ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 580/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 580/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Prin Sentința nr. 238 din 30 aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova a fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanta D.F. în

contradictoriu cu pârâții A.N.R.P., direcția pentru coordonarea aplicării Legii

nr. 10/2001, Ministerul Economiei și Finanțelor, prin C.C.S.D. și Primăria

Municipiului Craiova prin Primar, în sensul că a fost obligată pârâta C.C.S.D. să

emită reclamantei decizia reprezentând titlu de despăgubire, aferentă

imobilului imposibil de restituit în natură, situat în Craiova, str. B.,

conform Dispoziției nr. 2901 din 23 ianuarie 2006 emisă de Primarul

Municipiului Craiova.

Instanța a respins

acțiunea față de pârâta A.N.R.P. din cadrul Guvernului României și a respins

capetele de cerere privind fixarea unui termen pentru emiterea deciziei și

obligarea la daune cominatorii.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța de fond a reținut că, prin acțiunea introductivă

formulată în prezenta cauză, reclamanta D.F. a chemat în judecată pârâții

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și C.C.S.D., pentru ca,

prin hotărâre judecătorească, să fie obligate să emită decizia reprezentând

titlu de despăgubire aferentă imobilului preluat abuziv, ce a fost situat în

mun. Craiova, str. B., jud. Dolj.

Prin Dispoziția din

23 ianuarie 2006, emisă de către Primarul Municipiului Craiova, i-au fost

acordate reclamantei măsuri reparatorii în echivalent, iar Dosarul a fost

înaintat C.C.S.D., care a fost înregistrat sub nr. 12907/ CC, nefiind

soluționat nici până la această dată.

Instanța de fond a

reținut că, potrivit dispozițiilor cuprinse în Titlul VII din Legea nr. 247/2005,

secretariatul C.C.S.D. trebuia să analizeze dosarul sub aspectul posibilității

restituirii în natură a imobilului ce face obiectul notificării și constatând

că, în mod întemeiat, cererea de restituire în natură a fost respinsă, dosarul

trebuia să fie transmis evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate,

în vederea întocmirii raportului de evaluare, în termen de 45 de zile prevăzute

de lege, procedura urmând a fi finalizată prin emiterea de către C.C.S.D. a

deciziei reprezentând Titlu de despăgubire.

Reclamanta a precizat

că nesoluționarea Dosarului nr. 12907/CC după trecerea unei perioade de aproape

4 ani de la emiterea dispoziției din 23 ianuarie 2006 este nejustificată,

astfel încât interesul promovării acțiunii este legitim și urmărește obligarea

pârâților la respectarea dispozițiilor Legii nr. 247/2005, Titlul VII.

Ulterior, ca urmare a

modificărilor aduse Legii 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, dosarul conținând

întreaga documentație a fost înaintat la A.N.R.P. în vederea validării și

emiterii deciziei privind acordarea despăgubirilor. Deși au trecut trei ani,

instituția pârâtă nu a formulat nici un răspuns.

Chiar dacă Legea

247/2005 nu prevede un termen pentru emiterea deciziei reprezentând titlu de

despăgubire, reclamanta a apreciat că după expirarea unei perioade de 3 ani de

la data înregistrării dosarului, nesoluționarea acestuia se circumscrie și

încălcării art. 6 din C.E.D.O.

La data de 2

februarie 2009 pârâtele C.C.S.D. și A.N.R.P. au formulat întâmpinări prin care

au solicitat respingerea acțiunii formulate în cauză.

Prin întâmpinarea

formulată de pârâta C.C.S.D. s-a invocat excepția de nelegalitate a dispoziției

din 23 ianuarie 2006 emisă de Primăria municipiului Craiova și, pe fond,

respingerea acțiunii ca neîntemeiată. A invocat că dosarul aferent dispoziției

prin care s-a propus acordarea de despăgubiri reclamantei pentru imobilul

notificat a fost analizat sub aspectul legalității respingerii cererii de

restituire în natură și s-a constatat că nu este complet, de la dosar lipsind

înscrisuri care fac posibilă descrierea imobilului – construcție demolată,

necesare evaluării imobilului notificat în procedura administrativă.

Cu această ocazie s-a

întocmit adresa din 8 aprilie 2009 către Primăria mun. Craiova și către

reclamantă prin care s-au solicitat acte prin care să se descrie imobilul. Prin

urmare, numai după ce dosarul va fi completat cu înscrisurile solicitate va

parcurge procedura de evaluare.

În acest sens s-a

arătat că în pct. 16.5 din H.G. nr. 1095 privind Normele metodologice de

aplicare a Titlului VII din Legea 247/2005 sunt enumerate actele necesare pe

care trebuie să le conțină dosarul de despăgubire constituit în baza Legii

10/2001.

S-a arătat că

intimata nu are atribuții de identificare a imobilului pentru care s-au propus

măsuri reparatorii. Prin urmare aceste înscrisuri sunt indispensabile pentru

efectuarea raportului de evaluare.

Prin întâmpinarea

formulată de pârâta A.N.R.P. s-a invocat excepția lipsei calității procesuale

pasive a acestei pârâte arătându-se că potrivit prevederilor art. 6 alin. (1)

din O.U.G. nr. 25/2007, art. 2 din H.G. nr. 361/2005, așa cum a fost modificată

și completată prin H.G. nr. 1068/2007 și art. 13 alin. (1) din Titlul VII din

Legea nr. 247/2005 A.N.R.P. și C.C.S.D. sunt două entități distincte, cu

atribuții separate în ceea ce privește procedura administrativă prevăzută de

Titlul VII din Legea 247/2005, iar singura entitate abilitată de lege să emită

decizia reprezentând titlu de despăgubire este C.C.S.D.

Referitor la fondul

cauzei s-au reiterat apărările prezentate și prin întâmpinarea formulată de

Comisie, invocându-se aceleași temeiuri de drept.

Analizându-se actele

și lucrările dosarului instanța de fond a reținut că acțiunea formulată de

reclamantă este întemeiată, în parte.

În acest sens se

reține că reclamanta a solicitat ca, în baza Legii nr. 10/2001, să i se acorde

măsuri reparatorii pentru imobilul situat în municipiul Craiova, str. B., jud.

Dolj.

Prin dispoziția din 23

ianuarie 2006 Primarul municipiului Craiova a propus acordarea de măsuri

reparatorii în echivalent, potrivit Titlului VII din Legea 247/2005, în

favoarea reclamantului, Dosarul fiind transmis către C.C.S.D., fiind

înregistrat sub nr. 12907/ CC.

Se constată că

reclamanta a început procedura de recuperare a bunului ori a contravalorii

acestuia prin formularea unei notificări în anul 2002, autoritatea locală cu

competențe în materia stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor

preluate în mod abuziv pronunțându-se la 7 decembrie 2005.

Ulterior transmiterii

dosarului către A.N.R.P., respectiv la C.C.S.D., reclamanta a formulat

demersuri pentru emiterea

deciziei reprezentând titlul de

despăgubire potrivit dispozițiilor

t

itlului

VII din Legea 554/2004, fapt dovedit prin cererea existentă la fila 5 din dosar

și răspunsul A.N.R.P.

Ca urmare se

apreciază că durata excesivă a procedurilor administrative este de natură a

încălca în mod evident principiul procesului rezonabil.

Termenul rezonabil la

care se referă art. 6 paragraful I din C.E.D.O. cuprinde și durata procedurilor

administrative, deoarece aceasta constituie o premisă indispensabilă prevăzută

în dreptul intern pentru sesizarea instanței.

Împrejurarea că

autoritățile administrative române nu au luat măsuri eficiente de soluționare a

cererilor constituie culpa acestora și nu poate să conducă la împiedicarea

realizării dreptului reclamantei.

Punerea în executare

a legilor cu caracter reparatoriu revine autorităților executive ale statului

care au obligația legală și constituțională de a respecta atât dreptul intern

cât și tratatele internaționale.

Astfel, în baza art. 11

din Constituția României, statul român se obligă să îndeplinească întocmai și

cu bună credință obligațiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar

tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul

intern.

C.E.D.O. a fost

ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.

În conformitatea cu art.

1 din C.E.D.O. părțile contractante ale acestei convenții, deci și statul

român, recunosc oricărei persoane aflate sub jurisdicția lor drepturile și

libertățile definite în Titlul I al Convenției.

Între aceste drepturi

se înscrie și dreptul prevăzut de art. 6, acela privind procesul echitabil, care

presupune derularea procedurilor contencioase, compuse atât din faza

administrativă cât și din aceea jurisdicțională propriu zisă, într-un termen

rezonabil.

În acest context,

instanța de fond a reținut că nu este întemeiată apărarea pârâtelor în sensul că

dosarul privind pe reclamantă nu este complet, întrucât și dacă este reală

această susținere, trebuia să se ia măsuri mult mai rapide și eficiente în

vederea completării înscrisurilor necesare evaluării imobilului cu privire la

care reclamanta este îndreptățită la măsuri reparatorii.

În acest sens

instanța a constat că, deși dosarul a fost înaintat autorităților pârâte la 25

ianuarie 2006, până la data la care s-au formulat întâmpinări în prezenta

cauză, dosarul reclamantei nu fusese analizat, fapt ce rezultă din coroborarea

adresei din 5 februarie 2009 depusă în susținerea acțiunii cu datele adreselor

depuse de pârâte în susținerea celor invocate prin întâmpinările formulate în

prezenta cauză.

Aceste aspecte

definesc atitudinea culpabilă în nesoluționarea cu celeritate a dosarului

privind pe reclamantă.

În afara argumentului

decurgând din art. 6 al Convenției, instanța reține că prin neîndeplinirea

obligației de a se emite titlurile de despăgubire, autoritatea pârâtă aduce o

evidentă atingere noțiunii de bun și a obligației statului de a proteja

bunurile, valorile patrimoniale ale persoanelor, obligație asumată de către

România prin Protocolul Adițional nr. 1 la C.E.D.O.

Se are în vedere că

prin art. 1 al Protocolului Adițional la Convenție statele semnatare, inclusiv România prin ratificarea Convenției s-au obligat să respecte bunurile

persoanelor fizice sau juridice.

În speța de față prin

comportamentul pârâtei se ajunge la o încălcare atât a art. 6 din Convenție cât

și a art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenție, motiv pentru care se apreciază că absența totală a despăgubirilor creează

reclamantului o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectul

bunurilor lor garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.

Concluzionând, se

apreciază că procedurile administrative, coroborate cu cele judiciare trebuie

să se desfășoare în termen rezonabil și că depășirea unui termen de 7 ani de la

data formulării cererii de acordarea a măsurilor reparatorii constituie deja o

încălcare evidentă a prevederilor art. 6 din C.E.D.O.

Instanța a respins

acțiunea reclamantei față de pârâta A.N.R.P., avându-se în vedere că potrivit

dispozițiilor art. 13 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, pentru

analizarea și stabilirea cuantumului final al despăgubirilor, care se acordă

potrivit prezentei legi, se constituie în subordinea Cancelariei Primului

Ministru, C.C.S.D., care are atribuții în sensul emiterii deciziilor

referitoare la acordarea titlurilor de despăgubire.

Prin urmare,

obligația legală de emitere a deciziei reprezentând titlu de despăgubire și cea

anterioară și subsumată acesteia, privind întocmirea raportului de evaluare,

revine C.C.S.D.

Faptul că, în

conformitate cu dispozițiile art. 2 din H.G. nr. 361/2005, A.N.R.P. asigură

organizarea și funcționarea secretariatului C.C.S.D., nu îi conferă Autorității

legitimare procesuală pasivă în acțiunile promovate în contencios

administrativ, prin care se invocă refuzul nejustificat de emitere a deciziei

reprezentând titlu de despăgubire.

Prin urmare, instanța

a reținut ca întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de

această pârâtă prin întâmpinare, cu consecința respingerii acțiunii față de

această pârâtă.

Față de motivele

arătate, acțiunea a fost admisă în parte și obligată pârâta C.C.A.D. să emită,

în favoarea reclamantei, decizia reprezentând titlul de despăgubire, aferente

imobilului preluat abuziv situat în mun. Craiova, str. B., imposibil de

restituit în natură, conform Dispoziției nr. 2901 din 23 ianuarie 2006 emisă de

Primarul municipiului Craiova.

Instanța a respins

cererea de obligare la daune cominatorii, deoarece prin art. 24 din Legea nr. 554/2004

s-a prevăzut o procedură specială de sancționare a autorităților, în cazul în

care acestea nu execută hotărâri definitive și irevocabile, procedură care este

subsecventă etapei judiciare.

Instanța a respins ca

neîntemeiat și capătul de cerere prin care se solicită fixarea unui termen

pentru emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, în raport de

dispozițiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care stabilesc legal

termenul în care autoritatea publică ce este obligată să încheie un act

administrativ trebuie să aducă la îndeplinire această obligație.

Împotriva sentinței

cât și a încheierii din data de 2 aprilie 2010, a declarat recurs pârâta C.C.S.D.,

criticându-le pentru nelegalitate și netemeinicie, susținând, în esență, următoarele:

- instanța de fond în

mod greșit a respins excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 2901/2006 emisă

de Primăria Municipiului Craiova, cu motivarea că excepția de nelegalitate

poate fi invocată numai cu privire la actele ce pot forma obiectul unei acțiuni

în anulare în fața instanțelor de contencios administrativ, ceea ce nu se

regăsește în speța de față.

Dispoziția nr. 2901/2006

a fost emisă de Primăria Municipiului Craiova în lipsa unui înscris autentic

privind dreptul de proprietate asupra terenului notificat, la dosar fiind

depusă doar o chitanță încheiată la 17 mai 1971 între S.V. în calitate de

vânzător și D.I. și D.F. în calitate de cumpărători, astfel că nu s-a făcut

dovada dreptului de proprietate, de către reclamantă, care în aceste condiții

nu poate fi considerată persoană îndreptățită conform art. 3 din Legea nr. 10/2001,

republicată, fapt pentru care dosarul aferent acestei dispoziții a fost remis

Primăriei Municipiului Craiova din data de 8 aprilie 2009, în vederea

completării cu acte.

Mai mult, susține

recurenta - pârâtă Dispoziția emisă de Primar este un act administrativ

unilateral cu caracter individual, fiind emisă de o autoritate publică, în

regim de putere publică și în vederea executării în concret a legii, respectiv

aplicarea corectă a Legii nr. 10/2001 și dă naștere unor raporturi juridice între

beneficiarii acestei dispoziții și Statul Român reprezentat de Comisia

Centrală, astfel că sunt aplicabile dispozițiile art. 4 din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004 și urmează a fi supusă controlului de

nelegalitate.

- în raport de

aspectele obiective ale soluționării dosarului de despăgubire al

intimatei-reclamante, instanța de fond a obligat-o în mod greșit la emiterea

deciziei reprezentând titlu de despăgubire, susținând că s-a depășit termenul

rezonabil de soluționare a dosarului.

Potrivit prevederilor

pct. 17.1 din Normele metodologice de aplicare a Titlului VII din Legea nr. 247/2005

aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, ordinea de soluționare a dosarelor a fost

stabilită conform Deciziei nr. 2815 din 16 septembrie 2008 fiind determinată de

momentul înregistrării dosarelor.

În speță, însă,

susține recurenta-pârâtă, dosarul a fost restituit Primăriei Municipiului

Craiova pentru a fi completat cu actul autentic de dobândire a terenului ce

face obiectul despăgubirii, astfel că a fost obligată la o prestație (emiterea

titlului de despăgubire) imposibil de adus la îndeplinire.

În plus, arată

recurenta - pârâtă, la momentul reluării în discuție a dosarului, după

restituirea sa de la Primăria Municipiului Craiova, trebuie avute în vedere

etapele pe care trebuie să le urmeze obligatoriu soluționarea unor astfel de

dosare, ceea ce presupune o anumită procedură în timp, procedură uneori

complexă, astfel încât este imposibilă executarea obligației de emitere a

deciziei reprezentând titlu de despăgubire în termenul prevăzut de art. 2 lit.

b) din Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materia

contenciosului administrativ.

Pârâta și-a întemeiat

recursul pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Recursul este fondat

și urmează a fi admis potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.

Este adevărat, astfel

cum corect reține și instanța de fond, că în aplicarea art. 6 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului și art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenție, trebuia respectat un termen rezonabil de soluționare a cauzei, în speță acest

termen cuprinzând și durata procedurilor administrative, procedură care a

început în anul 2002 când notificarea a fost înaintată entității deținătoare a

imobilului pentru care se cere acordarea de măsuri reparatorii.

Trebuie analizat

însă, dacă nerespectarea acestui termen rezonabil se datorează culpei

autorităților administrative române care nu au luat măsurile necesare și eficiente

de soluționare a cererii intimatei-reclamante, împiedicând-o astfel pe aceasta în

realizarea dreptului său de a obține despăgubiri pentru imobilul din municipiul

Craiova, str. B., județul Dolj.

Prin notificarea nr. XXX/2001,

intimata - reclamantă a solicitat măsuri reparatorii prin echivalent pentru

imobilul compus din teren și locuință preluat în baza Decretului nr. 393/1989, în

susținerea dreptului de proprietate fiind depus un înscris denumit „chitanță”.

În lipsa unui act

autentic în privința terenului aferent construcției, condiție prevăzută de art.

11 din Decretul nr. 144/1958, în vigoare la data dobândirii terenului,

recurenta-pârâtă în mod justificat a remis dosarul Primăriei Municipiului

Craiova la data de 8 aprilie 2009, în vederea completării cu dovada încheierii

contractului de vânzare-cumpărare în formă autentică, cerând și reanalizarea

notificării în lipsa unei astfel de dovezi.

Conform

reglementărilor în vigoare la momentul emiterii Dispoziției nr. 2901/2006,

sarcina probei proprietății și a deținerii legale a acesteia la momentul

deposedării abuzive revine persoanei care se pretinde a fi îndreptățită.

Cum

intimata-reclamantă nu a făcut această probă, iar recurenta - pârâtă nu avea la

îndemână alte mijloace pentru a remedia această lipsă, aceasta a recurs la

metoda restituirii dosarului pentru a fi completat cu actele necesare.

Recurenta-pârâtă a

invocat și excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 2901 din 23 ianuarie 2006

emisă de Primăria Craiova, însă prin

î

ncheierea

din 2 aprilie 2010 pronunțată în Dosarul nr. 96/54/2010, aceasta a fost

respinsă ca inadmisibilă, în mod întemeiat, un astfel de act intrând sub

incidența art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care nu poate fi atacat pe

calea contenciosului administrativ, neputând forma nici obiectul excepției de

nelegalitate, deoarece pentru modificarea sau desființarea lui se prevede prin

lege organică, o altă procedură judiciară – aceasta putând fi contestată în

condițiile și termenul prevăzut de Legea nr. 10/2001.

În raport de

aspectele obiective susținute de recurenta - pârâtă și având în vedere și

dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., care se referă la rolul activ al

judecătorului, trebuie însă precizat că în exercitarea rolului activ,

judecătorului fondului îi revenea obligația de a îndruma părțile să dea

lămuririle necesare și să propună probele ce se impuneau pentru stabilirea

corectă a situației de fapt și implicit aplicarea corectă a legii.

În virtutea rolului

activ judecătorul fondului este obligat pentru descoperirea adevărului, să dea

părților ajutor activ în apărarea drepturilor și intereselor legitime.

Apreciind că

judecătorul fondului nu și-a exercitat rolul activ în spiritul aflării

adevărului, instanța de control judiciar consideră necesar, urmare a admiterii recursului

declarat de pârâta C.C.S.D., a casa hotărârea instanței de fond cu trimiterea

cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, în temeiul art. 304 pct. 5 C. proc.

civ.

Soluția de casare cu

trimitere se impune și pentru faptul că este necesară administrarea de noi

probe pentru clarificarea stadiului în care se află dosarul aferent Dispoziției

nr. 2901/2006, dacă acesta a fost completat și reanalizat de către Primăria

Municipiului Craiova, condiție esențială pentru a se urma în continuare

procedura administrativă instituită de Titlul VII din Legea nr. 247/2005,

pentru acordarea despăgubirilor solicitate de intimata - reclamantă.

În funcție de

constatările ce se vor face în rejudecare, instanța de fond se va putea

pronunța și asupra existenței unui refuz nejustificat al recurentei - pârâte de

a soluționa cauza într-un termen rezonabil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat

de C.C.S.D. împotriva Sentinței nr. 238 din 30 aprilie 2010 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza la aceeași instanță, spre rejudecare.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 2 februarie 2011.