ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 580/2011

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Prin Sentința nr. 238 din 30 aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova a fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanta D.F. în contradictoriu cu pârâții A.N.R.P., direcția pentru coordonarea aplicării Legii nr. 10/2001, Ministerul Economiei și Finanțelor, prin C.C.S.D. și Primăria Municipiului Craiova prin Primar, în sensul că a fost obligată pârâta C.C.S.D. să emită reclamantei decizia reprezentând titlu de despăgubire, aferentă imobilului imposibil de restituit în natură, situat în Craiova, str. B., conform Dispoziției nr. 2901 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primarul Municipiului Craiova. Instanța a respins acțiunea față de pârâta A.N.R.P.

din cadrul Guvernului României și a respins capetele de cerere privind fixarea unui termen pentru emiterea deciziei și obligarea la daune cominatorii. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că, prin acțiunea introductivă formulată în prezenta cauză, reclamanta D.F. a chemat în judecată pârâții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și C.C.S.D., pentru ca, prin hotărâre judecătorească, să fie obligate să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire aferentă imobilului preluat abuziv, ce a fost situat în mun. Craiova, str. B., jud. Dolj. Prin Dispoziția din 23 ianuarie 2006, emisă de către Primarul Municipiului Craiova, i-au fost acordate reclamantei măsuri reparatorii în echivalent, iar Dosarul a fost înaintat C.C.S.D., care a fost înregistrat sub nr. 12907/ CC, nefiind soluționat nici până la această dată.

Instanța de fond a reținut că, potrivit dispozițiilor cuprinse în Titlul VII din Legea nr. 247/2005, secretariatul C.C.S.D. trebuia să analizeze dosarul sub aspectul posibilității restituirii în natură a imobilului ce face obiectul notificării și constatând că, în mod întemeiat, cererea de restituire în natură a fost respinsă, dosarul trebuia să fie transmis evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare, în termen de 45 de zile prevăzute de lege, procedura urmând a fi finalizată prin emiterea de către C.C.S.D. a deciziei reprezentând Titlu de despăgubire. Reclamanta a precizat că nesoluționarea Dosarului nr. 12907/CC după trecerea unei perioade de aproape 4 ani de la emiterea dispoziției din 23 ianuarie 2006 este nejustificată, astfel încât interesul promovării acțiunii este legitim și urmărește obligarea pârâților la respectarea dispozițiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII.

Ulterior, ca urmare a modificărilor aduse Legii 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, dosarul conținând întreaga documentație a fost înaintat la A.N.R.P. în vederea validării și emiterii deciziei privind acordarea despăgubirilor. Deși au trecut trei ani, instituția pârâtă nu a formulat nici un răspuns. Chiar dacă Legea 247/2005 nu prevede un termen pentru emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, reclamanta a apreciat că după expirarea unei perioade de 3 ani de la data înregistrării dosarului, nesoluționarea acestuia se circumscrie și încălcării art. 6 din C.E.D.O. La data de 2 februarie 2009 pârâtele C.C.S.D. și A.N.R.P. au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea acțiunii formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată de pârâta C.C.S.D. s-a invocat excepția de nelegalitate a dispoziției din 23 ianuarie 2006 emisă de Primăria municipiului Craiova și, pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. A invocat că dosarul aferent dispoziției prin care s-a propus acordarea de despăgubiri reclamantei pentru imobilul notificat a fost analizat sub aspectul legalității respingerii cererii de restituire în natură și s-a constatat că nu este complet, de la dosar lipsind înscrisuri care fac posibilă descrierea imobilului – construcție demolată, necesare evaluării imobilului notificat în procedura administrativă. Cu această ocazie s-a întocmit adresa din 8 aprilie 2009 către Primăria mun. Craiova și către reclamantă prin care s-au solicitat acte prin care să se descrie imobilul.

Prin urmare, numai după ce dosarul va fi completat cu înscrisurile solicitate va parcurge procedura de evaluare. În acest sens s-a arătat că în pct. 16.5 din H.G. nr. 1095 privind Normele metodologice de aplicare a Titlului VII din Legea 247/2005 sunt enumerate actele necesare pe care trebuie să le conțină dosarul de despăgubire constituit în baza Legii 10/2001. S-a arătat că intimata nu are atribuții de identificare a imobilului pentru care s-au propus măsuri reparatorii. Prin urmare aceste înscrisuri sunt indispensabile pentru efectuarea raportului de evaluare. Prin întâmpinarea formulată de pârâta A.N.R.P. s-a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei pârâte arătându-se că potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din O.U.G.

nr. 25/2007, art. 2 din H.G. nr. 361/2005, așa cum a fost modificată și completată prin H.G. nr. 1068/2007 și art. 13 alin. (1) din Titlul VII din Legea nr. 247/2005 A.N.R.P. și C.C.S.D. sunt două entități distincte, cu atribuții separate în ceea ce privește procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea 247/2005, iar singura entitate abilitată de lege să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire este C.C.S.D. Referitor la fondul cauzei s-au reiterat apărările prezentate și prin întâmpinarea formulată de Comisie, invocându-se aceleași temeiuri de drept. Analizându-se actele și lucrările dosarului instanța de fond a reținut că acțiunea formulată de reclamantă este întemeiată, în parte.

În acest sens se reține că reclamanta a solicitat ca, în baza Legii nr. 10/2001, să i se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în municipiul Craiova, str. B., jud. Dolj. Prin dispoziția din 23 ianuarie 2006 Primarul municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri reparatorii în echivalent, potrivit Titlului VII din Legea 247/2005, în favoarea reclamantului, Dosarul fiind transmis către C.C.S.D., fiind înregistrat sub nr. 12907/ CC.

Se constată că reclamanta a început procedura de recuperare a bunului ori a contravalorii acestuia prin formularea unei notificări în anul 2002, autoritatea locală cu competențe în materia stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv pronunțându-se la 7 decembrie 2005. Ulterior transmiterii dosarului către A.N.R.P., respectiv la C.C.S.D., reclamanta a formulat demersuri pentru emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire potrivit dispozițiilor t itlului VII din Legea 554/2004, fapt dovedit prin cererea existentă la fila 5 din dosar și răspunsul A.N.R.P. Ca urmare se apreciază că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a încălca în mod evident principiul procesului rezonabil.

Termenul rezonabil la care se referă art. 6 paragraful I din C.E.D.O. cuprinde și durata procedurilor administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută în dreptul intern pentru sesizarea instanței. Împrejurarea că autoritățile administrative române nu au luat măsuri eficiente de soluționare a cererilor constituie culpa acestora și nu poate să conducă la împiedicarea realizării dreptului reclamantei. Punerea în executare a legilor cu caracter reparatoriu revine autorităților executive ale statului care au obligația legală și constituțională de a respecta atât dreptul intern cât și tratatele internaționale. Astfel, în baza art. 11 din Constituția României, statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună credință obligațiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.

C.E.D.O. a fost ratificată de România prin Legea nr. 30/1994. În conformitatea cu art. 1 din C.E.D.O. părțile contractante ale acestei convenții, deci și statul român, recunosc oricărei persoane aflate sub jurisdicția lor drepturile și libertățile definite în Titlul I al Convenției. Între aceste drepturi se înscrie și dreptul prevăzut de art. 6, acela privind procesul echitabil, care presupune derularea procedurilor contencioase, compuse atât din faza administrativă cât și din aceea jurisdicțională propriu zisă, într-un termen rezonabil. În acest context, instanța de fond a reținut că nu este întemeiată apărarea pârâtelor în sensul că dosarul privind pe reclamantă nu este complet, întrucât și dacă este reală această susținere, trebuia să se ia măsuri mult mai rapide și eficiente în vederea completării înscrisurilor necesare evaluării imobilului cu privire la care reclamanta este îndreptățită la măsuri reparatorii.

În acest sens instanța a constat că, deși dosarul a fost înaintat autorităților pârâte la 25 ianuarie 2006, până la data la care s-au formulat întâmpinări în prezenta cauză, dosarul reclamantei nu fusese analizat, fapt ce rezultă din coroborarea adresei din 5 februarie 2009 depusă în susținerea acțiunii cu datele adreselor depuse de pârâte în susținerea celor invocate prin întâmpinările formulate în prezenta cauză. Aceste aspecte definesc atitudinea culpabilă în nesoluționarea cu celeritate a dosarului privind pe reclamantă. În afara argumentului decurgând din art. 6 al Convenției, instanța reține că prin neîndeplinirea obligației de a se emite titlurile de despăgubire, autoritatea pârâtă aduce o evidentă atingere noțiunii de bun și a obligației statului de a proteja bunurile, valorile patrimoniale ale persoanelor, obligație asumată de către România prin Protocolul Adițional nr. 1 la C.E.D.O.

Se are în vedere că prin art. 1 al Protocolului Adițional la Convenție statele semnatare, inclusiv România prin ratificarea Convenției s-au obligat să respecte bunurile persoanelor fizice sau juridice. În speța de față prin comportamentul pârâtei se ajunge la o încălcare atât a art. 6 din Convenție cât și a art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenție, motiv pentru care se apreciază că absența totală a despăgubirilor creează reclamantului o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectul bunurilor lor garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1. Concluzionând, se apreciază că procedurile administrative, coroborate cu cele judiciare trebuie să se desfășoare în termen rezonabil și că depășirea unui termen de 7 ani de la data formulării cererii de acordarea a măsurilor reparatorii constituie deja o încălcare evidentă a prevederilor art. 6 din C.E.D.O.

Instanța a respins acțiunea reclamantei față de pârâta A.N.R.P., avându-se în vedere că potrivit dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, pentru analizarea și stabilirea cuantumului final al despăgubirilor, care se acordă potrivit prezentei legi, se constituie în subordinea Cancelariei Primului Ministru, C.C.S.D., care are atribuții în sensul emiterii deciziilor referitoare la acordarea titlurilor de despăgubire. Prin urmare, obligația legală de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire și cea anterioară și subsumată acesteia, privind întocmirea raportului de evaluare, revine C.C.S.D. Faptul că, în conformitate cu dispozițiile art. 2 din H.G. nr. 361/2005, A.N.R.P.

asigură organizarea și funcționarea secretariatului C.C.S.D., nu îi conferă Autorității legitimare procesuală pasivă în acțiunile promovate în contencios administrativ, prin care se invocă refuzul nejustificat de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire. Prin urmare, instanța a reținut ca întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de această pârâtă prin întâmpinare, cu consecința respingerii acțiunii față de această pârâtă. Față de motivele arătate, acțiunea a fost admisă în parte și obligată pârâta C.C.A.D. să emită, în favoarea reclamantei, decizia reprezentând titlul de despăgubire, aferente imobilului preluat abuziv situat în mun. Craiova, str. B., imposibil de restituit în natură, conform Dispoziției nr. 2901 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primarul municipiului Craiova.

Instanța a respins cererea de obligare la daune cominatorii, deoarece prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-a prevăzut o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărâri definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă etapei judiciare. Instanța a respins ca neîntemeiat și capătul de cerere prin care se solicită fixarea unui termen pentru emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, în raport de dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care stabilesc legal termenul în care autoritatea publică ce este obligată să încheie un act administrativ trebuie să aducă la îndeplinire această obligație.

Împotriva sentinței cât și a încheierii din data de 2 aprilie 2010, a declarat recurs pârâta C.C.S.D., criticându-le pentru nelegalitate și netemeinicie, susținând, în esență, următoarele: - instanța de fond în mod greșit a respins excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 2901/2006 emisă de Primăria Municipiului Craiova, cu motivarea că excepția de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele ce pot forma obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor de contencios administrativ, ceea ce nu se regăsește în speța de față. Dispoziția nr. 2901/2006 a fost emisă de Primăria Municipiului Craiova în lipsa unui înscris autentic privind dreptul de proprietate asupra terenului notificat, la dosar fiind depusă doar o chitanță încheiată la 17 mai 1971 între S.V.

în calitate de vânzător și D.I. și D.F. în calitate de cumpărători, astfel că nu s-a făcut dovada dreptului de proprietate, de către reclamantă, care în aceste condiții nu poate fi considerată persoană îndreptățită conform art. 3 din Legea nr. 10/2001, republicată, fapt pentru care dosarul aferent acestei dispoziții a fost remis Primăriei Municipiului Craiova din data de 8 aprilie 2009, în vederea completării cu acte. Mai mult, susține recurenta - pârâtă Dispoziția emisă de Primar este un act administrativ unilateral cu caracter individual, fiind emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică și în vederea executării în concret a legii, respectiv aplicarea corectă a Legii nr. 10/2001 și dă naștere unor raporturi juridice între beneficiarii acestei dispoziții și Statul Român reprezentat de Comisia Centrală, astfel că sunt aplicabile dispozițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și urmează a fi supusă controlului de nelegalitate.

- în raport de aspectele obiective ale soluționării dosarului de despăgubire al intimatei-reclamante, instanța de fond a obligat-o în mod greșit la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, susținând că s-a depășit termenul rezonabil de soluționare a dosarului. Potrivit prevederilor pct. 17.1 din Normele metodologice de aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005 aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, ordinea de soluționare a dosarelor a fost stabilită conform Deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 fiind determinată de momentul înregistrării dosarelor. În speță, însă, susține recurenta-pârâtă, dosarul a fost restituit Primăriei Municipiului Craiova pentru a fi completat cu actul autentic de dobândire a terenului ce face obiectul despăgubirii, astfel că a fost obligată la o prestație (emiterea titlului de despăgubire) imposibil de adus la îndeplinire.

În plus, arată recurenta - pârâtă, la momentul reluării în discuție a dosarului, după restituirea sa de la Primăria Municipiului Craiova, trebuie avute în vedere etapele pe care trebuie să le urmeze obligatoriu soluționarea unor astfel de dosare, ceea ce presupune o anumită procedură în timp, procedură uneori complexă, astfel încât este imposibilă executarea obligației de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire în termenul prevăzut de art. 2 lit. b) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Pârâta și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. Recursul este fondat și urmează a fi admis potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.

Este adevărat, astfel cum corect reține și instanța de fond, că în aplicarea art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenție, trebuia respectat un termen rezonabil de soluționare a cauzei, în speță acest termen cuprinzând și durata procedurilor administrative, procedură care a început în anul 2002 când notificarea a fost înaintată entității deținătoare a imobilului pentru care se cere acordarea de măsuri reparatorii. Trebuie analizat însă, dacă nerespectarea acestui termen rezonabil se datorează culpei autorităților administrative române care nu au luat măsurile necesare și eficiente de soluționare a cererii intimatei-reclamante, împiedicând-o astfel pe aceasta în realizarea dreptului său de a obține despăgubiri pentru imobilul din municipiul Craiova, str. B., județul Dolj.

Prin notificarea nr. XXX/2001, intimata - reclamantă a solicitat măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul compus din teren și locuință preluat în baza Decretului nr. 393/1989, în susținerea dreptului de proprietate fiind depus un înscris denumit „chitanță”. În lipsa unui act autentic în privința terenului aferent construcției, condiție prevăzută de art. 11 din Decretul nr. 144/1958, în vigoare la data dobândirii terenului, recurenta-pârâtă în mod justificat a remis dosarul Primăriei Municipiului Craiova la data de 8 aprilie 2009, în vederea completării cu dovada încheierii contractului de vânzare-cumpărare în formă autentică, cerând și reanalizarea notificării în lipsa unei astfel de dovezi.

Conform reglementărilor în vigoare la momentul emiterii Dispoziției nr. 2901/2006, sarcina probei proprietății și a deținerii legale a acesteia la momentul deposedării abuzive revine persoanei care se pretinde a fi îndreptățită. Cum intimata-reclamantă nu a făcut această probă, iar recurenta - pârâtă nu avea la îndemână alte mijloace pentru a remedia această lipsă, aceasta a recurs la metoda restituirii dosarului pentru a fi completat cu actele necesare.

Recurenta-pârâtă a invocat și excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 2901 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primăria Craiova, însă prin î ncheierea din 2 aprilie 2010 pronunțată în Dosarul nr. 96/54/2010, aceasta a fost respinsă ca inadmisibilă, în mod întemeiat, un astfel de act intrând sub incidența art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, neputând forma nici obiectul excepției de nelegalitate, deoarece pentru modificarea sau desființarea lui se prevede prin lege organică, o altă procedură judiciară – aceasta putând fi contestată în condițiile și termenul prevăzut de Legea nr. 10/2001. În raport de aspectele obiective susținute de recurenta - pârâtă și având în vedere și dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc.

civ., care se referă la rolul activ al judecătorului, trebuie însă precizat că în exercitarea rolului activ, judecătorului fondului îi revenea obligația de a îndruma părțile să dea lămuririle necesare și să propună probele ce se impuneau pentru stabilirea corectă a situației de fapt și implicit aplicarea corectă a legii. În virtutea rolului activ judecătorul fondului este obligat pentru descoperirea adevărului, să dea părților ajutor activ în apărarea drepturilor și intereselor legitime. Apreciind că judecătorul fondului nu și-a exercitat rolul activ în spiritul aflării adevărului, instanța de control judiciar consideră necesar, urmare a admiterii recursului declarat de pârâta C.C.S.D., a casa hotărârea instanței de fond cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, în temeiul art. 304 pct. 5 C. proc.

civ. Soluția de casare cu trimitere se impune și pentru faptul că este necesară administrarea de noi probe pentru clarificarea stadiului în care se află dosarul aferent Dispoziției nr. 2901/2006, dacă acesta a fost completat și reanalizat de către Primăria Municipiului Craiova, condiție esențială pentru a se urma în continuare procedura administrativă instituită de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, pentru acordarea despăgubirilor solicitate de intimata - reclamantă. În funcție de constatările ce se vor face în rejudecare, instanța de fond se va putea pronunța și asupra existenței unui refuz nejustificat al recurentei - pârâte de a soluționa cauza într-un termen rezonabil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul formulat de C.C.S.D. împotriva Sentinței nr. 238 din 30 aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza la aceeași instanță, spre rejudecare. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 2 februarie 2011.