ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2765/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2765/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Reclamanții P.C., D.P., ș.a., personal auxiliar

în cadrul Judecătoriei Moinești au chemat în judecată Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, solicitând instanței ca în contradictoriu cu pârâtul să dispună

suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât.

În motivarea acțiunii, reclamanții

au arătat că prin adresa a cărei anulare o solicită s-a dispus ca „începând cu

data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor

achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr.

71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar”.

S-a mai arătat că, adresa nr. 76602/2009

reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea

nr. 554/2004 și, că este îndeplinită cerința cazului bine justificat și

condiția pagubei iminente.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 4218 din 2

decembrie 2009 a admis acțiunea formulată de reclamanți, dispunând suspendarea

executării actului administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de pârât, până

la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această sentință

instanța a reținut că, prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, drepturile

salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, au fost diminuate

retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților, care aveau o

speranță legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau să o

primească pentru prestarea activității în luna iunie 2009.

Curtea a mai reținut și faptul că

reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a

actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el având

incidența asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie

2009, deși este emis la data de 3 iulie 2009.

Împotriva acestei sentințe a

formulat recurs Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, considerând-o

netemeinică și nelegală.

Recurentul a susținut următoarele

motive de recurs.

1) Adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 a cărei suspendare s-a solicitat nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004,

ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți

ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese.

Pe fondul cauzei recurentul a

susținut că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din

Legea nr. 554/2004. Astfel, cerința privind existența unei pagube iminente nu

este îndeplinită în cauză, neexistând nici un motiv pentru a dispune

suspendarea executării „adresei” până la soluționarea acțiunii în anulare.

Eșalonarea a unui spor acordat în baza hotărârilor judecătorești nu are

caracterul unei pagube iminente.

Având în vedere că plata titlurilor

executorii s-a realizat în conformitate cu legea, susține recurentul, nu se

poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul

reclamanților, cum de altfel, nu se poate vorbi nici de îndeplinirea celei de-a

doua condiții a art. 14 din lege, respectiv caracterul de caz justificat de

suspendare.

Astfel, arată recurentul, O.U.G. nr.

71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar este un act

normativ în vigoare adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care se

bucură de prezumția de legalitate, cu privire la care nici Constituția, nici

Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale nu

pot institui o procedură de lipsire de efecte prin constatarea unei aparențe de

neconstituționalitate, prin raportare la jurisprudența Curții Constituționale

sau Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Examinând cauza și sentința atacată,

în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurenți,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va

arăta în continuare.

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va

reține următoarele:

o

biectul acțiunii îl constituie

suspendarea executării, în temeiul art. 14

din Legea nr. 554/2004, a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009

emisă de conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile legale

susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în

sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între reclamanți și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna

iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată în cauza

de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea

Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține

următoarele:

Potrivit art. 147 alin. (4) din

Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul

Oficial al României, de la data publicării fiind general obligatorii și având

putere numai pentru viitor.

Rezultă, așadar, că deciziile Curții

Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile

și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta

Curte.

De asemenea, conform art. 126 din

Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de

Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin

lege.

Nicio dispoziție constituțională sau

legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale,

în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate

de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat face

parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1200

pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat prezumă că

hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nicio autoritate,

deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală

absolută.

Apărarea recurentului privind

abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei

Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca

hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire,

așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția

României.

Cu privire la cererea de suspendare,

se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul

acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act

administrativ emis de ministrul justiției și libertăților cetățenești, prin

care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această

modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru

viitor. În plus, autoritățile pârâte au arătat că această modalitate de calcul

a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior

individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr.

71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această măsură

legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor

administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanții se

află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este

măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate

(actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici,

rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care reglementează

măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată,

potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube

iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a

emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să

ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal

susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere

a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul

rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai

a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au obligația

să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în mod necesar

un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea, că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În raport cu aceste prevederi

legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

În ceea ce privește noțiunea de pagubă

iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o

definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

Această condiție legală este, de

asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanți și stat.

Față de cele arătate, apreciind că

în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta

Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât,

ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției împotriva sentinței civile nr. 4218 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 26 mai

2010.