ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2369/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2369/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din examinarea

lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată,

reclamanții D.I., D.M., B.M., C.M., F.S. și H.G., judecători în cadrul

Judecătoriei Râmnicu Sărat, au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța,

în temeiul dispozițiilor

art. 14 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea adresei

nr. 76602 din

3 iulie 2009, emisă de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

În

motivarea cererilor s-a arătat ca prin adresa 76602 din 03 iulie 2009

s-a dispus ca drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite

fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, această modalitate de calcul urmând

să se păstreze și

pentru viitor. în

acest mod, se modifică un raport juridic existent între

judecători pe de o parte, și Ministerul Justiției,

pe de altă parte, fiind

afectate în mod direct drepturile salariale,

fapt ce contravine dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, dar

și

Protocolului 1 la Convenția Europeană a

Drepturilor Omului.

Prin

sentința civilă nr. 4219 din 2 decembrie 2009 Curtea de

Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a

admis cererea de suspendare formulată de reclamanți și a

suspendat

executarea actului administrativ

emis de pârât sub

nr. 76.602 din 03 iulie

2009 până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru

a pronunța această soluție instanța de fond a reținut în

esență, următoarele:

Instanța

de fond a constatat că prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârâtul

MJLC, s-a dispus ca "începând cu data de

10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009, se vor achita

fără a include

și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această

modalitate de calcul se va păstra și pentru

viitor,

plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să

se efectueze conform eșalonării prevăzute de

O.U.G. nr. 71/2009,

privind plata

unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de

drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Curtea

a apreciat că adresa a cărei suspendare s-a solicitat

reprezintă un act administrativ,

în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea

nr. 554/2004, având în vedere faptul că aceasta a

fost emisă de

autoritatea

pârâtă în regim de putere publică, producând efecte juridice în ceea ce

privește drepturile salariale cuvenite reclamanților, în sensul

diminuării acestora.

Curtea

a constatat că reprezintă o îndoială puternică și evidentă

asupra prezumției de legalitate

a actului administrativ contestat

împrejurarea că acesta retroactivează, el având

incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie

2009,

deși este emis la data de 03 iulie

2009.

De asemenea, s-a reținut

că prin sentința civilă nr.

1750 din 24

aprilie 2009, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009,

irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație

și Justiție nr. 3530 din

24 iunie

2009, a fost suspendată executarea ordinelor nr. 1163/C din

09 aprilie

2009 și nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești, cu consecința rămânerii în vigoare a ordinului nr.

768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din

Legea 50/1996, astfel cum a fost interpretat

conform Deciziei secțiilor

unite ale Înaltei Curți de Casație și

Justiție nr. 21/2008.

Întrucât ordinul nr.

768/C din 04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii,

respectiv a unor hotărâri judecătorești, ci are în vedere aplicarea

dispozițiilor instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996, dispoziții care nu

au fost modificate sau suspendate, iar O.U.G. nr. 71/2009 privește plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar, invocarea acestui act normativ în

motivarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 reprezintă un caz bine

justificat.

Instanța de fond a mai

reținut că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a drepturilor

salariale restante, această restanță fiind cuantificată și astfel se poate

determina un termen pentru achitarea acesteia. Plata eșalonată nu poate să

privească salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul de

50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea

fi cuantificate și achitate, iar prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009

drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară,

au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se

produce un prejudiciu

reclamanților, care aveau o speranță legitimă în

ceea ce privește

valoarea patrimonială pe

care urmau să o primească pentru prestarea

activității în luna iunie

2009.

Împotriva acestei

hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat

recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304

pct.

9 C. proc. civ. recurentul a formulat următoarele critici de

nelegalitate

ale sentinței:

- instanța de fond nu a

avut în vedere faptul că nu s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât se impune admiterea

excepției inadmisibilității cererii.

- adresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune

de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a

intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată

cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

-

în cauză nu este întrunită condiția pagubei iminente, întrucât

reclamanții nu au fost lezați în

drepturile salariale ce li se cuvin, în

cauză nefiind vorba de o diminuare a drepturilor

salariale cuvenite

intimaților

reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu

O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de

executarea unor hotărâri judecătorești care

va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar,

ci potrivit eșalonării

prevăzute de

O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel,

având în vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat și

se realizează exclusiv în

conformitate cu legea, plățile urmând a se

efectua eșalonat și avându-se în vedere și

indexarea sumelor cu IPC

nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în

patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai invocă

Decizia nr. 838/2009 a Curții

Constituționale

prin care s-a constatat existența unui conflict juridic

de natură constituțională între autoritatea

judecătorească, pe de o

parte și

Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte,

solicitând

instanței de recurs să constate că după pronunțarea deciziei Curții

Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele

statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 21 din

13

martie 2008 întrucât o asemenea

conduită nu face decât să ignore

dispozițiile

imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să

perpetueze

încălcarea Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea

Constituțională.

-

o altă critică a recurentului privește nedovedirea de către

reclamanți a existenței cazului

bine justificat, în definiția dată acestui

concept juridic de dispozițiile art. 2 alin. (1)

lit. ș) din Legea nr.

554/2004.

În

susținerea acestui motiv de nelegalitate, recurentul a susținut

că O.U.G. nr. 71/2009, privind

plata unor sume prevăzute în titluri

executorii, având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului

din sectorul

bugetar, este un normativ în vigoare, adoptat în

conformitate cu legea și Constituția, care se bucură de prezumția de

legalitate, și care trebuie respectat ca atare,

atât de justițiabili, cât și de

instanțele de judecată.

Mai

susține că problema efectelor retroactive ale adresei MJLC nu poate fi abordată

decât în strictă legătură cu efectele O.U.G. nr.

71/2009, această ordonanță intrând în vigoare la data de 18 iunie 2009,

data publicării ei în Monitorul Oficial, aceasta fiind și data de la care

această ordonanță și-a produs efectele.

Recurentul arată că

adresa MJLC, ce face obiectul prezentei acțiuni, emisă ulterior intrării în

vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, spre informarea ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, nu se poate pune problema retroactivității, în primul rând

pentru că adresa nu produce nici un efect în afara celui de informare a

destinatarilor săi, și în secundar, pentru că se referă la efectele O.U.G. nr.

71/2009, care nu retroactivează.

-

ultima critică adusă de recurentul-pârât sentinței atacate, privește

omisiunea instanței de fond de a analiza excepția

lipsei de interes a acțiunii reclamanților, având în vedere că efectele adresei

nr. 76602 din 3 iulie 2009 a MJCL au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în

dosarul nr. 1313/33/2009, la data de 9 iulie 2009 și de Curtea de Apel

București, în dosarul cu numărul 6182/2/2009 la data de 7 iulie 2009, și prin

urmare, adresa respectivă nu mai produce efecte juridice, cel puțin până la

soluționarea acțiunii în anulare a acestei adrese.

Analizând sentința

atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este

nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Critica recurentului în

ceea ce privește neîndeplinirea de către intimații-reclamanți a procedurii

administrative prealabile este nefondată în raport cu împrejurarea că la

dosarul de fond a cauzei, se află depusă, la fila 39, dovada îndeplinirii

acestei condiții imperative de admisibilitate a acțiunii în contencios

administrativ, prevăzută de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește

caracterul adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești, Înalta Curte constată următoarele:

Prin acest act,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a

drepturilor

salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de

O.U.G. nr.

71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri

executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual

sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică,

în vederea organizării executării legii sau a

executării în concret a

legii, care

dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În

cauza de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul

negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi

suspendate.

În

mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se

modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între

reclamanți și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului

salariului

cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În

plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în

regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme

cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar

și a unei legi,

respectiv, Legea nr.

18/2009.

Așadar,

nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple

operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

Pe

de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării

actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat,

este echitabil ca acesta din urmă să nu-și

producă efectele asupra celor vizați.

După

cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă

operațiunea de întrerupere

vremelnică a efectelor acestora, ca și cum

actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la

rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe

prezumția de veridicitate (actul exprimă

ceea

ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De

aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul

administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu

alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt

emise în baza legii,

echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de

neconceput într-o bună ordine

juridică, într-un stat de drept și o

democrație

constituțională.

Din

acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative

reprezintă o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios

administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile

impuse de Legea

nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai

sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este

aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată,

cazurile

bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și

de

drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent

valabile

cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

In sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

In cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

In cauza de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor

bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea

dispune numai

pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În

acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică

impune neaplicarea regulilor de

drept unor situații existente înainte de

momentul

emiterii actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios

administrativ,

neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept,

ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie

arătat faptul că interdicția retroactivității actelor

administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

De asemenea, Înalta

Curte consideră că există un argument

juridic

aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în

litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1

din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

In

altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie

încălcarea dispozițiilor art. 74

alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit

cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi

diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act

normativ, iar salarizarea

judecătorilor și procurorilor se stabilește prin

lege specială.

Cu

alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor

nu poate fi diminuată de nici o

autoritate publică, în alte condiții decât

cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit

art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată,

prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material

viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a

funcționării

unei autorități publice sau a unui serviciu public.

In concepția instanței

de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță,

fiind vorba de diminuarea unor

drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu

evidență,

în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

In

ceea ce privește invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale,

Înalta Curte constată că decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului

juridic de natură constituțională și nu poate

produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja

pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în exercitarea

atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De

altfel, Curtea Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit

competențelor sale, care sunt expres și limitativ prevăzute de

art. 146 din Constituție și de

Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe

calea controlului de constituționalitate, supremația

Constituției în

sistemul

juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea

unor hotărâri judecătorești sau

să constate că acestea sunt lipsite de

efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008,

publicată în

M.Of.,

Partea

I,

nr. 784 din 24

noiembrie

2008).

Pe

cale de consecință, efectele deciziei Curții Constituționale nu

pot viza decât actele,

acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează

a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice

implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În

cauza de față, nu sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții

Constituționale nr. 838/2009,

instanța de fond fiind investită cu

soluționarea unei cereri de suspendare a unui act

administrativ.

În ceea ce privește ultimul

argument adus de recurent în susținerea căii de atac exercitate, respectiv

lipsa de interes a

reclamanților în

promovarea acțiunii lor, având în vedere soluțiile

pronunțate în cauze având același obiect,

respectiv suspendarea

executării

adresei MJLC nr. 76602/2009, Înalta Curte îl va respinge

de asemenea ca nefundat, având în vedere faptul

că dispozițiile art. 23

din Legea nr.

554/2004, care se referă doar la hotărârile judecătorești

definitive și irevocabile prin care s-a anulat în

tot sau în parte un act

administrativ

cu caracter normativ, care sunt general obligatorii și care

au putere numai pentru viitor, iar nu și

hotărârilor prin care s-a dispus

suspendarea

executării unui astfel de act, în acest ultim caz fiind

aplicabil principiul relativității hotărârilor

judecătorești.

Astfel,

chiar dacă actul administrativ a fost suspendat în alte

cauze, această situație nu

poate conduce la ideea că reclamanții nu mai au interes, având în vedere faptul

că aceștia nu au avut nicio calitate în

pricinile

respective.

Or,

activitatea judiciară nu poate fi inițiată și întreținută Iară

justificarea unui interes legitim încălcat.

Literatura

de specialitate și practica judiciară au stabilit că

interesul reprezintă o condiție

generală ce trebuie îndeplinită în cadrul

oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar

cu prilejul

promovării

acțiunii ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze.

Interesul

reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl

urmărește cel ce investește o

instanță de judecată cu o cerere, acesta

trebuind

a fi legitim, personal, născut și actual.

Astfel

fiind, Înalta Curte va respinge această excepție având în

vedere cele reținute.

Pentru

considerentele arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) teza a

II-a C. proc. civ., coroborat

cu art. 20 și art. 28 din Legea nr.

554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul

ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Ministerul Justiției, împotriva

sentinței civile nr. 4219 din 2 decembrie 2009 a

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 6 mai 2010.