circulație a persoanelor

constituie una dintre cele patru libertăți din cadrul pieței interne la nivelul

Uniunii Europene, alături de libera circulație a produselor, libera circulație a

serviciilor și libera circulație a capitalurilor.

Esența acestei libertăți

constă în eliminarea statului membru pe teritoriul căruia se află aceștia sau își

desfășoară activitatea și cetățenii celorlalte state membre, ce stau sau muncesc

pe teritoriul acestui stat.

Aceste discriminări se

pot referi la condițiile de intrare, deplasare, muncă, angajare sau remunerație.

Prin asigurarea unui regim

nediscriminatoriu se realizează libera circulație în spațiul comunitar.

Baza legală a liberei

circulații a persoanelor este art. 14 (7A) din Tratatul de la Roma, ce stabilește

piața internă, acesta incluzând libera circulație a persoanelor, art. 18 (8A) din

același tratat, ce statuează dreptul cetățenilor Uniunii de a circula și de a rezida

liber pe teritoriul statelor membre, art. 61 (731) și urm. din Tratat, cuprinse

sub Titlul IV (111A) „Vize, azil, imigrație și alte politici legale de liberă circulație

a persoanelor”, precum și art. 45 din Cartea Uniunii Europene privind drepturile

fundamentale.

Având în vedere aceste

reglementări și dispozițiile art. 39-42 privind libera circulație a persoanelor

din Tratatul instituind Comunitatea Europeană și faptul că, în decembrie 2000, prin

documentul de poziție trimis Comisiei Europene, România a acceptat în întregime

acquis-ul comunitar ce are la bază prevederile Tratatelor constitutive care guvernează

libertatea de circulație a persoanelor, precum și faptul că instanța națională are

obligația să aplice dreptul comunitar și să-i asigure efectul direct deplin, înlăturând

chiar din oficiu orice normă contrară internă, solicitarea de a se restrânge exercitarea

dreptului la liberă circulație în statele Uniunii Europene a pârâtului este nefondată.

În aplicarea principiului

preeminenței dreptului național se au în vedere și dispozițiile art. 20 alin.

(2) din Constituție.

De asemenea, la soluționarea

acțiunii civile de față s-a avut în vedere și faptul că, spre deosebire de reglementarea

internă [art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005], art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE

stabilește expres și limitativ doar trei cazuri în care autoritățile statelor membre

ar putea restrânge libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii, respectiv afectarea

ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice.

În consecință, norma comunitară

este mai favorabilă, cea internă fiind parțial neconcordantă, în condițiile în care

permite îngrădirea dreptului fundamental analizat și în alte cazuri decât cele care

vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică, urmând ca aceasta să fie aplicată

cu prioritate.

Împotriva acestei sentințe

a declarat apel, în termen legal, reclamantul, criticând-o ca fiind neîntemeiată

și nelegală.

Curtea de Apel Galați,

secția civilă, prin decizia nr. 204 din 06 august 2010, a respins, ca nefondat,

apelul declarat de reclamant.

Pentru a pronunța această

decizie, Curtea a reținut următoarele considerente:

H.G. nr. 1347/2007 cuprinde

planul de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare

a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări

ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu.

Prin dispozițiile obiectivului

2 lit. d), invocat ca temei de drept al acțiunii de față, s-a prevăzut înaintarea

de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative București - Direcția Generală

de Pașapoarte, sau după caz, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor

București, către instanțe a „dosarului de îndepărtare”, menționându-se totodată

în acest text că demersul trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile

art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.

Or, potrivit art. 38

lit. b) din Lege, se poate limita dreptul la circulație persoanei a cărei prezență

pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară, ar aduce atingere

gravă intereselor României sau relațiilor bilaterale dintre România și acel stat.

În speță, deși pârâtul

a fost expulzat pe motivul că a avut un comportament ce constituie o amenințare

concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, nu s-a făcut nicio dovadă

în acest sens, astfel că nu se poate reține că comportamentul acestuia constituie

o amenințare pentru ordinea și siguranța publică.

În legislația primară,

art. 18.1 T.C.E. prevede că orice cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și

de a locui liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor

prevăzute de tratat și de dispozițiile luate pentru aplicarea sa.

În legislația secundară,

Directiva Consiliului nr. 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din

29 aprilie 2004 , privind libera circulație a cetățenilor Uniunii Europene și membrilor

de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre, de modificare a Regulamentului

(CEE) nr. 1.612/68 și de abrogare a Directivelor nr. 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE,

73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, publicată

în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 158 din 30 aprilie 2004, stabilește,

prin art. 27, că limitarea dreptului cetățenilor statelor membre la liberă circulație

poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate

publică, cu respectarea principiului proporționalității și să se bazeze exclusiv

pe comportamentul personal al individului vizat.

Întrucât reclamantul nu

a probat, în condițiile art. 1169 C. civ., incidența vreuneia dintre cauzele de

limitare prevăzute în Directivă, instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală,

dată cu aplicarea și interpretarea corectă a prevederilor legii materiale incidente.

Împotriva acestei decizii

a declarat recurs Ministerul Administrației și Internelor, prin Direcția pentru

Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date, susținând următoarele:

În conformitate cu prevederile

obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri

privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create

prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea

de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările

și completările ulterioare, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor (Direcția

pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date) are obligativitatea

de a înainta către instanța competentă dosarul de îndepărtare al cetățenilor români

expulzați din Italia.

De asemenea, dispozițiile

obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile

judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor

expulzați, în Italia, pe o perioadă determinată.

Așa cum rezultă din documentele

depuse în susținerea cauzei pe fond, pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul

Italiei la data de 19 ianuarie 2010, conform decretului Prefectului de Roma; din

conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că pârâtul O.I. a fost

expulzat pentru comportamentul de care a dat dovadă pe timpul șederii pe teritoriul

italian, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii

ordinii și siguranței publice.

Din declarația olografă

și din Decretul Prefectului de Roma, reiese că pârâtul a fost expulzat pentru săvârșirea

infracțiunii de tentativă de omor, fiind arestat, judecat și condamnat la o pedeapsă

de 3 ani și 4 luni. Pe cale de consecință, reține atenția gradul scăzut de integrare

a acestuia în perimetrul Statului Italian, prin care a adus atingere ordinii și

siguranței publice.

Având în vedere circumstanțele

faptei pârâtului, fiind returnat în țară de către autoritățile italiene, ținând

cont și de faptul că prezența pârâtului și activitățile desfășurate de pârât pe

acest teritoriu, anterior menționate, aduc atingere gravă intereselor României și

relațiilor bilaterale dintre România și Italia, este oportună impunerea măsurii

de restrângere a exercitării dreptului acestuia la libera circulație pe teritoriul

Italiei, la cel mult 3 ani.

Măsura restrictivă dispusă

de autoritățile italiene se justifică din perspectiva încălcării ordinii publice

a Statului Italian, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât și a ordinii

de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale

ratificate de România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate

și măsurile de combatere a migrației ilegale.

Aceste împrejurări justifică

considerarea că, prin conduita persoanei în cauză, sunt amenințate valorile fundamentale

protejate - siguranța publică, drepturile și libertățile cetățenilor - în statul

gazdă, pe teritoriul căruia, pârâtul a manifestat acea conduită.

De asemenea, faptele reținute

în sarcina pârâtului sunt suficiente pentru a se putea aprecia că există temeri

ca acesta ar putea săvârși și pe viitor fapte de natură a aduce atingere ordinii

publice pe teritoriul Italiei.

Mai mult, în decretul

Prefectului de Roma se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie

o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor

fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe

teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță”,

fiind considerat un pericol public.

În conformitate cu

art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români

în străinătate, modificată și completată prin O.U.G. nr. 5/2006, pe perioada șederii,

cetățenii români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare

activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor

asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea legislației

statului în care se află.

Astfel, conduita pârâtului

reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului

fundamental al societății statului italian.

Potrivit art. 27 din Directiva

nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor

Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică,

siguranță publică sau sănătate publică. În alin. (2) al aceluiași articol se prevede

că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul

proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.

De asemenea, dispozițiile

art. 28 din același act normativ prevăd faptul că, înainte de a lua o decizie de

expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranță publică,

statul membru gazdă ia în considerare diverși factori precum durata șederii individului

respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa

familială și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru gazdă

și legăturile sale cu țara de origine.

Potrivit art. 25 din Constituție,

condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege. Totodată,

conform art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate se bucură

de protecția statului român, dar, în același timp, trebuie să-și îndeplinească obligațiile

ce le revin.

Între aceste obligații,

legiuitorul a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005 - art. 5 Iit.a) și lit. b), și pe

aceea de a respecta legislația României și a statului în care se află, precum și

scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul

statului respectiv, în condițiile stabilite prin legislația acestuia sau prin documentele

internaționale încheiate cu România.

Conform decretului emis

de autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de

a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea

executării pedepsei privative de libertate.

Dreptul la liberă circulație

este în strânsă legătură cu respectarea legislației statului român, precum și a

tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte, astfel,

din dreptul intern.

Având în vedere exigențele

legislației Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa

migrația ilegală și că prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare

și ședere, a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul,

cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc

cu forme legale.

În acest sens, în mod

greșit, instanța nu a luat în considerare dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d)

din H.G. nr. 1347/2007 și nici pe cele ale decretului Prefectului de Roma.

Recurentul-reclamant a

solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate și, pe fond, admiterea

apelului.

Intimatul-pârât nu a depus

întâmpinare.

Analizând decizia civilă

recurată din perspectiva criticilor formulate și a dispozițiilor art. 304 pct. 9

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele

considerente:

Potrivit art. 38 lit.

b) din Legea nr. 248/2005,

restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în

străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult

3 ani cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea

pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor

României sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat.

Or, în speță, chiar dacă

instanța nu poate cenzura măsura expulzării pârâtului, luată în baza decretului

Prefecturii din Roma, nu poate nici să restrângă dreptul părții la liberă circulație

pe viitor, câtă vreme reclamantul nu a învederat și nu a dovedit prin ce ar amenința

conduita acestuia una dintre valorile mai sus menționate.

Din înscrisurile depuse

la dosar rezultă că pârâtul a fost arestat și condamnat la 3 ani și 4 luni închisoare

pentru concurs la tentativă de omor și vătămare corporală. Or, chiar dacă pârâtul

a fost condamnat pentru infracțiuni de violență și nu a reușit să se integreze în

societatea italiană, aceste aspecte nu reprezintă, în sine, elemente suficiente,

în raport de care să se dispună măsura restrângerii dreptului la liberă circulație

potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.

Expulzarea dispusă prin

decretul Prefecturii din Roma, concomitent cu interdicția de a se afla pe teritoriul

statului respectiv pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, reprezintă sancțiunile pe

care statul italian le-a considerat ca fiind corespunzătoare conduitei intimatului

pe teritoriul acestui stat.

De asemenea, în condițiile

în care, prin documentul menționat, s-a dispus luarea măsurii de interzicere a pârâtului

de a reintra pe teritoriul statului pentru o perioadă de cel puțin 5 ani, autoritățile

de frontieră ale statului respectiv vor fi implicate, în cazul nerespectării de

către destinatar a obligației menționate, să o aducă la îndeplinire, fără să mai

fie necesară intervenția autorităților judiciare române în acest sens.

În caz contrar, ar fi

pentru pârât o dublă sancțiune pentru aceleași fapte, ceea ce nu este posibil.

Pe de altă parte, cum

s-a mai arătat, nu rezultă îndeplinirea cerințelor din art. 38 lit. b) din Legea

nr. 248/2005, pentru restrângerea dreptului pârâtului la liberă circulație, cerințe

care implică o atitudine a pârâtului de o gravitate foarte mare pentru interesele

României sau pentru relațiile bilaterale ale acestui stat cu statul italian.

Și din perspectiva

art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a

libertăților fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul oricărei

persoane de a părăsi orice țară, inclusiv pe a sa, acest drept putând cunoaște anumite

limitări în cazurile și condițiile prevăzute de parag. 3 și 4, și anume limitările

să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o

societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporționalitate

între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului și mijloacele folosite pentru

realizarea lui.

În plus, pe lângă cerința

ca măsura dispusă să aibă o bază legală, în dreptul intern, trebuie să se examineze

și calitățile legii în cauză, și anume să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă

în privința efectelor sale.

Prima dintre condiții

și, parțial, cea de-a doua sunt îndeplinite, legea fiind publicată în M. Of. și

prezentând suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ce s-ar putea produce

(este prevăzută posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârii prin

care se aplică această măsură și sunt indicate categoriile de persoane cărora li

se aplică măsura respectivă).

Pe de altă parte, legea

nu este suficient de previzibilă pentru pârâtul în cauză deoarece nu explică în

mod tehnic, clar și fără echivoc, ce interese ale României trebuie să fie afectate

și de ce natură și nici nu dimensionează „gravitatea” atingerii aduse statului român,

prin comportamentul pârâtului, în raport de criterii precise.

În plus, nu se respectă

criteriul justificării măsurii, raportat la interesul public într-o societate democratică.

În speță, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație al pârâtului, pe o

perioadă de cel mult trei ani, este disproporționată față de scopul urmărit prin

adoptarea ei, cu consecința încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4

la Convenție.

Expulzarea pârâtului din

Italia, la 19 ianuarie 2010, în baza decretului Prefecturii din Roma, nu constituie

o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de semnificative

în libertatea de circulație a părții. Această ingerință nu poate fi privită ca „necesară

într-o societate democratică și proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei”.

De asemenea, nici obiectivul

prevăzut la pct. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri

privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, în sensul înaintării, de

către organele competente, a „dosarului de îndepărtare” al celui în cauză către

instanță, nu reprezintă un argument temeinic pentru restrângerea dreptului la liberă

circulație, ci doar un mijloc tehnic, prin care organul judiciar sesizat cu o cerere

de restrângere a dreptului la liberă circulație trebuie să intre în posesia probelor

necesare în vederea soluționării cererii respective.

În concluzie, cum reclamantul

nu a fost în măsură să demonstreze necesitatea și proporționalitatea măsurii solicitate

față de scopul urmărit, recursul declarat de acesta este nefondat și, în baza

art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge, nefiind întrunite,

în speță, cerințele art. 304 pct. 9 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat,

recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor, prin Direcția

pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date, împotriva deciziei

nr. 204 din 06 august 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 27 mai 2011.