ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 6825/2012

Asupra cauzei de față, constată următoarele: Prin Sentința civilă nr. 988 din 13 iulie 2011 pronunțată de Tribunalul Neamț în Dosarul nr. 2254/102/2010 s-a respins ca neîntemeiată cererea D.E.P.A.B.D., privind restrângerea dreptului la liberă circulație în Italia, pe o durată de cel mult 3 ani, a pârâtului B.M. Tribunalul a reținut, în legătura cu cererea reclamantei că, fiind membră a Uniunii Europene, România urmează a aplica, în cauză, dispozițiile dreptului comunitar, care reglementează dreptul cetățenilor unui stat membru de a circula pe teritoriul altor state membre UE și care, în virtutea principiului aplicării directe a normelor comunitare, au prioritate, față de dispozițiile Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate.

Dreptul la liberă circulație și de rezidență pe teritoriul statelor membre UE este prevăzut de Directiva 2004/38/CE. Dispozițiile Cap.VI din Directivă, intitulat "Limitarea dreptului de intrare și ședere pentru motive de ordine publică, de securitate publică sau de sănătate publică" reglementează circumstanțele în care statele membre pot limita dreptul cetățenilor la circulație și ședere pe teritoriul statelor membre. Astfel, cetățenilor Uniunii li se poate restricționa dreptul la liberă circulație și rezidență pe teritoriul altui stat membru, numai din motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, constatate printr-o decizie de expulzare.

Dispozițiile art. 28, intitulate "Protecția împotriva expulzării", prevăd că "înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranță publică, statul membru gazdă ia în considerare diverși factori, precum: durata șederii individului respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa familiară și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru și legăturile sale cu țara de origine". Dispozițiile art. 28 și art. 30 CE instituie, în scopul garantării drepturilor procedurale, obligativitatea notificării, în scris, a deciziei de expulzare, persoanei în cauză, precum și informarea acesteia, în mod complet și precis, în legătură cu motivele expulzării, cu instanța judecătorească sau autoritatea administrativă la care poate contesta decizia, termenul de contestare ș.a.m.d., astfel încât, cel vizat să poată înțelege conținutul notificării și implicațiile acesteia.

Din acțiunea reclamantei, coroborată cu cele ce rezultă din "Talonul de călătorie", declarațiile pârâtului și ordinul de expulzare, a rezultat că acesta a fost expulzat din Italia la data de 7 iunie 2010. Reclamanta nu a depus la dosar și hotărârea de condamnare la care face referire expresă emitentul decretului de îndepărtare, dar tribunalul a apreciat că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în țara de expulzare nu se mai poate dispune și în România, în condițiile în care, pârâtului i s-a limitat dreptul la liberă circulație de către însuși statul italian, pe o durată de 5 ani, iar aplicarea unei noi limitări, pe lângă împrejurarea că ar reprezenta o dublă sancțiune pentru aceeași faptă, ar fi și lipsită de eficiență, în condițiile în care durata maximă prevăzută de art. 38 din Legea nr. 248/2005 este de 3 ani și ea s-ar suprapune, deci, peste cea de 5 ani, deja aplicată de statul italian.

De altfel, în ordinul de expulzare este prevăzut și faptul că, în cazul încălcării interdicției de reintrare pe teritoriul italian, pârâtul "va fi pedepsit din nou cu închisoare până la un an și va fi îndepărtat din nou, cu însoțire imediată". Susținerea reclamantei, potrivit căreia limitarea dreptului la liberă circulație a pârâtului se impune ca urmare a faptului că acesta a fost returnat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și Republica Italiană, nu poate fi primită, pentru că, o asemenea interpretare ar fi contrară atât normelor comunitare, cât și art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, care prevăd că exercitarea unui drept de părăsire a unei țări, inclusiv cea de origine, nu poate face obiectul altor restricții decât cele impuse din motive de securitate națională sau de ordine publică.

Față de cele reținute, cum, în conformitate cu dispozițiile Capitolului VI din Directiva 2004/38/CE, decizia de limitare a libertății de circulație a unui cetățean al Uniunii nu poate fi luată de un stat membru la simpla solicitare a autorităților statului din care un cetățean a fost expulzat și, date fiind și particularitățile speței, mai sus-prezentate, tribunalul a respins cererea reclamantei, ca neîntemeiată. Împotriva Sentinței civile nr. 988 din 13 iulie 2011 a Tribunalului Neamț în termen legal și legal timbrat a formulat apel reclamanta D.E.P.A.B.D. criticând-o pentru următoarele motive: - activitatea infracțională reținută în sarcina pârâtului este suficientă pentru a se putea aprecia că există temei că acesta ar putea săvârși și pe viitor fapte de natură a aduce atingere ordinii publice pe teritoriul Italiei.

- faptele reținute de autoritățile italiene în sarcina pârâtului sunt suficiente pentru a putea fi luate în considerare de instanță, întrucât prin conduita manifestată de pârât și prin prezența sa pe teritoriul Italiei, reprezintă o amenințare gravă la adresa unor valori fundamentale. Prin Decizia civilă nr. 7 din 1 februarie 2012 Curtea de Apel Bacău a respins apelul ca nefondat. Curtea de apel a reținut următoarele: Dreptul la liberă circulație și de rezidență pe teritoriul statelor membre U.E. este prevăzut de Directiva 2004/38/CE. Dispozițiile Capitolului VI din directivă, intitulat "Limitarea dreptului de intrare și ședere pentru motive de ordine publică sau de sănătate publică" reglementează circumstanțele în care statele membre pot limita dreptul cetățenilor la circulație și ședere pe teritoriul statelor membre.

Astfel, cetățenilor Uniunii li se poate restricționa dreptul la liberă circulație și reședință pe teritoriul altui stat membru numai din motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, constatate printr-o decizie de expulzare.

Din acțiunea apelantei-reclamante, coroborată cu cele ce rezultă din "Talonul de călătorie", declarațiile intimatului-pârât și ordinul de expulzare, rezultă că acesta a fost expulzat din Italia la data de 7 iunie 2010. Măsura restrângerii exercitării dreptului la libera circulație în țara de expulzare nu se mai poate dispune în România, în condițiile în care, intimatului i s-a limitat dreptul la liberă circulație de către însuși statul italian, pe o durată de 5 ani, iar aplicarea unei noi limitări, pe lângă împrejurarea că ar reprezenta o dublă sancțiune pentru aceiași faptă, ar fi și lipsită de eficiență, în condițiile în care durata maximă prevăzută de art. 38 din Legea nr. 248/2005 este de 3 ani și ea s-ar suprapune, deci peste cea de 5 ani deja aplicată de statul italian.

Astfel, în mod corect, a reținut prima instanță că susținerea reclamantei potrivit căreia limitarea dreptului la liberă circulație a pârâtului se impune ca urmare a faptului că acesta a fost returnat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și Republica Italiană, nu poate fi primită, pentru că o asemenea interpretare ar fi contrară atât normelor comunitare cât și art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale care prevăd că exercitarea unui drept de părăsire a unei țări, inclusiv cea de origine, nu poate face obiectul altor restricții decât cele impuse din motive de securitate națională sau de ordine publică. Împotriva acestei decizii, în termen legal a declarat recurs D.E.P.A.B.D.

În dezvoltarea motivelor de recurs s-au dezvoltat următoarele critici: În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din H.G. nr. 1347/2007, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, cu modificările și completările ulterioare, I.N.E.P. (D.E.P.A.B.D.) are obligativitatea de a înainta către instanța competentă, dosarul de îndepărtare al cetățenilor români expulzați din Italia. De asemenea, dispozițiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiași act normativ prevăd faptul că autoritățile judecătorești urmează a pronunța o decizie vizând interzicerea deplasării cetățenilor expulzați în Italia pe o perioadă determinată.

Măsura restrictivă dispusă de autoritățile italiene se justifică din perspectiva încălcării ordinii publice a Statului Italian, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât și a ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispozițiilor interne și internaționale ratificate de România vizând obligațiile cetățenilor români aflați în străinătate și măsurile de combatere a migrației ilegale. Dispozițiile art. 6 alin. (1) din Directiva 2004/38/CE reglementează dreptul de ședere, iar potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii și a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.

În alin. (2) al aceluiași articol se prevede că, măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Conform acestor prevederi comunitare, restricționarea libertății de circulație și de ședere a cetățenilor uniunii se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză, astfel instanța ar fi trebuit să rețină faptul că pârâtul a săvârșit infracțiuni cu violență pe teritoriul statului italian. Autoritățile italiene au dispus măsura returnării în considerarea dispozițiilor art. 28 din Directiva nr. 2004/38/CE, măsura returnării, făcând dovada faptului că pârâtul nu a respectat condițiile de ședere în străinătate, în momentul verificărilor efectuate de către autoritățile italiene competente.

Autoritățile italiene au avut argumente solide din moment ce au dispus expulzarea pârâtului de pe teritoriul Italiei, ajungând la concluzia că pârâtul prin conduita sa reprezintă o amenințare reală, prezentă și suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societății statului italian. Curtea de Apel Bacău a apreciat greșit faptul că nu s-a făcut dovada vreunuia din cazurile de limitare prevăzute de Directiva 2004/38/CE, deși ar fi trebuit să rețină faptul că pârâtul a avut o conduită imorală pe teritoriul statului italian, acesta recunoscând în Declarația olografă că a părăsit teritoriul României, în luna septembrie 2003 prin P.T.F. Borș, cu destinația Italia, că a fost arestat, judecat și condamnat de către autoritățile italiene pentru infracțiunea de viol, la o pedeapsă de 3 ani, din care a executat 2 ani și 6 luni, ulterior fiind returnat.

Recursul formulat este nefondat. Analizând înscrisurile cauzei, verificând soluția recurată în baza criticilor susținute în dezvoltarea motivelor de recurs, Înalta Curte apreciază că acestea nu întrunesc cerințele tezei de nelegalitate cuprinse în art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Astfel, se constată că instanțele anterioare au reținut situația de fapt dedusă judecății în concordanță cu înscrisurile cauzei, iar pe de altă pare, s-au identificat în mod corect normele legale incidente din dreptul intern (art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005), cu privire la care s-a constatat incompatibilitatea lor cu normele de drept comunitar, care au prioritate, motiv pentru care cele dintâi au fost înlăturate.

Cererea dedusă judecății, având ca obiect restrângerea exercițiului dreptului pârâtului la liberă circulație pe teritoriul statului italian de unde a fost returnat la 7 iunie 2010 în baza Decretului Prefectului Roma, are ca temei juridic prevederile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exercițiului dreptului la liberă circulație: "b) cu privire la persoana a cărei prezență pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfășoară sau ar urma să o desfășoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relațiilor bilaterale dintre România și acel stat". Potrivit acestei norme, "restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani…". Din formularea normei incidente în cauză, se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanță nu este obligatorie prin însuși faptul îndepărtării persoanei de autoritățile statului pe teritoriul căruia se afla și, pe de altă parte, că simpla împrejurare a readmisiei unui cetățean român nu este suficientă pentru adoptarea unei astfel de măsuri.

Așadar, necesitatea adoptării sale este la latitudinea instanței de judecată, în funcție de împrejurările concrete ale speței, măsura având un caracter individual. O asemenea interpretare a textului este singura posibilă pentru a da eficiență acestuia, ca fiind compatibil cu legislația comunitară lato sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE) și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, nu mai puțin, cu Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului, în cazul contrar, al neconcordanței cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea normei interne, în virtutea preeminenței dreptului comunitar consacrat prin art. 11 alin. (2) și art. 20 alin. (2) din Constituție.

Din această perspectivă, în mod corect instanțele anterioare s-au raportat la legislația comunitară și la jurisprudența CJCE creată în interpretarea acesteia, din care se desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a exercițiului dreptului la liberă circulație a unui cetățean european, fiind deopotrivă adecvate și referirile la art. 2 din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului. Astfel, este cert că intimatul, ca cetățean român, beneficiază de statutul de cetățean al Uniunii Europene în termenii art. 17 parag. 1 TCE și se poate prevala de drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.

Dreptul la liberă circulație, recunoscut prin art. 18 TCE și de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar și dreptul de a-l părăsi pe acesta din urmă. Acest drept este formulat în termeni expliciți de art. 2 alin. (3) din Protocolul adițional nr. 4 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și trebuie dedus și în contextul jurisprudenței CJCE, în care s-a statuat că libertățile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conținut dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică propriilor cetățeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru (hotărârea din 15 decembrie 1995 a CJCE în Cauza B., C - 415/93).

În acest cadru, este întemeiată susținerea recurentului în sensul că Directiva 2004/38/CE nu împiedică autoritățile din statul de origine de a adopta măsuri de restrângere a exercițiului acestui drept pentru un cetățean român, însă, restrângerea nu trebuie să fie arbitrară, în absența unei anumite justificări pentru o atare îngrădire. Astfel, după cum s-a arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană a fost returnată, urmând a se circumstanția în raport de conduita concretă a respectivei persoane, care este de natură a justifica această restrângere și se relevă ca o măsură necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea națională, siguranța publică și menținerea ordinii publice, limitări ce decurg din art. 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporționalității (text ce corespunde art. 25 din O.U.G.

nr. 102/2005 privind libera circulație pe teritoriul României a cetățenilor statelor membre ale Uniunii Europene și Spațiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul intern). În acest context, se reține că motivația recurentului că se tinde la stoparea migrației ilegale nu poate reprezenta un argument viabil pentru adoptarea măsurii, dacă aceasta are un caracter de generalitate, nefiind direct legată de situația particulară a persoanei vizate, așadar îmbrăcând forma unei măsuri de prevenție generală ce nu este admisibilă în afara aprecierii conduitei personale a celui al cărui drept este supus limitării, sens în care a statuat CJCE și în Cauza J. în soluționarea chestiunii prejudiciale invocate de instanțele din România, într-un context similar.

În jurisprudența CJCE s-a statuat de asemenea că noțiunea de "ordine publică" presupune o amenințare reală, actuală și suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental al societății (hotărârea din 29 aprilie 2004 în cauza O. și O., C-482/01), chiar dacă este vorba despre ordinea publică a unui alt stat decât cel de origine. H.G. nr. 1347/2007, prin dispozițiile art. 2 lit. d), instituie obligația pârâtei de a sesiza instanța de judecată în cazul cetățenilor români expulzați pentru a se aprecia asupra cererii de restrângere a dreptului la liberă circulație și nu instituie o obligație opis lege pentru instanță de a dispune restrângerea dreptului la liberă circulație. Având în vedere aceste considerente, urmează ca în baza dispozițiilor art. 312 C. proc.

civ. a se respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Administrației și Internelor - D.E.P.A.B.D. împotriva Deciziei nr. 7 din 1 februarie 2012 a Curții de Apel Bacău, secția I civilă. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 noiembrie 2012. Procesat de GGC - AA