ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3645/2011

ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 3645/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra cauzei de față,

constată următoarele:

Prin cererea înregistrată, sub nr. 3634/121/2010,

pe rolul Tribunalului Galați, reclamanta Direcția Pentru Evidența Persoanelor și

Administrarea Bazelor de Date București a solicitat, în contradictoriu cu pârâta

S.A., să se dispună restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație a acesteia,

pe teritoriul Italiei, pentru o perioadă de cel mult 3 ani.

În motivarea cererii,

s-a arătat că, la data de 22 martie 2010, pârâta S.A. a fost expulzată din Italia,

în baza decretului Prefectului de Roma și că, în baza acestui decret, s-a dispus

măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei, din cauza comportamentului

pârâtei, pe perioada șederii în această țară.

Prin sentința civilă

nr. 1152 din 28 mai 2010 a Tribunalului Galați, cererea reclamantei a fost respinsă,

ca nefondată.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța de fond a reținut, în esență, că libera circulație a persoanelor

constituie una dintre cele patru libertăți din cadrul pieții interne, la nivelul

Uniunii Europene, alături de libera circulație a produselor, libera circulație a

serviciilor și libera circulație a capitalurilor.

Esența acestei libertăți

constă în eliminarea discriminărilor între cetățenii statului membru, pe teritoriul

căruia se află aceștia sau își desfășoară activitatea, și cetățenii celorlalte state

membre ce stau sau muncesc pe teritoriul acestui stat. Aceste discriminări se pot

referi la condițiile de intrare, deplasare, muncă, angajare sau remunerație. Prin

asigurarea unui asemenea regim nediscriminatoriu se realizează libera circulație

în spațiul comunitar.

Baza legală a liberei

circulații a persoanelor este art. 14 (7A) din Tratatul de la Roma, ce stabilește

piața internă, acesta incluzând libera circulație a persoanelor, art. 18 (8A) din

același Tratat ce statuează dreptul cetățenilor Uniunii de a circula și de a rezida

liber pe teritoriul statelor membre, art. 61 (731) și urm. din Tratat, cuprinse

sub Titlul IV (IIIA) „Vize, azil, imigrație și alte politici legale de liberă circulație

a persoanelor”, precum și art. 45 din Carta Uniunii Europene privind Drepturile

Fundamentale.

Având în vedere aceste

reglementări și dispozițiile art. 39–42 privind libera circulație a persoanelor

din Tratatul instituind Comunitatea Europeană și faptul că, în decembrie 2000, prin

documentul de poziție trimis Comisiei Europene, România a acceptat în întregime

acquis-ul comunitar ce are la bază prevederile Tratatelor constitutive care guvernează

libertatea de circulație a persoanelor, precum și faptul că instanța națională are

obligația să aplice dreptul comunitar și să-i asigure efectul direct deplin, înlăturând,

chiar din oficiu, orice normă contrară internă, instanța de fond a constatat că

solicitarea de a se restrânge exercitarea dreptului la liberă circulație în statele

Uniunii Europene a pârâtului este nefondată.

În aplicarea principiului

preeminenței dreptului național, s-au avut în vedere și dispozițiile art. 20

alin. (2) din Constituție.

Instanța mai avut în vedere

și faptul că, spre deosebire de reglementarea internă [art. 38 lit. a) din Legea

nr. 248/2005], art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE stabilește expres și limitativ

doar trei cazuri în care autoritățile statelor membre ar putea restrânge libertatea

de circulație a cetățenilor Uniunii, respectiv afectarea ordinii publice, siguranței

publice sau sănătății publice.

În consecință, norma comunitară

este mai favorabilă, cea internă fiind parțial neconcordantă, în condițiile în care

permite îngrădirea dreptului fundamental analizat și în alte cazuri decât cele care

vizează ordinea, siguranța sau sănătatea publică, urmând ca aceasta să fie aplicată

cu prioritate.

Împotriva acestei sentințe,

a declarat apel reclamanta Direcția Pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date București, care a susținut că restricția poate fi impusă unui cetățean,

care a fost returnat în țară, în baza unui acord de readmisie și că libertatea de

circulație nu este absolută; în consecință, solicitând admiterea apelului și schimbarea

în tot a hotărârii atacate, în sensul admiterii acțiunii așa cum a fost formulată.

Prin decizia nr. 203 din

28 iulie 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă, apelul împotriva sentinței

civile nr. 1152 din 28 mai 2010 a Tribunalului Galați a fost respins, ca nefondat.

Pentru a adopta această

hotărâre, Curtea a expus, în esență, următoarele argumente:

În raport de dispozițiile

legale relevante, instanța de apel a constatat că simpla împrejurare că, față de

pârâtă, s-a dispus, de către autoritățile statului italian, returnarea pe teritoriul

României nu este suficientă, prin ea însăși, pentru ca dreptul de circulație al

cetățeanului român, pe teritoriul statului din care a fost returnat, să fie îngrădit,

câtă vreme, în cauză, nu s-au făcut dovezi, în sensul că pârâta, prin conduita sa,

constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes

fundamental al societății, care să justifice aplicarea măsurii drastice a limitării

exercitării dreptului acesteia la libera circulație.

În caz contrar, prin limitarea

exercitării dreptului pârâtei la libera circulație, astfel cum a solicitat reclamanta,

s-ar ajunge la nesocotirea principiului proporționalității, în adoptarea măsurii

restrictive.

Împotriva acestei decizii,

a declarat recurs reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date București, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate

și, pe fond, admiterea apelului.

În dezvoltarea motivelor

de recurs, reclamanta a arătat că, în conformitate cu prevederile Obiectivului

nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind

sprijinirea cetățenilor români aflați în Italia, ca urmare a situației create, prin

adoptarea, de către Statul Italian, a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea

de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, cu modificările

și completările ulterioare, are obligativitatea de a înainta, către instanța competentă,

dosarul de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia.

De asemenea, dispozițiile

Obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd că autoritățile judecătorești

urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor expulzați,

în Italia, pe o perioadă determinată.

În acest context, s-a

învederat faptul că pârâta a fost îndepărtată de pe teritoriul Italiei, la data

de 22 martie 2010, conform decretului Prefectului de Roma, întrucât, în timpul șederii

pe teritoriul Italiei, aceasta a avut un comportament antisocial, fiind expulzată

de statul italian pentru săvârșirea infracțiunii de jaf, în urma executării pedepsei

privative de libertate, motiv pentru care îndepărtarea acesteia a fost necesară,

în vederea menținerii ordinii și siguranței publice.

Astfel, măsura restrictivă

dispusă de autoritățile italiene se justifică, din perspectiva încălcării ordinii

publice a Statului Italian, pârâta perseverând în atitudinea sa nelegală, încălcând

și ordinea de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale

ratificate de România, vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate

și măsurile de combatere a migrației ilegale.

În același sens, aceste

împrejurări justifică aprecierea că, prin conduita persoanei în cauză, sunt amenințate

valorile fundamentale protejate, siguranța publică, drepturile și libertățile cetățenilor,

în statul gazdă, pe teritoriul căruia, pârâta a manifestat acea conduită, în sensul

art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români

în străinătate, modificată și completată prin O.U.G. nr. 5/2006, care prevede că,

pe perioada șederii într-un alt stat membru, cetățenii români au obligația respectării

legislației României a statului în care se află și obligația de a nu desfășura activități

de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligațiilor asumate

de România prin documente internaționale.

În consecință, s-a apreciat

că, în mod eronat, Curtea de Apel Galați a considerat că fapta de jaf nu poate constitui

un motiv suficient pentru îngrădirea libertății de circulație a pârâtei, în condițiile

în care dispozițiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România și Republica Italiană,

privind readmisia persoanelor aflate în situație ilegală, ratificat prin Legea

nr. 173/1997, stipulează că: „1. Fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul

său, la cererea celeilalte părți contractante și fără alte formalități, oricare

persoană care nu îndeplinește condițiile necesare pentru intrare sau nu mai întrunește

cerințele pentru șederea pe teritoriul părții contractante solicitante, dacă s-a

stabilit sau este prezumat că aceasta este cetățean al părții contractante solicitate".

Or, conform decretului

emis de autoritățile italiene, împotriva pârâtei, s-a dispus măsura interzicerii

de a se întoarce pe teritoriul Italiei, pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub

sancțiunea executării pedepsei privative de libertate, astfel încât, în mod greșit,

instanțele anterioare nu au luat în considerare dispozițiile Obiectivului nr. 2

lit. d) din H.G. nr. 1347/2007 și nici cele ale decretului Prefectului de Roma.

Examinând decizia recurată,

prin prisma motivelor de recurs formulate și a dispozițiilor legale interne și internaționale

relevante în această materie, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat,

pentru următoarele considerente:

În ceea ce privește principiul

de bază, în materia liberei circulații a persoanelor, având cetățenia română, în

prezent, atât legea internă, cât și legislația comunitară stabilesc regula, potrivit

căreia dreptul la liberă circulație a cetățenilor români, pe teritoriul statelor

membre ale Uniunii Europene, este garantat – art. 25 din Constituția României,

art. 18 din Tratatul CEE, art. 4 din Directiva nr. 2004/38/CE.

Cât

privește excepțiile de

la această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, art. 38 și

art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât și în cuprinsul legislației comunitare -

art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE.

De la 1 ianuarie 2007,

orice cetățean român este cetățean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate

prevala, chiar și fața de statul a cărui cetățenie o are, de toate drepturile ce

decurg din acest statut.

Art. 18 alin. (1) CE este

direct aplicabil în ordinea juridică internă națională, deci cetățenii Uniunii Europene,

inclusiv cetățenii români, beneficiază de dreptul de a părăsi teritoriul unui stat

membru, inclusiv statul membru de origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt

stat membru.

Dreptul de a circula liber

pe teritoriul statelor membre, așa cum este acesta prevăzut și garantat de art.

18 alin. (1) CE, cuprinde și dreptul de a părăsi statul de origine, și acest drept

fundamental ar fi lipsit de substanța sa, dacă statul membru, în speță, România,

ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică resortisanților proprii sa părăsească

teritoriul său, în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru.

Aceste restrângeri ar

constitui adevărate obstacole în calea exercitării dreptului la liberă circulație,

atât în statul de origine, cât și în statul de destinație (în acest sens este jurisprudența

Curții, CEJ-Presa - C224/02; Singhe - 070/90; International Transport Workers Federation

et The Firmnish Seamen's Union, C-438/05; Daily Mail and General Trust, 81/87; Bosman

C 415/93).

De altfel, art. 4

alin. (1) din Directiva nr. 2004/38/ CE prevede, în mod expres, că toți cetățenii

Uniunii care au cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, au dreptul

de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru.

Dreptul la liberă circulație

al cetățenilor Uniunii nu este unul necondiționat, absolut, el poate fi supus limitărilor

și condițiilor prevăzute prin Tratat, precum și prin dispozițiile adoptate pentru

punerea sa în aplicare.

În privința limitărilor

și condițiilor ce decurg din art. 27 alin. (1) al Directivei nr. 2004/38/CE, așa

cum rezultă din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, s-a statuat

că, deși, în general, statele membre sunt libere să stabilească cerințele de ordine

publică și de siguranță publică, în conformitate cu nevoile lor naționale, care

pot varia de la un stat membru la altul și de la o persoană la alta, totuși, în

contextul comunitar, și, în special, ca o justificare a unei derogări de la principiul

fundamental al liberei circulații a persoanelor, aceste cerințe trebuie interpretate

în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare

stat membru, fără exercitarea unui control din partea instituțiilor Uniunii Europene.

Privite astfel, derogările

de la principiul fundamental menționat, ce ar putea invocate de un stat membru implică,

în special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2) din Directiva nr. 2004/38/CE,

că, pentru a fi justificate, măsurile luate, din motive de ordine publică sau de

siguranță publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză,

neputând fi acceptate motive care nu sunt strict legate de cazul respectiv sau care

sunt legate de considerații de prevenție generală.

În acest context legislativ

și jurisprudențial, împrejurarea că autoritățile statului membru al Uniunii Europene,

Italia, au dispus expulzarea pârâtei S.A., cetățean român, nu este per se (prin

ea însăși) suficientă pentru ca instanța română să interzică, la rândul său, dreptul

de circulație al cetățeanului său, impunându-se examinarea circumstanțelor particulare

ale cazului.

În consecință, împrejurarea

că, față de un cetățean român, s-a dispus măsura returnării de pe teritoriul unui

alt stat membru nu ar putea fi luată în considerare de statul membru de origine

al acestuia, pentru a limita dreptul la liberă circulație al cetățeanului respectiv,

decât în măsura în care conduita acestuia reprezintă o amenințare reală, prezentă

și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății.

În speța supusă judecății,

cererea reclamantei, prin care se

urmărește limitarea dreptului la libera circulație

al pârâtei S.A. are ca unic temei măsura de returnare care s-a dispus, față de aceasta,

în Italia, întrucât conduita sa a fost apreciată ca antisocială, dar, la dosar,

nu există dovezi ale condamnării sale penale, dovezi a căror obligație de a le prezenta

incumba reclamantei, conform principiului onus probandi incumbit actori, care să

justifice proporționalitatea acestei măsuri, în sensul art. 2 parag. 2 și 3 din

Protocolul nr. 4 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 53

din Constituția României.

Astfel, nu poate constitui

temei, pentru a se dispune limitarea dreptului de a ieși de pe teritoriul național,

actul administrativ emis de o entitate a statului italian, iar conduita pârâtei

nu reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui

interes fundamental al societății, pentru a se putea justifica necesitatea luării

măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație a acesteia, în Italia,

pentru o perioadă de cel mult 3 ani, potrivit dispozițiilor comunitare și a normelor

naționale, inclusiv H.G. nr. 1347/2007.

Pentru aceste considerente,

apreciind că nu este operant motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9

C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge,

ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor

și Administrarea Bazelor de Date București împotriva deciziei civile nr. 203 din

28 iulie 2010 a Curții de Apel Galați, secția civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat,

recursul declarat de reclamanta Direcția pentru Evidența Persoanelor și Administrarea

Bazelor de Date Bucuresti împotriva deciziei nr. 203 din 28 iulie 2010 a Curții

de Apel Galați, secția civilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 4 mai 2011.