ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 508/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 508/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra

recursului de față,

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

1.Procedura

în primă instanță

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ

și fiscal, reclamanții B.A., și B.O. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Direcția pentru

Coordonarea Aplicării Legii 10/2001 și Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea pârâților să emită și să

comunice decizia privind titlul de despăgubire pentru imobilul notificat,

situat în Craiova, str. C.B., în termen de 90 de zile de la rămânerea

irevocabilă a hotărârii, cu plata daunelor cominatorii de 1.000 lei/ zi de

întârziere, până la emiterea deciziei.

În

motivarea cererii, reclamanții au arătat că prin dispoziția din 20 decembrie 2005

emisă de Primarul Municipiului Craiova s-a propus acordarea de despăgubiri, în

condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, către B.A. și B.O. pentru

imobilul imposibil de restituit în natură, notificat, situat în Craiova, str. C.B.

Au mai

arătat reclamanții că dispoziția din 20 decembrie 2005 a rămas definitivă și a

fost înaintată Secretariatului Comisiei Centrale, în termen de 30 de zile,

împreună cu întreaga documentație ce a stat la baza emiterii acesteia, Dosarul a

fost înregistrat la Comisia Centrală sub nr. 13095/ CC, însă nu a fost

soluționat până la această dată.

Prin Sentința

nr. 215 din 16 aprilie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a

Autoritatea Națională pentru restituirea Proprietăților și a admis în parte

cererea formulată de reclamanții B.A. și B.O. în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Economiei și Finanțelor - Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor.

Prin

aceeași sentință, s-a respins cererea față de Autoritatea Națională pentru

Restituirea Proprietăților - Direcția pentru Coordonarea Aplicării Legii

10/2001 și a obligat pârâta Comisia Centrală Pentru Stabilirea Despăgubirilor

să emită reclamanților decizia privind titlul de despăgubire aferent imobilului

situat în Craiova, C.B., respingând petitul privind acordarea daunelor

cominatorii.

Pentru a

pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

În ceea

ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale

Pentru Restituirea Proprietăților, prima instanță a constatat că emiterea

deciziei referitoare la acordarea de titluri de despăgubire este în competența

exclusivă a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, potrivit art. 13

alin. (1) Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Pe

fondul cauzei, prima instanță a constatat că reclamantul a solicitat, în baza

Legii nr. 10/2001, să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în

Craiova, C.B., faptul că prin dispoziția din 20 decembrie 2005, Primarul

Municipiului Craiova a propus acordarea despăgubirilor în condițiile Titlului

VII din Legea nr. 247/2005 pentru imobilul notificat, imposibil de restituit în

natură, situat în Craiova, strada C.B. (conform procesului - verbal privind

starea de fapt a imobilului), în același timp dispunându-se transmiterea Dosarului

către Secretariatul Comisiei Centrale Stabilirea Despăgubirilor, ce a fost

înregistrat sub nr. 13095/ CC.

Astfel,

a constatat că reclamanții au început procedurile de recuperare a unui bun al

lor sau a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2002,

autoritatea locală, cu competențe în materia stabilirii și plății

despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, pronunțându-se la 23

ianuarie 2006.

Așadar

pentru că între data depunerii cererii (notificării) și data introducerii

acțiunii au trecut aproximativ 8 ani, fără ca în perioada respectivă

autoritățile abilitate de lege să ajungă la finalizarea procedurii, prima

instanță a apreciat că durata excesivă a procedurilor administrative este de

natură a încălca în mod evident principiul procesului rezonabil.

În

consecință, prima instanță a reținut că în speță s-au încălcat prevederile art.

6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în considerarea acestora a

apreciat că se impune ca autoritatea pârâtă să fie obligată să emită dispoziția

pentru stabilirea despăgubirilor pentru imobilul imposibil de restituit în

natură conform dispoziției din 20 decembrie 2005 a Primarului Municipiului

Craiova, noțiunea de proces echitabil reglementată de acest text implicând și

respectarea unui termen rezonabil de soluționare a unei cauze, care cuprinde și

durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă

indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanței.

Împrejurarea

că autoritățile administrative române nu au luat măsuri eficiente de

soluționare a cererilor constituie culpa acestora și nu poate să conducă la

împiedicarea realizării dreptului reclamanților.

Astfel,

judecătorul fondului a considerat că punerea în executare a legilor cu caracter

reparatoriu, printre care se înscrise și Legea 10/2001 privind restituirea

imobilelor preluate în mod abuziv de către stat, modificată prin Legea nr. 247/2005,

revine autorităților executive ale statului care au obligația legală și

constituțională de a respecta atât dreptul intern cât și tratatele

internaționale.

Prima

instanță a avut în vedere și prevederile art. 1 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului, potrivit cărora părțile contractante ale acestei convenții,

deci și statul român, recunosc oricărei persoane aflate sub jurisdicția lor

drepturile și libertățile definite în Titlul I al Convenției.

Or,

între aceste drepturi se înscrie și dreptul prevăzut de art. 6, cu referire la

procesul echitabil, care presupune derularea procedurilor contencioase, compuse

atât din faza administrativă cât și din aceea jurisdicțională propriu zisă,

într-un termen rezonabil, astfel că autoritățile unui stat nu pot să invoce

chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva dreptului la proces

rezonabil, pentru că aceasta înseamnă să invoce propria culpă, încălcarea

Convenției.

Totodată,

judecătorul fondului a considerat că prin neîndeplinirea obligației de a se

emite titlul de despăgubire autoritățile pârâte aduc o evidentă atingere

noțiunii de bun și a obligației statului de a proteja bunurile, valorile

patrimoniale ale persoanelor, obligație asumată de către România prin

Protocolul Adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, astfel că a avut în vedere și prevederile art. 1 al Protocolului Adițional la Convenție, prevederi încălcate în raport de comportamentul pârâtei.

Concluzionând,

prima instanță a apreciat că apărările autorității pârâte în sensul că

Secretariatul Comisiei Centrale, în vederea completării și reanalizării

dosarului de despăgubire, a solicitat Primăriei Municipiului Craiova

justificarea suprafeței de 600 mp. teren, pentru care s-a propus acordarea de

măsuri reparatorii, nu pot fi reținute, nefiind susținute de probe, astfel că procedurile

administrative, coroborate cu cele judiciare, trebuie să se desfășoare în

termen rezonabil, or, depășirea unui termen de 8 ani de la data formulării

cererii de acordare a măsurilor reparatorii constituie deja o încălcare

evidentă a prevederilor art. 6 din Convenție.

De

altfel, în speță, pârâta Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor nu a

făcut dovada efectuării vreunei operațiuni administrative prevăzute de Titlul

VII din Legea nr. 247/2005 de la data înaintării de către Primăria Municipiului

Craiova a dosarului (înregistrat sub nr. 13095/ CC) și până la data

introducerii cererii de chemare în judecată.

În

privința cererii de obligare la plata daunelor cominatorii, prima instanță a

avut în vedere dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora s-a

prevăzut o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care

acestea nu execută hotărâri definitive și irevocabile, procedură care este

subsecventă actualei etape judiciare.

Cu

referire la cererea de chemare in garanție a Primăriei Municipiului Craiova

prin Primar, ca organ emitent al dispoziției de despăgubiri, prima instanță a

apreciat-o ca fiind neîntemeiată, întrucât Comisia, pe lângă faptul că nu a

justificat vreun temei de drept potrivit căruia în situația în care ar cădea în

pretenții să poată fi trasă la răspundere Primăria, are obligația conform

atribuțiilor legale să cenzureze dispoziția Primarului, ceea ce reprezintă de

fapt și pretenția reclamanților.

pârâtei

Împotriva

acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs

pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, invocând dispozițiile

art. 299, 304 pct. 9 și 304

1

C. proc. civ.

În

motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă arată că instanța de fond nu s-a

pronunțat, de principiu, asupra excepției de nelegalitate a dispoziției din 20

decembrie 2005 emisă de Primăria Municipiului Craiova.

Susține

astfel că respectiva dispoziție a cărei nelegalitate o susține, este un act

administrativ, care poate fi atacat, indirect, pe cale de excepție, la instanța

de contencios administrativ.

Arată că

dispoziția din 20 decembrie 2005 a fost emisă de către Primăria Municipiului

Craiova cu încălcarea dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 23

din Legea nr. 10/2001 și, republicată, și că notificatorii au dreptul la măsuri

reparatorii numai pentru construcția demolată, nu și pentru teren, deoarece

acesta era proprietate de stat.

Sub

aspectul obligării Comisiei Centrale la emiterea deciziei cu motivarea

încălcării principiului procesului rezonabil consideră recurenta-pârâtă că, în

mod netemeinic, instanța de fond a

statuat

o astfel de obligație, neținând cont de aspectele obiective ale soluționării

dosarului de

despăgubire al reclamantelor.

Structurând

criticile concrete aduse sentinței Curții de apel, instanța de recurs constată

că aceasta este combătută sub două aspecte care vizează

:

-

ignorarea prevederilor Deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor care stabilește ca și principiu trimiterea

dosarelor la evaluator în ordinea înregistrării lor

;

-

caracterul justificat al refuzului de soluționare în condițiile în care dosarul

aferent Dispoziției din 20 decembrie 2005 a fost transmis și înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale, fiind analizat și în privința legalității respingerii

cererii de restituire in natură a imobilului notificat, prilej cu care au fost

constatate aspectele în temeiul cărora fost invocată excepția de nelegalitate a

dispoziției amintite.

3.Apărările

formulate de intimații-reclamanți B.A. și B.O.

Intimații-reclamanți

nu au formulat întâmpinare, dar prin concluziile scrise depuse la data de 28

ianuarie 2011 au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În

opinia intimaților-reclamanți, Dispoziția emisă în procedura Legii nr. 10/2001

nu este un act administrativ, ci un act juridic civil nesupus excepției de

nelegalitate conform prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

Arată

că nu poate fi primită apărarea recurentei, in sensul că legiuitorul nu a

stabilit un termen de soluționare a dosarelor ce fac obiectul procedurii

administrative, astfel încât durata și ordinea soluționării ar urma să fie

decisă doar de Comisia Centrală, aceasta în condițiile în care autoritățile

pârâte nu pot să invoce chestiuni de organizare a aplicării legii împotriva

dreptului la un proces echitabil și în termen rezonabil, pentru ca aceasta

înseamnă să invoce propria culpă și încălcarea C.E.D.O.

II.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând

sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor

cuprinse în concluziile scrise cât și prin toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Intimații

- reclamanți au supus controlului instanței de contencios administrativ refuzul

nejustificat al autorității administrative de a elibera actul administrativ,

respectiv decizia reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul situat în

municipiul Craiova, str. C.B., în temeiul Titlului VII din Legea nr. 247/2005,

calitatea de persoane îndreptățite la despăgubire fiindu-le recunoscută prin

Dispoziția din 20 decembrie 2005, emisă de Primarul Municipiului Craiova.

Prin

această dispoziție a fost soluționată notificarea.

Motivul

de recurs ce vizează nepronunțarea primei instanțe asupra excepției de

nelegalitate a dispoziției din 20 decembrie 2005 emisă de Primarul Municipiului

Craiova nu poate fi reținut, fiind în dezacord cu actele și lucrările

dosarului.

Astfel,

prin Încheierea din 19 martie 2010, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios

administrativ și fiscal, a respins cererea de sesizare a instanței de contencios

administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată de Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Mai

mult, cu privire

cu

privire la excepția de nelegalitate invocată, Înalta Curte reține că potrivit art.

4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ

unilateral indiferent de data acestuia, poate fi cercetată oricând în cursul

unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde

soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheierea motivată instanța

de contencios administrativ competentă să o soluționeze și suspendă cauza.

Din

interpretarea prevederii legale enunțate rezultă că excepția de nelegalitate

poate avea ca obiect numai actele administrative unilaterale supuse regimului

contenciosului administrativ, altfel spus, acele acte administrative

unilaterale susceptibile de a fi supuse controlului de legalitate în temeiul

Legii nr. 554/2004 și pe calea unei acțiuni directe.

Nu

pot forma obiect al excepției de nelegalitate actele unilaterale care fie nu au

natură juridică administrativă, fie sunt exceptate de la controlul exercitat pe

calea contenciosului administrativ în temeiul art. 5 alin. (1) și alin. (2) din

Legea nr. 554/2004, actele autorităților publice care privesc relația cu

Parlamentul, actele de comandament cu caracter militar și actele administrative

pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o

altă procedură judiciară.

Prin

urmare, dispoziția prin care entitatea deținătoare soluționează o notificare

privind restituirea unui imobil preluat abuziv, în temeiul Legii nr. 10/2001,

fiind supusă contestației la secția civilă a tribunalului, conform art. 26 din

actul normativ menționat, nu poate fi cenzurată pe calea contenciosului

administrativ nici prin acțiune directă, nici prin intermediul excepției de

nelegalitate.

Recurenta-pârâtă

în urma derulării procedurii administrative în temeiul Titlului VII din Legea nr.

247/2005, va emite actul administrativ respectiv decizia reprezentând titlul de

despăgubire, pe baza probelor privind întinderea dreptului pretins vătămat al

reclamanților și cu respectarea operațiunilor administrative premergătoare de

evaluare a bunului care nu a putut fi restituit în natură.

Analizând,

punctual motivele invocate de recurentă pentru justificarea refuzului său de

finalizare a procedurii administrative cu care a fost învestită, Înalta Curte

constată că sunt nefondate.

Reclamanții

au început procedurile de recuperare a bunului sau contravalorii acestuia prin

notificarea formulată în anul 2002, iar dosarul cu dispoziția de acordare a

despăgubirilor, împreună cu documentația aferentă, a fost înregistrat sub nr. 13095/

CC la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Intervalul

mare de timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura de acordare a

reparaților pentru imobilul preluat abuziv, conferă consistență concluziei la

care a ajuns instanța de fond, în sensul încălcării principiului soluționării

cauzelor într-un termen rezonabil consacrat de art. 6 paragraful 1 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Având

în vedere dispozițiile art. 20 din Constituția României, normele interne

cuprinse în legislația primară și secundară având ca obiect de reglementare

procedura de acordare a despăgubirilor nu pot fi interpretate și aplicate

într-un sens care să nu concorde cu dreptul la soluționarea cauzelor într-un

termen rezonabil, consacrat în art. 6 paragraful 1 din Convenție ca o garanție

a dreptului la un proces echitabil și aplicabil nu numai în procedura

judiciară, ci și în cadrul procedurii administrative și, de asemenea, în etapa

executării hotărârilor sau deciziilor definitive.

Soluționarea

cauzelor în mod imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil constituie și

un elemente al dreptului la o bună administrare, drept fundamental al

cetățeanului Uniunii Europene, consacrat în art. 41 al Cartei proclamate solemn

la data de 7 decembrie 2000 de către Parlamentul European și Consiliul Uniunii

Europene.

Complexitatea

etapelor procedurale poate constitui un criteriu de apreciere a respectării

termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei

conduite arbitrare, a unei totale pasivități a autorității publice, în

condițiile în care din înscrisurile depuse la dosar nu rezultă că la

pronunțarea prezentei hotărâri s-a emis decizia solicitată.

De

aceea, Înalta Curte constată că sentința primei instanțe nu este criticabilă

nici sub aspectul pretinsei ignorări a regulilor de stabilire a ordinii de

soluționare a dosarelor, prevăzute în Decizia nr. 2815/2008

legal al soluției instanței de recurs

Pentru

considerentele expuse la pct. II din decizie, în temeiul art. 312 alin. (1) C.

proc. civ. și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul

de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

împotriva Sentinței nr. 215 din 16 aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată,

în ședință publică, astăzi 28 ianuarie 2011.