ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2367/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2367/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

dosarului, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată,

reclamanții A.L., ș.a.,

au chemat în

judecată pe pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va

pronunța, în temeiul

dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

să se dispună

suspendarea adresei nr. 76602

din 3 iulie 2009, emisă de pârât, până la

pronunțarea instanței de fond.

In motivarea cererilor s-a

arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009

s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009 să se achite

fără includerea

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, această modalitate de calcul urmând să se păstreze și

pentru viitor. în acest mod, se procedează la o

reducere a salariului, fapt

ce

contravine pe de o parte, art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 și

este de natură să înfrângă dispoziții cuprinse în

hotărâri judecătorești

definitive și irevocabile.

Prin sentința civilă nr. 4096 din 24 noiembrie 2009,

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins

excepția inadmisibilității

acțiunii, a admis cererea de suspendare

formulată

de reclamanți și a suspendat executarea actului administrativ

emis de pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009

până la pronunțarea instanței de

fond.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a

reținut în esență, următoarele:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității, invocată de pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, prin

întâmpinare, curtea de

apel a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, reținând că adresa a cărei

suspendare s-a solicitat este

un act producător de efecte juridice, întrucât

în baza acestei adrese s-a procedat la plata unei

indemnizații diminuate.

Această concluzie a fost argumentată de instanță și

prin faptul că dacă adresa ar fi fost lipsită de efecte juridice, reclamanții

ar fi încasat indemnizația împreună cu sporul de 50% în baza unor acte

administrative anterioare ale pârâtului.

Asupra cererii de suspendare,

curtea de apel a reținut că potrivit art.

14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru

prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art. 1, a

autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară

instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ.

Instanța de fond a constatat că prin adresa nr. 76602

din 3 iulie 2009, emisă de pârâtul MJLC, s-a dispus ca "începând cu data

de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009, se vor achita

fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de

risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri

executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din

sectorul bugetar.

Curtea a constatat că, în speță, ambele condiții

necesare pentru suspendarea actului atacat sunt îndeplinite.

Pe de o parte, instanța a constatat că la o primă

analiză, actul atacat intră în contradicție cu dispoziții din hotărâri

judecătorești, iar pe de altă parte, actul atacat pare a fi în conflict cu

dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, operându-se o diminuare

a drepturilor salariale ale magistraților.

Instanța de fond a mai reținut că în susținerea

actului se invocă dispozițiile O.U.G. nr. 71/2009, însă dispozițiile acestei

ordonanțe nu pot

fi interpretate în sensul

că s-ar referi la suspendarea plății unor drepturi viitoare, ci prin această

ordonanță s-a reglementat procedura de plată a

unor drepturi restante

stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, iar dacă

pentru plata acestor drepturi restante se poate concepe o procedură de eșalonare,

în considerarea efectelor plății sumelor acumulate în timp asupra bugetului de

stat, nimic nu îndreptățește Guvernul să acumuleze noi restanțe prin amânarea

plății drepturilor curente.

In ceea ce privește paguba iminentă, instanța a

reținut că actul atacat are consecințe patrimoniale negative asupra

reclamanților, producându-se lună de lună, o diminuare a drepturilor salariale

ale acestora.

Împotriva acestei hotărâri a

declarat recurs Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești, devenit în prezent Ministerul

Justiției,

criticând

sentința pronunțată ca netemeinică și nelegală.

În motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304

pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele

critici de nelegalitate ale

sentinței:

S-a precizat că adresa

contestată nu constituie un act administrativ,

în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul

principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret,

este vorba despre o

simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari

de credite, realizată ca urmare a intrării în

vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată

cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Recurentul a arătat că este

deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu

privire la plata sporului de risc și suprasolicitare

neuropsihică, precizând

că în momentul de față sporul arătat nu există reglementat în nici un

act

normativ în vigoare

Recurentul a apreciat că

instanța de fond a realizat un raționament

eronat și a arătat că O.U.G. nr. 71/2009 este pe

deplin aplicabilă cazului de

față, întrucât la momentul emiterii adresei atacate, sporul de risc și

suprasolicitare neuropsihică nu

era reglementat de nici un act normativ

în vigoare, ci era acordat numai în temeiul unor hotărâri

judecătorești.

Recurentul a precizat că

instanța de fond a pornit de la o premisă

greșită în sensul că sporul solicitat face parte din

salariu și reprezintă o componentă a acestuia, fără să fie analizat modul în

care acest spor a

început

să fie plătit în cursul anului 2009. De asemenea, recurentul a

arătat că argumentația

instanței de fond se bazează pe dispoziții ale Legii

nr. 303/2004 și Ordinul MJ nr. 768/C/2009,

în condițiile în care aceste

acte nu se aplică reclamanților, care au calitatea de grefieri.

A concluzionat în sensul

neîntrunirii condițiilor prevăzute de art. 14

din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune

suspendarea actului,

astfel că a arătat

că în mod greșit instanța a admis cererea de suspendare.

Înalta Curte de Casație si

Justiție analizând motivele invocate

în raport cu sentința atacată, materialul probator și

dispozițiile

legale

incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru

considerentele ce urmează:

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl

reprezintă

suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10

iulie 2009,

drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și

sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a

arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și

pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului

administrativ nr.

554/2004,

modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei

pagube

iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să

ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din dispoziția legală arătată rezultă că o primă

cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a

efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea

act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ

mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral

cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de

putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în

concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

In cauza de față, nu poate fi primită critica

recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei

solicitate a fi suspendate.

In mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură

prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente

între grefieri, personal auxiliar și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie

2009.

In plus, măsura supusă analizei

în cauza de față a fost luată în regim

de

putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege,

respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr.

18/2009.

Așadar, nu se poate susține că suntem în prezența

unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari

și terțiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că

suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural

eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în

vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea

publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă

efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, actul administrativ se bucură

de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu,

întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative,

care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este

de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o

democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor

administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de

contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a

se dispune această măsură este aceea a existenței unui

caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr.

554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea

de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în

privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine

justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice

aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în

litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară

a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de

nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în

prezent, principiul

legalității a devenit

un principiu fundamental în toate sistemele de drept,

iar acesta constă

în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățean și stat).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este

reglementat în art.

1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional

precizează

faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a

legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea

fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

In cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă

recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în

momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere

discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a

executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege

există în mod necesar un raport de subordonare.

In speța de față, Înalta Curte constată că suntem în

prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță,

prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a

intervenit

în mod retroactiv în plata

drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna

iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că

există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

In acest sens, se cuvine a preciza faptul că

securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

In jurisprudența dezvoltată de instanțele de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității

actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci

condiționează însăși legalitatea acestor acte.

In cauza de față, Înalta Curte consideră că există un

argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a

prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de

lege.

În raport de dispozițiile normative referitoare la

stabilirea salariului reclamanților, plata salariilor nu poate fi diminuată de

nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de

dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și

previzibil sau, după

caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei

autorități

publice sau a unui serviciu public.

In concepția instanței de control judiciar, și

această condiție legală este îndeplinită în cauză, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu

evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanți și

stat.

Critica recurentului cu privire la neanalizarea

istoricului acestui spor nu poate fi primită de Înalta Curte, întrucât excede

obiectului-acțiunii deduse judecății.

Pentru aceste considerente,

văzând că nu sunt motive de modificare

sau

casare a sentinței atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va

respinge recursul formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției,

împotriva sentinței civile nr. 3318 din 16 octombrie 2009 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 mai 2010.