ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 4533/2011

Asupra cauzei civile de față, constată următoarele: Prin acțiunea civilă înregistrată sub nr. 1526/121/2010 la Tribunalul Galați, reclamantul Ministerul Administrației și Internelor, prin Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul O.I., în temeiul dispozițiilor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, să se dispună restrângerea executării dreptului acestuia la libera circulație în Italia. În motivarea acțiunii, a arătat că la data de 19 ianuarie 2010, pârâtul a fost returnat din Italia, în baza decretului Prefectului Provinciei Roma, din cauza comportamentului pe care l-a avut pe perioada șederii în țară. În drept, au fost invocate dispozițiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 și H.G.

nr. 1347/2007. Prin sentința civilă nr. 633 din 25 martie 2010, Tribunalul Galați a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamant. Pentru a se pronunța astfel, Tribunalul a reținut următoarele: Libera circulație a persoanelor constituie una dintre cele patru libertăți din cadrul pieței interne la nivelul Uniunii Europene, alături de libera circulație a produselor, libera circulație a serviciilor și libera circulație a capitalurilor. Esența acestei libertăți constă în eliminarea statului membru pe teritoriul căruia se află aceștia sau își desfășoară activitatea și cetățenii celorlalte state membre, ce stau sau muncesc pe teritoriul acestui stat. Aceste discriminări se pot referi la condițiile de intrare, deplasare, muncă, angajare sau remunerație.

Prin asigurarea unui regim nediscriminatoriu se realizează libera circulație în spațiul comunitar. Baza legală a liberei circulații a persoanelor este art. 14 (7A) din Tratatul de la Roma, ce stabilește piața internă, acesta incluzând libera circulație a persoanelor, art. 18 (8A) din același tratat, ce statuează dreptul cetățenilor Uniunii de a circula și de a rezida liber pe teritoriul statelor membre, art. 61 (731) și urm. din Tratat, cuprinse sub Titlul IV (111A) „Vize, azil, imigrație și alte politici legale de liberă circulație a persoanelor”, precum și art. 45 din Cartea Uniunii Europene privind drepturile fundamentale.

Având în vedere aceste reglementări și dispozițiile art. 39-42 privind libera circulație a persoanelor din Tratatul instituind Comunitatea Europeană și faptul că, în decembrie 2000, prin documentul de poziție trimis Comisiei Europene, România a acceptat în întregime acquis-ul comunitar ce are la bază prevederile Tratatelor constitutive care guvernează libertatea de circulație a persoanelor, precum și faptul că instanța națională are obligația să aplice dreptul comunitar și să-i asigure efectul direct deplin, înlăturând chiar din oficiu orice normă contrară internă, solicitarea de a se restrânge exercitarea dreptului la liberă circulație în statele Uniunii Europene a pârâtului este nefondată.

În aplicarea principiului preeminenței dreptului național se au în vedere și dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituție. De asemenea, la soluționarea acțiunii civile de față s-a avut în vedere și faptul că, spre deosebire de reglementarea internă [art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005], art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE stabilește expres și limitativ doar trei cazuri în care autoritățile statelor membre ar putea restrânge libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii, respectiv afectarea ordinii publice, siguranței publice sau sănătății publice. În consecință, norma comunitară este mai favorabilă, cea internă fiind parțial neconcordantă, în condițiile în care permite îngrădirea dreptului fundamental analizat și în alte cazuri decât cele care vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică, urmând ca aceasta să fie aplicată cu prioritate.

Împotriva acestei sentințe a declarat apel, în termen legal, reclamantul, criticând-o ca fiind neîntemeiată și nelegală. Curtea de Apel Galați, secția civilă, prin decizia nr. 204 din 06 august 2010, a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamant. Pentru a pronunța această decizie, Curtea a reținut următoarele considerente: H.G. nr. 1347/2007 cuprinde planul de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu.

Prin dispozițiile obiectivului 2 lit. d), invocat ca temei de drept al acțiunii de față, s-a prevăzut înaintarea de către Ministerul Internelor și Reformei Administrative București - Direcția Generală de Pașapoarte, sau după caz, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor București, către instanțe a „dosarului de îndepărtare”, menționându-se totodată în acest text că demersul trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005. Or, potrivit art. 38 lit. b) din Lege, se poate limita dreptul la circulație persoanei a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară, ar aduce atingere gravă intereselor României sau relațiilor bilaterale dintre România și acel stat.

În speță, deși pârâtul a fost expulzat pe motivul că a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, nu s-a făcut nicio dovadă în acest sens, astfel că nu se poate reține că comportamentul acestuia constituie o amenințare pentru ordinea și siguranța publică. În legislația primară, art. 18.1 T.C.E. prevede că orice cetățean al Uniunii are dreptul de a circula și de a locui liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratat și de dispozițiile luate pentru aplicarea sa.

În legislația secundară, Directiva Consiliului nr. 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 , privind libera circulație a cetățenilor Uniunii Europene și membrilor de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1.612/68 și de abrogare a Directivelor nr. 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 158 din 30 aprilie 2004, stabilește, prin art. 27, că limitarea dreptului cetățenilor statelor membre la liberă circulație poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, cu respectarea principiului proporționalității și să se bazeze exclusiv pe comportamentul personal al individului vizat.

Întrucât reclamantul nu a probat, în condițiile art. 1169 C. civ., incidența vreuneia dintre cauzele de limitare prevăzute în Directivă, instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, dată cu aplicarea și interpretarea corectă a prevederilor legii materiale incidente. Împotriva acestei decizii a declarat recurs Ministerul Administrației și Internelor, prin Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date, susținând următoarele: În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul Național pentru Evidența Persoanelor (Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date) are obligativitatea de a înainta către instanța competentă dosarul de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia. De asemenea, dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor expulzați, în Italia, pe o perioadă determinată.

Așa cum rezultă din documentele depuse în susținerea cauzei pe fond, pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 19 ianuarie 2010, conform decretului Prefectului de Roma; din conținutul documentului emis de autoritățile italiene reiese că pârâtul O.I. a fost expulzat pentru comportamentul de care a dat dovadă pe timpul șederii pe teritoriul italian, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menținerii ordinii și siguranței publice. Din declarația olografă și din Decretul Prefectului de Roma, reiese că pârâtul a fost expulzat pentru săvârșirea infracțiunii de tentativă de omor, fiind arestat, judecat și condamnat la o pedeapsă de 3 ani și 4 luni. Pe cale de consecință, reține atenția gradul scăzut de integrare a acestuia în perimetrul Statului Italian, prin care a adus atingere ordinii și siguranței publice.

Având în vedere circumstanțele faptei pârâtului, fiind returnat în țară de către autoritățile italiene, ținând cont și de faptul că prezența pârâtului și activitățile desfășurate de pârât pe acest teritoriu, anterior menționate, aduc atingere gravă intereselor României și relațiilor bilaterale dintre România și Italia, este oportună impunerea măsurii de restrângere a exercitării dreptului acestuia la libera circulație pe teritoriul Italiei, la cel mult 3 ani. Măsura restrictivă dispusă de autoritățile italiene se justifică din perspectiva încălcării ordinii publice a Statului Italian, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât și a ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile de combatere a migrației ilegale.

Aceste împrejurări justifică considerarea că, prin conduita persoanei în cauză, sunt amenințate valorile fundamentale protejate - siguranța publică, drepturile și libertățile cetățenilor - în statul gazdă, pe teritoriul căruia, pârâtul a manifestat acea conduită. De asemenea, faptele reținute în sarcina pârâtului sunt suficiente pentru a se putea aprecia că există temeri ca acesta ar putea săvârși și pe viitor fapte de natură a aduce atingere ordinii publice pe teritoriul Italiei. Mai mult, în decretul Prefectului de Roma se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o amenințare concretă, efectivă și gravă la adresa demnității umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei și a integrității publice, făcând ca permanența sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu conviețuirea civilizată și în siguranță”, fiind considerat un pericol public.

În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, modificată și completată prin O.U.G. nr. 5/2006, pe perioada șederii, cetățenii români au obligația respectării legislației României și să nu desfășoare activități de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate de România prin documente internaționale, cât și respectarea legislației statului în care se află. Astfel, conduita pârâtului reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societății statului italian. Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

În alin. (2) al aceluiași articol se prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. De asemenea, dispozițiile art. 28 din același act normativ prevăd faptul că, înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranță publică, statul membru gazdă ia în considerare diverși factori precum durata șederii individului respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru gazdă și legăturile sale cu țara de origine. Potrivit art. 25 din Constituție, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege.

Totodată, conform art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate se bucură de protecția statului român, dar, în același timp, trebuie să-și îndeplinească obligațiile ce le revin. Între aceste obligații, legiuitorul a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005 - art. 5 Iit.a) și lit. b), și pe aceea de a respecta legislația României și a statului în care se află, precum și scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condițiile stabilite prin legislația acestuia sau prin documentele internaționale încheiate cu România. Conform decretului emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancțiunea executării pedepsei privative de libertate.

Dreptul la liberă circulație este în strânsă legătură cu respectarea legislației statului român, precum și a tratatelor și convențiilor pe care România le-a ratificat și care fac parte, astfel, din dreptul intern. Având în vedere exigențele legislației Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migrația ilegală și că prezența, fără respectarea condițiilor legale de intrare și ședere, a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetățenilor români ce locuiesc cu forme legale. În acest sens, în mod greșit, instanța nu a luat în considerare dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G.

nr. 1347/2007 și nici pe cele ale decretului Prefectului de Roma. Recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate și, pe fond, admiterea apelului. Intimatul-pârât nu a depus întâmpinare. Analizând decizia civilă recurată din perspectiva criticilor formulate și a dispozițiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente: Potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat.

Or, în speță, chiar dacă instanța nu poate cenzura măsura expulzării pârâtului, luată în baza decretului Prefecturii din Roma, nu poate nici să restrângă dreptul părții la liberă circulație pe viitor, câtă vreme reclamantul nu a învederat și nu a dovedit prin ce ar amenința conduita acestuia una dintre valorile mai sus menționate. Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că pârâtul a fost arestat și condamnat la 3 ani și 4 luni închisoare pentru concurs la tentativă de omor și vătămare corporală. Or, chiar dacă pârâtul a fost condamnat pentru infracțiuni de violență și nu a reușit să se integreze în societatea italiană, aceste aspecte nu reprezintă, în sine, elemente suficiente, în raport de care să se dispună măsura restrângerii dreptului la liberă circulație potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.

Expulzarea dispusă prin decretul Prefecturii din Roma, concomitent cu interdicția de a se afla pe teritoriul statului respectiv pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, reprezintă sancțiunile pe care statul italian le-a considerat ca fiind corespunzătoare conduitei intimatului pe teritoriul acestui stat. De asemenea, în condițiile în care, prin documentul menționat, s-a dispus luarea măsurii de interzicere a pârâtului de a reintra pe teritoriul statului pentru o perioadă de cel puțin 5 ani, autoritățile de frontieră ale statului respectiv vor fi implicate, în cazul nerespectării de către destinatar a obligației menționate, să o aducă la îndeplinire, fără să mai fie necesară intervenția autorităților judiciare române în acest sens.

În caz contrar, ar fi pentru pârât o dublă sancțiune pentru aceleași fapte, ceea ce nu este posibil. Pe de altă parte, cum s-a mai arătat, nu rezultă îndeplinirea cerințelor din art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, pentru restrângerea dreptului pârâtului la liberă circulație, cerințe care implică o atitudine a pârâtului de o gravitate foarte mare pentru interesele României sau pentru relațiile bilaterale ale acestui stat cu statul italian. Și din perspectiva art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul oricărei persoane de a părăsi orice țară, inclusiv pe a sa, acest drept putând cunoaște anumite limitări în cazurile și condițiile prevăzute de parag.

3 și 4, și anume limitările să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporționalitate între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului și mijloacele folosite pentru realizarea lui. În plus, pe lângă cerința ca măsura dispusă să aibă o bază legală, în dreptul intern, trebuie să se examineze și calitățile legii în cauză, și anume să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în privința efectelor sale. Prima dintre condiții și, parțial, cea de-a doua sunt îndeplinite, legea fiind publicată în M. Of. și prezentând suficiente garanții împotriva eventualelor abuzuri ce s-ar putea produce (este prevăzută posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se aplică această măsură și sunt indicate categoriile de persoane cărora li se aplică măsura respectivă).

Pe de altă parte, legea nu este suficient de previzibilă pentru pârâtul în cauză deoarece nu explică în mod tehnic, clar și fără echivoc, ce interese ale României trebuie să fie afectate și de ce natură și nici nu dimensionează „gravitatea” atingerii aduse statului român, prin comportamentul pârâtului, în raport de criterii precise. În plus, nu se respectă criteriul justificării măsurii, raportat la interesul public într-o societate democratică. În speță, măsura restrângerii dreptului la liberă circulație al pârâtului, pe o perioadă de cel mult trei ani, este disproporționată față de scopul urmărit prin adoptarea ei, cu consecința încălcării dispozițiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenție.

Expulzarea pârâtului din Italia, la 19 ianuarie 2010, în baza decretului Prefecturii din Roma, nu constituie o împrejurare de natură a justifica persistența unei ingerințe atât de semnificative în libertatea de circulație a părții. Această ingerință nu poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică și proporțională cu scopul urmărit prin aplicarea ei”. De asemenea, nici obiectivul prevăzut la pct. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, în sensul înaintării, de către organele competente, a „dosarului de îndepărtare” al celui în cauză către instanță, nu reprezintă un argument temeinic pentru restrângerea dreptului la liberă circulație, ci doar un mijloc tehnic, prin care organul judiciar sesizat cu o cerere de restrângere a dreptului la liberă circulație trebuie să intre în posesia probelor necesare în vederea soluționării cererii respective.

În concluzie, cum reclamantul nu a fost în măsură să demonstreze necesitatea și proporționalitatea măsurii solicitate față de scopul urmărit, recursul declarat de acesta este nefondat și, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge, nefiind întrunite, în speță, cerințele art. 304 pct. 9 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor, prin Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea Bazelor de Date, împotriva deciziei nr. 204 din 06 august 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 mai 2011.