ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2434/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2434/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată,

reclamanții S.O.M., M.C.N., S.D.M., M.A., ș.a.

, au chemat în judecată pe

pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința

ce se va pronunța, în temeiul dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

să se dispună

suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de

pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

In motivarea cererilor s-a arătat ca prin adresa

76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând să se

păstreze și pentru viitor. In acest mod, se procedează la o reducere a

salariului, fapt ce contravine pe de o parte, art. 74 alin. (2) din Legea nr.

303/2004 și este de natură să înfrângă dispoziții cuprinse în hotărâri

judecătorești definitive și irevocabile.

P

rin sentința

civilă nr. 4115 din 24 noiembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității

acțiunii,

a admis cererea de suspendare formulată de reclamanți și a suspendat executarea

actului administrativ emis de pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până la

pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a

reținut în esență, următoarele:

În ceea ce privește excepția

inadmisibilității, invocată de pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești, prin întâmpinare, curtea

de apel a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, reținând că adresa a cărei

suspendare s-a solicitat este un act producător de efecte juridice, întrucât în

baza acestei adrese s-a procedat la plata unei indemnizații diminuate.

Asupra cererii de suspendare,

curtea de apel a reținut că potrivit art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și

pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art.

7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară

instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ.

Instanța a constatat că în

cauză există o aparență de nelegalitate a actului contestat,

întrucât s-a dispus restrângerea exercițiului unor

drepturi de natură salarială printr-un act

administrativ

și nu prin lege, contrar art. 53 din Constituția României, în mod retroactiv,

încălcându-se

dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României, această împrejurare

constituind un caz bine justificat în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr.

554/2004.

In ceea ce privește paguba iminentă, instanța

apreciat că această condiție pentru

suspendarea

executării actului administrativ în discuție este îndeplinită, reținând că

acest act diminuează considerabil veniturile reclamanților, cu consecințe păgubitoare

asupra

serviciului prestat și poate conduce la perturbarea previzibilă a

funcționării instanței în care reclamanții își desfășoară activitatea.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

In motivarea recursului, încadrat în drept pe

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond nu a avut în vedere faptul că nu

s-a îndeplinit procedura

prealabilă

administrativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât se

impune

admiterea excepției inadmisibilității cererii.

- adresa contestată nu constituie un act

administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004,

ci

o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți

ordonatori din

sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret,

este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor

secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a

O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

-

în cauză nu este

întrunită condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost

lezați

în drepturile salariale ce li se cuvin, în cauză nefiind vorba de o diminuare a

drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți, care sunt și au fost

calculate în

conformitate cu O.U.G. 27/2006,

ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi

realizată

nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. 71/2009.

Astfel, având în vedere că plata titlurilor

executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu legea,

plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea

sumelor cu IPC nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune

grave în patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai invocă Decizia

nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a

constatat existența unui conflict juridic de natură

constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul

României și Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanței de recurs

să constate că după pronunțarea deciziei Curții Constituționale, instanțele nu

mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin

decizia nr.

21 din 13

martie 2008

întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile imperative

ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea

Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituțională.

- ultima critică a recurentului

privește nedovedirea de către reclamanți a existenței cazului bine justificat,

în definiția dată acestui concept juridic de dispozițiile art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

In susținerea acestui motiv de nelegalitate,

recurentul a susținut că O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute

în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar, este un normativ în vigoare, adoptat în

conformitate cu legea și Constituția, care se bucură de prezumția de

legalitate, și care trebuie respectat ca atare, atât de justițiabili, cât și de

instanțele de judecată.

Mai susține că problema

efectelor retroactive ale adresei M.J.L.C. nu poate fi abordată

decât în strictă legătură cu efectele O.U.G. nr.

71/2009, această ordonanță intrând în vigoare la data de 18 iunie 2009, data

publicării ei în Monitorul Oficial, aceasta fiind și data de la care această

ordonanță și-a produs efectele.

Concluzionând, recurentul arată

că adresa M.J.L.C., ce face obiectul prezentei acțiuni,

emisă ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr.

71/2009, spre informarea ordonatorilor secundari și terțiari de credite, nu se

poate pune problema retroactivității, în primul rând pentru că adresa nu

produce nici un efect în afara celui de informare a destinatarilor săi, și în

secundar, pentru că se referă la efectele O.U.G. nr. 71/2009, care nu

retroactivează.

Analizând sentința atacată în

raport de motivul de recurs formulat, cât și din

oficiu, în baza art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul

este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Critica recurentului în ceea ce

privește neîndeplinirea de către intimații-reclamanți a

procedurii administrative prealabile este nefondată

în raport cu împrejurarea că la dosarul de fond a cauzei, se află depusă, la

filele 4-6, dovada îndeplinirii acestei condiții

imperative de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ,

prevăzută de dispozițiile

art. 7 din Legea nr. 554/2004.

In ceea ce privește caracterul

adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, Înalta

Curte constată următoarele:

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10

iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a

include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. In plus,

aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor

salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul

unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică,

în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În cauza de față, nu poate fi

primită critica recurentului în sensul negării caracterului

de act administrativ a adresei solicitate a fi

suspendate.

In mod evident, adresa în

discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element

esențial al raporturilor de serviciu existente între

reclamanți și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului

salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

In plus, măsura supusă analizei în cauza de față a

fost luată în regim de putere

publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a

O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei

simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că

suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural

eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în

vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea

publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă

efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice

reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și

cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de

legalitate care, la rândul său. se bazează pe prezumția de autenticitate (actul

emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral

este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative,

care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este

de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o

democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios

administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse

de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de

legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz

bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr.

554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de

starea de fapt și de drept, care sunt de natură să

creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în

care se regăsesc argumente juridice aparent valabile

cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară

a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de

nelegalitate.

In acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit

un principiu fundamental în toate sistemele de drept,

iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei

(cetățeanul și statul).

In sistemul juridic românesc, acest principiu este

reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel,

primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă

parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă

recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în

momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie

să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege

există în mod necesar un raport de subordonare.

In cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în

prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a

reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat,

emis la data de 3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit

în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna

iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că

există indicii în sensul că

recurentul a

încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din

Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor,

cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că

securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității

actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci

condiționează însăși legalitatea acestor acte.

De asemenea, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat

în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din

O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr.

554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul

material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de

control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este

viitor

și previzibil cu evidență, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

În ceea ce privește invocarea Deciziei nr. 838/2009 a

Curții Constituționale, Înalta

Curte

constată că decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de

natură constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la

valabilitatea deciziilor deja

pronunțate de Înalta Curte de Casație și

Justiție în exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea

Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor

sale, care sunt expres și limitativ prevăzute de art.

146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea

controlului de constituționalitate, supremația

Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să

cenzureze legalitatea unor

hotărâri judecătorești sau să constate că

acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008,

publicată în M.Of. al României, Partea

I,

nr. 784 din

24 noiembrie 2008).

Pe cale de consecință, efectele deciziei Curții

Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau operațiunile

ce urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice implicate în

conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt

incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr.

838/2009, instanța de fond fiind investită cu

soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ.

Pentru considerentele arătate

și în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.

, coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr.

554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției

împotriva sentinței civile nr. 4115

din 24

noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 mai 2010.