ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4673/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 8695/2/2010 reclamanții M.M., A.A., P.M.M., M.E., I.M., L.L.L., U.M., A.V., S.I., T.E.D., A.L., H.F., H.A.M., M.A.V., T.C.N., A.E., B.S., T.C., N.M.A., B.L., C.L., M.M., V.O.M., judecători la Judecătoria Botoșani, și A.V.L., G.L., V.L., B.D., M.M.R., H.X., N.M., N.L., G.C., V.M., O.S., C.D., I.A., I.B., D.G., T.G., L.M.V., A.D., O.B., M.B., B.M., C.P., M.A., A.M., C.M., C.C., C.R., D.S., T.G., P.D., M.L., B.I., A.S., J.L., L.A., N.C., C.L., P.L., U.G., P.Ș., grefieri și personal auxiliar în cadrul aceleiași instanțe, au solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și P.C.M., în calitate de Ministru al Justiției, anularea actului emis sub nr. 76602 din 03 iulie 2009; obligarea celor doi pârâți, în solidar, la plata către fiecare reclamant a unei despăgubiri materiale de 50% din indemnizația de încadrare lunară, începând de la data de 01 iunie 2009 și până la rămânerea definitivă și irevocabilă a hotărârii ce se va pronunța și câte 10.000 RON cu titlu de daune morale; plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat, în esență, următoarele: Prin sentința civilă nr. 491 din 05 mai 2009, pronunțată de Tribunalul Botoșani, pârâții Ministerul Justiției și Curtea de Apel Suceava au fost obligați să le plătească, în funcție de perioada efectiv lucrată, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% prevăzut de art. 47 din Legea nr. 50/1996, republicată, calculat la salariul de bază brut lunar pentru perioada 01 septembrie 2000-09 august 2004 și 01 august 2007-05 mai 2009 și în continuare, sume ce vor fi actualizate în funcție de indicele de inflație începând cu data scadenței fiecăreia în parte și până la plata efectivă. Totodată, s-a dispus obligarea pârâților la plata dobânzii legale și la înscrierea în carnetele de muncă a sporului de 50% acordat prin această hotărâre.

Sentința civilă nr. 491 din 05 mai 2009 este definitivă și executorie la data pronunțării, respectiv la data de 05 mai 2009. Prin sentința civilă nr. 475 din 07 aprilie 2009 pronunțată de Tribunalul Botoșani, modificată și rămasă definitivă și irevocabilă prin decizia nr. 999 din 01 septembrie 2009 a Curții de Apel Suceava, pârâții Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, Tribunalul Botoșani și Curtea de Apel Suceava au fost obligați la calcularea și plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% prevăzut de art. 47 din Legea nr. 50/1996, republicată, spor calculat la salariul de bază brut lunar pentru perioada 01 octombrie 2000-01 august 2004 și 01 ianuarie 2007-28 februarie 2009 și în continuare, sume ce vor fi actualizate în funcție de indicele de inflație începând cu data scadenței fiecăreia în parte și până la plata efectivă.

În vederea executării hotărârilor judecătorești privind plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești a emis Ordinul nr. 1165/C/2009, la data de 09 aprilie 2009, astfel că realizarea acestui drept s-a făcut în mod efectiv pentru viitor, de la data de 06 mai 2009. Pentru reclamanții grefieri și personal auxiliar al instanțelor judecătorești, Președintele Curții de Apel Suceava a emis Decizia nr. 1 din 09 aprilie 2009, prin care s-a dispus achitarea acestui spor, calculat la salariul de bază brut lunar.

Dreptul salarial la care s-a făcut referire a fost refuzat prin actul administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești, pârâtul P.C.M., sub nr. 76602 din 03 iulie 2009, cu motivarea că la baza acestei măsuri au stat dispozițiile Primului Ministru și ale Ministerul Finanțelor Publice, ca urmare a epuizării fondurilor prevăzute în Legea bugetului pe anul 2009, la capitolul „cheltuieli de personal”. Reclamanții au susținut că actul emis sub nr. 76602 din 03 iulie 2009, care cuprinde o dispoziție de neplată a sporului de 50%, este de natură a le încălca în mod grav dreptul la plata salariului, impunându-se anularea acestuia.

Prin sentința nr. 4860 din 2 decembrie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanți, a anulat adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiției, a obligat, în solidar, pârâții la plata către fiecare reclamant a unei despăgubiri materiale constând în 50% din indemnizația de încadrare lunară, începând cu data de 01 iunie 2009 și până la data de 12 noiembrie 2009 și a respins în rest acțiunea. Pe fondul cauzei, Curtea a apreciat că autoritatea pârâtă nu poate invoca lipsa de fonduri sau de alte resurse pentru a justifica neplata integrală a drepturilor salariale, deoarece executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile reprezintă o obligație legală a statului.

În plus, prima instanță a arătat faptul că adresa aflată în discuție contravine principiilor de drept privind plata drepturilor salariale, practicii Curții Europene a Drepturilor Omului, dispozițiilor O.U.G. nr. 75/2008, precum și principiului neretroactivității legii. În opinia curții, este neconformă cu principiile de drept și măsura cuprinsă în actul contestat privind suspendarea nelimitată a ordinelor prin care se recunoaște plata sporului de 50%, câtă vreme suspendarea executării unui act administrativ poate produce efecte pe o perioadă determinată. De asemenea, Curtea a arătat faptul că dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009 nu sunt aplicabile în speța de față, întrucât se referă la plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției care a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii, în principal, ca lipsită de interes și inadmisibilă și respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: Se arată în motivarea căii de atac că obiectul principal al acțiunii este reprezentat de anularea adresei emise de Ministerul Justiției cu nr. 76602 din 3 iulie 2009. Se solicită să se constate că adresa arătată, la data pronunțării instanței de fond era deja anulată prin hotărâre definitivă și irevocabilă.

Se mai arată că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. Ca atare, această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de contencios administrativ. Adresa în discuție nu dispune asupra unei părți a salariului aflat în plată deoarece, în realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care dețineau hotărâri judecătorești prin care M.J.L.C.

era obligat la plata acestor drepturi „în continuare” sau „pentru viitor”. În speță, sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul magistraților. Astfel, O.U.G. nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000. În plus, prin decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut următoarele: „în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești, republicată, constată că judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, și după intrarea în vigoare a O.G.

nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001”. După pronunțarea acestei decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile și au apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare. Prin Decizia nr. 838/2009, Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte. Ca atare, după pronunțarea acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție. În cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată. Cu privire la excepția lipsei interesului invocată în cuprinsul cererii de recurs de recurentul-pârât Ministerul Justiției aceasta nu se poate reține, întrucât reclamanții nu sunt părți în dosarele în care au fost pronunțate sentințele invocate de pârât. Referitor la celelalte critici se rețin următoarele.

Obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă anularea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În preambulul acestui act administrativ au fost invocate: prevederile O.U.G.

nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri financiar-contabile; dispozițiile Primului-Ministru, transmise prin adresa nr. 51948 din 6 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009; adresa nr. 292443 din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal” nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar conditionalitătile impuse de organismele financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de toți ordonatorii de credite; faptul că fondurile prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate; prevederile O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii. Înalta Curte apreciază că, în speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod eronat susține recurentul. În prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. Pe linia acestor considerente teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din țara noastră, a cărei jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să guverneze activitatea administrației publice. De altfel, în mod constant, instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.

În concepția Legii contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Limitele dreptului de apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de limitele drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege. Cu alte cuvinte, unde începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației. De asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.

În speța de față, este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare. În primul rând, ordonanța în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Preambulul acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanței. Așadar, este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanța a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009. De asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor executorii aflate sunt incidența prevederilor O.U.G.

nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în sistemul justiției, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a dispozițiilor Ordinului Ministrului Justiției, al Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1859/C/2484/26659/131/3774/C/2008 privind modalitatea de eșalonare a plății sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și 2. În plus, nu se poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.

Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe. Dacă s-ar accepta punctul de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege. Art. 15 alin. (2) din Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. Pe acest aspect, trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative. De asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În speța de față, instanța de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Această situație conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Înalta Curte nu poate reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat și judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile constituie o obligație legală a statului, sens în care s-a pronunțat în mod constant și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Ca atare, în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea acestuia. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței 4860 din 2 decembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 octombrie 2011.