ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4673/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4673/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin

acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, sub nr. 8695/2/2010 reclamanții M.M., A.A., P.M.M., M.E.,

I.M., L.L.L., U.M., A.V., S.I., T.E.D., A.L., H.F., H.A.M., M.A.V., T.C.N., A.E.,

B.S., T.C., N.M.A., B.L., C.L., M.M., V.O.M., judecători la Judecătoria

Botoșani, și A.V.L., G.L., V.L., B.D., M.M.R., H.X., N.M., N.L., G.C., V.M., O.S.,

C.D., I.A., I.B., D.G., T.G., L.M.V., A.D., O.B., M.B., B.M., C.P., M.A., A.M.,

C.M., C.C., C.R., D.S., T.G., P.D., M.L., B.I., A.S., J.L., L.A., N.C., C.L., P.L.,

U.G., P.Ș., grefieri și personal auxiliar în cadrul aceleiași instanțe, au

solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și P.C.M., în

calitate de Ministru al Justiției, anularea actului emis sub nr. 76602 din 03

iulie 2009; obligarea celor doi pârâți, în solidar, la plata către fiecare

reclamant a unei despăgubiri materiale de 50% din indemnizația de încadrare

lunară, începând de la data de 01 iunie 2009 și până la rămânerea definitivă și

irevocabilă a hotărârii ce se va pronunța și câte 10.000 RON cu titlu de daune

morale; plata cheltuielilor de judecată.

În

motivarea acțiunii, reclamanții au arătat, în

esență, următoarele:

Prin sentința civilă nr. 491 din 05 mai 2009,

pronunțată de Tribunalul Botoșani, pârâții Ministerul Justiției și Curtea de

Apel Suceava au fost obligați să le plătească, în funcție de perioada efectiv

lucrată, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% prevăzut de art.

47 din Legea nr. 50/1996, republicată, calculat la salariul de bază brut lunar

pentru perioada 01 septembrie 2000-09 august 2004 și 01 august 2007-05 mai 2009

și în continuare, sume ce vor fi actualizate în funcție de indicele de inflație

începând cu data scadenței fiecăreia în parte și până la plata efectivă.

Totodată, s-a dispus obligarea pârâților la

plata dobânzii legale și la înscrierea în carnetele de muncă a sporului de 50%

acordat prin această hotărâre.

Sentința civilă nr. 491 din 05 mai 2009 este

definitivă și executorie la data pronunțării, respectiv la data de 05 mai 2009.

Prin sentința civilă nr. 475 din 07 aprilie

2009 pronunțată de Tribunalul Botoșani, modificată și rămasă definitivă și

irevocabilă prin decizia nr. 999 din 01 septembrie 2009 a Curții de Apel Suceava,

pârâții Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, Tribunalul Botoșani

și Curtea de Apel Suceava au fost obligați la calcularea și plata sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% prevăzut de art. 47 din Legea nr.

50/1996, republicată, spor calculat la salariul de bază brut lunar pentru

perioada 01 octombrie 2000-01 august 2004 și 01 ianuarie 2007-28 februarie 2009

și în continuare, sume ce vor fi actualizate în funcție de indicele de inflație

începând cu data scadenței fiecăreia în parte și până la plata efectivă.

În

vederea executării hotărârilor judecătorești

privind plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, Ministrul

Justiției și Libertăților Cetățenești a emis Ordinul nr. 1165/C/2009, la data

de 09 aprilie 2009, astfel că realizarea acestui drept s-a făcut în mod efectiv

pentru viitor, de la data de 06 mai 2009.

Pentru reclamanții grefieri și personal

auxiliar al instanțelor judecătorești, Președintele Curții de Apel Suceava a

emis Decizia nr. 1 din 09 aprilie 2009, prin care s-a dispus achitarea acestui

spor, calculat la salariul de bază brut lunar.

Dreptul salarial la care s-a făcut referire a

fost refuzat prin actul administrativ emis de Ministrul Justiției și

Libertăților Cetățenești, pârâtul P.C.M., sub nr. 76602 din 03 iulie 2009, cu

motivarea că la baza acestei măsuri au stat dispozițiile Primului Ministru și

ale Ministerul Finanțelor Publice, ca urmare a epuizării fondurilor prevăzute

în Legea bugetului pe anul 2009, la capitolul „cheltuieli de personal”.

Reclamanții au susținut că actul emis sub nr.

76602 din 03 iulie 2009, care cuprinde o dispoziție de neplată a sporului de

50%, este de natură a le încălca în mod grav dreptul la plata salariului,

impunându-se anularea acestuia.

Prin sentința nr. 4860 din 2 decembrie 2010

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a

admis acțiunea formulată de reclamanți, a anulat adresa nr. 76602 din 03 iulie

2009 emisă de Ministerul Justiției, a obligat, în solidar, pârâții la plata

către fiecare reclamant a unei despăgubiri materiale constând în 50% din

indemnizația de încadrare lunară, începând cu data de 01 iunie 2009 și până la

data de 12 noiembrie 2009 și a respins în rest acțiunea.

Pe fondul cauzei, Curtea a apreciat că

autoritatea pârâtă nu poate invoca lipsa de fonduri sau de alte resurse pentru

a justifica neplata integrală a drepturilor salariale, deoarece executarea unei

hotărâri judecătorești irevocabile reprezintă o obligație legală a statului.

În

plus, prima instanță a arătat faptul că

adresa aflată în discuție contravine principiilor de drept privind plata

drepturilor salariale, practicii Curții Europene a Drepturilor Omului,

dispozițiilor O.U.G. nr. 75/2008, precum și principiului neretroactivității

legii.

În

opinia curții, este neconformă cu principiile

de drept și măsura cuprinsă în actul contestat privind suspendarea nelimitată a

ordinelor prin care se recunoaște plata sporului de 50%, câtă vreme suspendarea

executării unui act administrativ poate produce efecte pe o perioadă

determinată.

De asemenea, Curtea a arătat faptul că

dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009 nu sunt aplicabile în speța de față, întrucât

se referă la plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs

pârâtul Ministerul Justiției care a solicitat admiterea recursului, respingerea

acțiunii, în principal, ca lipsită de interes și inadmisibilă și respingerea

acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.

În

motivarea recursului, încadrat în drept pe

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele

critici de nelegalitate ale sentinței:

Se arată în motivarea căii de atac că

obiectul principal al acțiunii este reprezentat de anularea adresei emise de

Ministerul Justiției cu nr. 76602 din 3 iulie 2009. Se solicită să se constate

că adresa arătată, la data pronunțării instanței de fond era deja anulată prin

hotărâre definitivă și irevocabilă.

Se mai arată că adresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Ca atare, această adresă nu poate face

obiectul controlului de legalitate la instanța de contencios administrativ.

Adresa în discuție nu dispune asupra unei

părți a salariului aflat în plată deoarece, în realitate, este vorba de un spor

care se plătea exclusiv persoanelor care dețineau hotărâri judecătorești prin

care M.J.L.C. era obligat la plata acestor drepturi „în continuare” sau „pentru

viitor”.

În

speță, sunt incidente prevederile O.U.G. nr.

71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraților.

Astfel, O.U.G. nr. 27/2006 nu cuprinde nicio

dispoziție referitoare la sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică, iar

Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000.

În

plus, prin decizia nr. 21 din 10 martie 2008,

Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut următoarele: „în interpretarea și

aplicarea unitară a dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea

și alte drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești,

republicată, constată că judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți,

precum și personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută

lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, și după intrarea în vigoare a

O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001”.

După pronunțarea acestei decizii, instanțele

judecătorești au admis acțiunile și au apreciat că art. 47 din Legea nr.

50/1996 este în vigoare.

Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea

Constituțională a constatat existența unui conflict de natură constituțională

între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul României și

Guvernul României, pe de altă parte.

Ca atare, după pronunțarea acestei decizii,

instanțele nu mai pot aplica decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curți

de Casație și Justiție.

În cauză nu a fost încălcat principiul

neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la

data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale aferente

lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.

Analizând sentința atacată, în raport cu

criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în

speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a

reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat

în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Cu privire la excepția lipsei interesului invocată

în cuprinsul cererii de recurs de recurentul-pârât Ministerul Justiției aceasta

nu se poate reține, întrucât reclamanții nu sunt părți în dosarele în care au

fost pronunțate sentințele invocate de pârât.

Referitor la celelalte critici se rețin următoarele.

Obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă anularea adresei nr. 76602 din

3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la

data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se

achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute

în

titluri executorii

având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul

bugetar.

În

preambulul acestui act administrativ au fost

invocate: prevederile O.U.G. nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe

anul 2009 și reglementarea unor măsuri financiar-contabile; dispozițiile

Primului-Ministru, transmise prin adresa nr. 51948 din 6 mai 2009 privind

încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009; adresa nr.

292443 din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la

Titlul I „Cheltuieli de personal” nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi

identificate surse suplimentare, iar conditionalitătile impuse de organismele

financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al

cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de

toți ordonatorii de credite; faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului

de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de

50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate; prevederile

O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.

Înalta Curte apreciază că, în speța de față,

nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009.

În

mod evident, adresa în discuție adoptă o

măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu

existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În

plus, măsura supusă analizei în cauza de față

a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei

norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi,

respectiv Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în

prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii

secundari și terțiari de credite, după cum în mod eronat susține recurentul.

În

prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În

sistemul juridic românesc, acest principiu

este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România,

respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe

de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu

este mai presus de lege.

În

cazul actelor administrative, legalitatea

înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până

în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei

organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și

lege există în mod necesar un raport de subordonare.

Pe linia acestor considerente teoretice se

înscrie și practica Curții Constituționale din țara noastră, a cărei

jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să guverneze

activitatea administrației publice.

De altfel, în mod constant, instanța

constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor

raporturilor juridice într-un stat de drept.

În

concepția Legii contenciosului administrativ

român, prin noțiunea de exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de

apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor competenței

prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Limitele dreptului de apreciere din partea

administrației publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetățenilor,

prevăzute de Constituție și de lege.

Cu alte cuvinte, unde începe dreptul

cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației.

De asemenea, se poate afirma că, în raport de

principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituție, nu este de conceput

exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.

În

speța de față, este nefondată critica

recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009, în

raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.

În

primul rând, ordonanța în discuție, după cum

se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Preambulul acestui act normativ face

trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a

ordonanței.

Așadar, este vorba despre titlurile executorii

emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanța a fost publicată în M.

Of. nr. 416/2009.

De asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009

prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii

aflate sunt incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea unor

măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în sistemul justiției,

aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a dispozițiilor Ordinului

Ministrului Justiției, al Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1859/C/2484/26659/131/3774/C/2008

privind modalitatea de eșalonare a plății sumelor prevăzute în titlurile

executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu

respectarea prevederilor art. 1 și 2.

În

plus, nu se poate pune problema incidenței

art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care menționează faptul că plata

sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor

drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul

bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza

după o procedură de executare în perioada 2010-2012.

Un argument în acest sens îl reprezintă

faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009,

deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe.

Dacă s-ar accepta punctul de vedere al

autorității publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuție a

fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate concepe admiterea ideii de

retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din Constituție consacră

principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea dispune numai pentru

viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că

securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În

jurisprudența instanțelor de contencios

administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de

drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative.

De asemenea, trebuie subliniat faptul că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În

speța de față, instanța de contencios

administrativ constată că este în prezența unei aplicări retroactive a

prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de

lege. Această situație conduce la încălcarea principiului anterior

individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Înalta Curte nu poate reține critica

recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ

contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a

acestui spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat și judecătorul

fondului, executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile constituie o

obligație legală a statului, sens în care s-a pronunțat în mod constant și

jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Ca atare, în raport de argumentele anterior

prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu exces de putere la momentul

emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea

acestuia.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în

temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și

28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției împotriva sentinței 4860 din 2 decembrie 2010 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 12

octombrie 2011.