ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2367/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții A.L., ș.a., au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța, în temeiul dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârât, până la pronunțarea instanței de fond. In motivarea cererilor s-a arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând să se păstreze și pentru viitor.

în acest mod, se procedează la o reducere a salariului, fapt ce contravine pe de o parte, art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 și este de natură să înfrângă dispoziții cuprinse în hotărâri judecătorești definitive și irevocabile. Prin sentința civilă nr. 4096 din 24 noiembrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanți și a suspendat executarea actului administrativ emis de pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut în esență, următoarele: În ceea ce privește excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, prin întâmpinare, curtea de apel a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, reținând că adresa a cărei suspendare s-a solicitat este un act producător de efecte juridice, întrucât în baza acestei adrese s-a procedat la plata unei indemnizații diminuate. Această concluzie a fost argumentată de instanță și prin faptul că dacă adresa ar fi fost lipsită de efecte juridice, reclamanții ar fi încasat indemnizația împreună cu sporul de 50% în baza unor acte administrative anterioare ale pârâtului.

Asupra cererii de suspendare, curtea de apel a reținut că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art. 1, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ. Instanța de fond a constatat că prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârâtul MJLC, s-a dispus ca "începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009, se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Curtea a constatat că, în speță, ambele condiții necesare pentru suspendarea actului atacat sunt îndeplinite. Pe de o parte, instanța a constatat că la o primă analiză, actul atacat intră în contradicție cu dispoziții din hotărâri judecătorești, iar pe de altă parte, actul atacat pare a fi în conflict cu dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, operându-se o diminuare a drepturilor salariale ale magistraților. Instanța de fond a mai reținut că în susținerea actului se invocă dispozițiile O.U.G.

nr. 71/2009, însă dispozițiile acestei ordonanțe nu pot fi interpretate în sensul că s-ar referi la suspendarea plății unor drepturi viitoare, ci prin această ordonanță s-a reglementat procedura de plată a unor drepturi restante stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, iar dacă pentru plata acestor drepturi restante se poate concepe o procedură de eșalonare, în considerarea efectelor plății sumelor acumulate în timp asupra bugetului de stat, nimic nu îndreptățește Guvernul să acumuleze noi restanțe prin amânarea plății drepturilor curente. In ceea ce privește paguba iminentă, instanța a reținut că actul atacat are consecințe patrimoniale negative asupra reclamanților, producându-se lună de lună, o diminuare a drepturilor salariale ale acestora.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, devenit în prezent Ministerul Justiției, criticând sentința pronunțată ca netemeinică și nelegală. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: S-a precizat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. Recurentul a arătat că este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de față sporul arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare Recurentul a apreciat că instanța de fond a realizat un raționament eronat și a arătat că O.U.G. nr. 71/2009 este pe deplin aplicabilă cazului de față, întrucât la momentul emiterii adresei atacate, sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu era reglementat de nici un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul unor hotărâri judecătorești.

Recurentul a precizat că instanța de fond a pornit de la o premisă greșită în sensul că sporul solicitat face parte din salariu și reprezintă o componentă a acestuia, fără să fie analizat modul în care acest spor a început să fie plătit în cursul anului 2009. De asemenea, recurentul a arătat că argumentația instanței de fond se bazează pe dispoziții ale Legii nr. 303/2004 și Ordinul MJ nr. 768/C/2009, în condițiile în care aceste acte nu se aplică reclamanților, care au calitatea de grefieri. A concluzionat în sensul neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod greșit instanța a admis cererea de suspendare.

Înalta Curte de Casație si Justiție analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează: Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond). Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din dispoziția legală arătată rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. In cauza de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate. In mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. In plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate susține că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățean și stat). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. In cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. In speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

In acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. In jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. In cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. În raport de dispozițiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanților, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. In concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în cauză, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanți și stat.

Critica recurentului cu privire la neanalizarea istoricului acestui spor nu poate fi primită de Înalta Curte, întrucât excede obiectului-acțiunii deduse judecății. Pentru aceste considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinței atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției, împotriva sentinței civile nr. 3318 din 16 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 mai 2010.