ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2434/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții S.O.M., M.C.N., S.D.M., M.A., ș.a. , au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța, în temeiul dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârât, până la pronunțarea instanței de fond. In motivarea cererilor s-a arătat ca prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără includerea sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând să se păstreze și pentru viitor.

In acest mod, se procedează la o reducere a salariului, fapt ce contravine pe de o parte, art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 și este de natură să înfrângă dispoziții cuprinse în hotărâri judecătorești definitive și irevocabile. P rin sentința civilă nr. 4115 din 24 noiembrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanți și a suspendat executarea actului administrativ emis de pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut în esență, următoarele: În ceea ce privește excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, prin întâmpinare, curtea de apel a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, reținând că adresa a cărei suspendare s-a solicitat este un act producător de efecte juridice, întrucât în baza acestei adrese s-a procedat la plata unei indemnizații diminuate. Asupra cererii de suspendare, curtea de apel a reținut că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ.

Instanța a constatat că în cauză există o aparență de nelegalitate a actului contestat, întrucât s-a dispus restrângerea exercițiului unor drepturi de natură salarială printr-un act administrativ și nu prin lege, contrar art. 53 din Constituția României, în mod retroactiv, încălcându-se dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României, această împrejurare constituind un caz bine justificat în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004. In ceea ce privește paguba iminentă, instanța apreciat că această condiție pentru suspendarea executării actului administrativ în discuție este îndeplinită, reținând că acest act diminuează considerabil veniturile reclamanților, cu consecințe păgubitoare asupra serviciului prestat și poate conduce la perturbarea previzibilă a funcționării instanței în care reclamanții își desfășoară activitatea.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. In motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: - instanța de fond nu a avut în vedere faptul că nu s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât se impune admiterea excepției inadmisibilității cererii. - adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. - în cauză nu este întrunită condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin, în cauză nefiind vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. 71/2009. Astfel, având în vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea sumelor cu IPC nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanței de recurs să constate că după pronunțarea deciziei Curții Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 21 din 13 martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituțională.

- ultima critică a recurentului privește nedovedirea de către reclamanți a existenței cazului bine justificat, în definiția dată acestui concept juridic de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. In susținerea acestui motiv de nelegalitate, recurentul a susținut că O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, este un normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care se bucură de prezumția de legalitate, și care trebuie respectat ca atare, atât de justițiabili, cât și de instanțele de judecată. Mai susține că problema efectelor retroactive ale adresei M.J.L.C.

nu poate fi abordată decât în strictă legătură cu efectele O.U.G. nr. 71/2009, această ordonanță intrând în vigoare la data de 18 iunie 2009, data publicării ei în Monitorul Oficial, aceasta fiind și data de la care această ordonanță și-a produs efectele. Concluzionând, recurentul arată că adresa M.J.L.C., ce face obiectul prezentei acțiuni, emisă ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, spre informarea ordonatorilor secundari și terțiari de credite, nu se poate pune problema retroactivității, în primul rând pentru că adresa nu produce nici un efect în afara celui de informare a destinatarilor săi, și în secundar, pentru că se referă la efectele O.U.G. nr. 71/2009, care nu retroactivează.

Analizând sentința atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Critica recurentului în ceea ce privește neîndeplinirea de către intimații-reclamanți a procedurii administrative prealabile este nefondată în raport cu împrejurarea că la dosarul de fond a cauzei, se află depusă, la filele 4-6, dovada îndeplinirii acestei condiții imperative de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, prevăzută de dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

In ceea ce privește caracterul adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, Înalta Curte constată următoarele: Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. In plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În cauza de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate. In mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între reclamanți și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. In plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său. se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. In acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). In sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

In cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. De asemenea, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. În ceea ce privește invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt expres și limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M.Of. al României, Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008). Pe cale de consecință, efectele deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța de fond fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ. Pentru considerentele arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. , coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 4115 din 24 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 mai 2010.