ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1192/2011

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Prin sentința nr. 304 din 14 iunie 2010 a Curții de Apel Timișoara a fost admisă în parte acțiunea formulată și precizată de reclamantul H.C.I. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului și în consecință, s-a dispus anularea Ordinului nr. 1634 din 5 octombrie 2009, completat prin Ordinul nr. l759 din 9 octombrie 2009 emis de Ministerul Tineretului și Sportului. Instanța a respins în rest acțiunea și a obligat pârâtul la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 02 decembrie 2009 reclamantul H.C.I.

în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Tineretului și Sportului București a solicitat anularea Ordinului nr. 1634 din 05 octombrie 2009 emis de Ministerul Tineretului și Sportului și pe cale de consecință, obligarea pârâtului la reintegrarea reclamantului în funcția de director coordonator al Direcției pentru Tineret al Județului Caraș-Severin și plata tuturor drepturilor salariale, a indemnizației de conducere și a sporurilor calculate asupra tuturor drepturilor bănești care i se cuvin, de la data eliberării din funcție și până la reintegrarea sa. Prin întâmpinarea depusă la dosar pârâtul Ministerul Educației Cercetării Tineretului și Sportului a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiate arătând că Ordinul 1634/2009 este legal, întemeindu-se la data emiterii sale pe prevederile O.U.G.

37/2009 și ale H.G. 527/2009, din dispozițiile art. III pct. 6 și pct. 7 din O.U.G. 37/2009 rezultând faptul că contractul de management încheiat între părți este asimilat contractului individual de muncă dar potrivit art. 10 din H.G. 527/2009 litigiile privind încheierea, executarea, modificarea, încetarea sau interpretarea clauzelor contractului de management se soluționează potrivit prevederilor care reglementează contenciosul administrativ. În consecință acestui contract nu-i sunt aplicabile dispozițiile C. muncii invocate de reclamant iar în fapt încetarea contractului de management a intervenit ca urmare a expirării perioadei pentru care a fost încheiat conform art. 9 alin. (1) lit. a) din contract.

În numele pârâtului Ministerului, Educației Cercetării Tineretului și Sportului la cererea de judecată precizată, a depus întâmpinare Autoritatea Națională pentru Sport și Tineret care a invocat în principal inadmisibilitatea acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004 La termenul de judecată din 22 martie 2010 reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 527/2009 privind aprobarea modelului cadru al contractului de management apreciind că acest act administrativ cu caracter normativ a fost emis în baza O.U.G. nr. 37/2009 ce a fost declarată neconstituțională, prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009, prin care s-a reținut, în esență, faptul că O.U.G.

nr. 37/2009 afectează grav activitatea tuturor instituțiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituția României. Emitentul actului administrativ normativ față de care s-a invocat excepția de nelegalitate, respectiv Guvernul României, a depus întâmpinare în cauză, invocând în principal respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, întrucât dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează excepția de nelegalitate ce poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual nu și cele cu caracter normativ. Asupra excepției de nelegalitate a prezentat un punct de vedere și Autoritatea națională pentru Sport și Tineret în reprezentarea Ministerului Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, arătând că H.G.

nr. 527/2009 reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, iar pe de altă parte Deciziile Curții Constituționale au putere numai pentru viitor. În ceea ce privește calitatea procesual pasivă a Autorității Naționale pentru Sport și Tineret se arată că potrivit H.G. 81/2010 aceasta a preluat drepturile și obligațiile fostului Minister al Tineretului și Sportului în domeniul activității de Tineret și sport având calitatea procesuală activă și pasivă în toate litigiile care privesc acte administrative emise de fostul minister precum și orice alte aspecte legate de aceste activități. Referitor la excepția de nelegalitate a H.G.

nr. 527/2009 privind aprobarea modelului cadru al contractului de management, analizată de către instanța de fond, în conformitate cu art. 4 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, s-a reținut că Hotărârea de Guvern atacată are caracterul unui act administrativ individual cu caracter normativ întrucât produce efecte cu caracter general și impersonal, conținând reguli generale de conduită de aplicabilitate repetată către un număr nedeterminat de subiecți.

Potrivit art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând ceea ce înseamnă că, spre deosebire de actele administrative individuale, unde legea prevede un anumit termen pentru exercitarea procedurii prealabile, respectiv termenul de 30 de zile de la comunicarea actului în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând și deci și acțiunea în anulare are același regim, cu respectarea art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile anterior menționate se coroborează obligatoriu cu prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție din oficiu sau la cererea părții interesate, de unde rezultă concluzia potrivit căreia excepția de nelegalitate reglementată de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca incident procedural, poate interveni numai în cazul actelor administrative cu caracter individual, iar nu și în cazul actelor administrative cu caracter normativ întrucât acestea pot fi atacate oricând.

În argumentarea acestei soluții, instanța de fond a avut în vedere, în primul rând, faptul că prin Legea nr. 262/2007 obiectul excepției de nelegalitate a suferit modificări de esență, textul actual referindu-se la „actele administrative unilaterale cu caracter individual" spre deosebire de formularea inițială care viza „actele administrative unilaterale" fără nici o distincție. Astfel, în ipoteza excepției de nelegalitate a unui act administrativ normativ se pune problema întinderii efectelor unei soluții de admitere a acestei excepții, întrucât în cazul unei acțiunii în anulare totale sau parțiale a unui act administrativ normativ decizia astfel pronunțată produce efecte „erga omnes" și trebuie publicată în M. Of.

al României în scopul de a fi adusă la cunoștința publică, conform art. 23 din Legea nr. 554/2004. Însă, în ipoteza admiterii unei excepții de nelegalitate având ca obiect un act administrativ cu caracter normativ efectele admiterii unei asemenea excepții ar trebui să se producă conform art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 numai între părțile litigante deci numai între părțile din dosarul de fond urmând ca instanța în fața căreia s-a ridicat excepția să soluționeze cauza fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Dacă soluția este pe deplin aplicabilă în cazul actelor administrative cu caracter individual, ea este totuși discutabilă în situația actelor administrative cu caracter normativ, unde odată constatată nelegalitatea unui asemenea act prin admiterea excepției de nelegalitate, efectelor hotărârii judecătorești de admitere ar fi limitate numai la părțile aflate în litigiu.

Aceasta deoarece dispozițiile unui act administrativ normativ sunt de interes general astfel încât nu se poate susține că același act este nelegal pentru părțile implicate în litigiul în care a fost invocată excepția de nelegalitate dar rămâne legal și executoriu pentru toate celelalte. De asemenea, mai trebuie reținut și faptul că prin esența sa excepția de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare ce îl are la îndemână partea atunci când aceasta nu mai poate apela la calea unei acțiuni directe împotriva actului administrativ în cauză iar excepția astfel invocată urmărește și clarificarea efectelor juridice produse în eventualitatea admiterii acțiunii, excepția de nelegalitate astfel reglementată reprezentând și o reflecție a teoriei potrivit căreia cele ce sunt vremelnice pe calea acțiunii directe, sunt permanente pe calea excepției.

O asemenea situație nu poate fi reținută în cazul actelor administrative cu caracter normativ unde dispozițiile art. ll alin. (4) coroborate cu art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 conduc la concluzia că acestea pot fi atacate oricând, iar în condițiile în care în dreptul comunitar european excepția de nelegalitate reprezintă o procedură accesorie cererii principale directe de anulare a actului administrativ, rezultă că aceasta nu poate fi invocată împotriva unui act ce poate fi contestat pe calea unei acțiuni directe în anulare. Curtea Constituțională este constantă în a aprecia constituționalitatea dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu referire la faptul că, în cazul actelor administrative cu caracter normativ acestea pot fi atacate oricând pe calea acțiunii directe în anulare.

Pentru aceste considerente de fapt și de drept și văzând și dispozițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a H.G. 527/2009 invocată de reclamantul H.C.I.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată prin raportare la precizarea de acțiune având ca obiect anularea Ordinului nr. 1759/2009, instanța reține că aceasta este neîntemeiată întrucât ordinul vătămător pentru reclamant și care de altfel a fost atacat în procedura administrativă prealabilă, așa cum rezultă din răspunsul aflat la dosarul de fond, îl reprezintă Ordinul nr. 1634 din 05 octombrie 2009 prin care reclamantului i-a încetat contractul de management începând cu data de 21 octombrie 2009. Ordinul nr. 1759 din 09 octombrie 2009 reprezintă în fapt o motivare în drept a ordinului anterior menționat, câtă vreme precizează faptul că baza legală a notificării nr. 754 din 5 octombrie 20096 și a Ordinului nr. 1634 din 05 octombrie 2009 se completează cu prevederile O.U.G.

nr. 105/2009. Așadar, Ordinul nr. 1759/2009 nu cuprinde dispoziții de sine stătătoare de natură să-i producă reclamantului o vătămare ce-l îndreptățește ulterior la formularea unei acțiuni în contencios administrativ, în condițiile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ci acest ordin, în viziunea pârâtului, este de natură a completa în drept ordinul de încetare a contractului de management, astfel încât instanța apreciază că în speță reclamantul a respectat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin plângerea prealabilă înregistrată la sediul pârâtului sub nr. 4008 din 14 octombrie 2009 și la care a fost emis răspunsul autorității pârâte, aflat la dosar.

Referitor la calitatea procesual pasivă a Autorității Naționale pentru Sport și Tineret, instituție care a formulat întâmpinare la cererea precizată a reclamantului în numele Ministerului Educației, Cercetării Tineretului și Sportului instanța reține că prezenta acțiune are ca obiect anularea ordinului emis de Ministerul Tineretului și Sportului în baza Contractului de management r. 401 din 23 mai 2009, în calitatea sa de angajator astfel încât, raportat la Autoritatea Națională pentru Sport și Tineret se poate pune eventual problema calității de reprezentant a acesteia față de Ministerul Tineretului și Sportului, iar nu problema unei calități procesuale pasive, întrucât această autoritate nu este emitenta actului administrativ atacat.

În ceea ce privește calitatea sa de a reprezenta Ministerul Tineretului și Sportului instanța reține că potrivit art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 81/2010 în domeniile tineretului și sportului, Ministerul Tineretului și Sportului își exercită atribuțiile prin Autoritatea Națională pentru Sport și Tineret, dar această dispoziție legală nu poate conduce la concluzia potrivit căreia această autoritate reprezintă Ministerul Tineretului și Sportului în orice litigii rezultate din exercitarea calității de angajator de către Ministerul Tineretului și Sportului, astfel încât, Curtea concluzionează că, în speță, calitate procesual pasivă are Ministerul Tineretului și Sportului ca și emitent al actului atacat.

Pe fondul cauzei Curtea reține că, reclamantul H.C.I. a fost numit în funcția de director coordonator al Direcției pentru Tineret al județului Caraș-Severin, în baza Ordinului nr. 887/2009 emis de Ministerul Tineretului și Sportului, exercitându-și funcția în baza contractului de management nr. 401 din 22 mai 2009, încheiat pe o durată de până la 4 ani. Prin Ordinul nr. 1634 din 5 octombrie 2009 emis de Ministerul Tineretului și Sportului a încetat contractul de management anterior menționat începând cu data de 21 octombrie 2009, în conformitate cu art. 3 din contractul de management. S-a emis totodată Notificarea nr. 754 din 5 octombrie 2009 prin care i s-a adus la cunoștința reclamantului faptul că, contractul de management și-a încetat efectele față de dispozițiile exprese ale art. 3. Ulterior, prin Ordinul nr. 1759 din 9 octombrie 2009 s-a precizat baza legală a notificării și a ordinului anterior menționat, precizându-se și incidența prevederilor O.U.G.

nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcției publice precum și pentru întărirea capacității manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și al altor servicii publice, precum și pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administrația publică centrală și locală, cancelaria prefectului și cabinetul alesului local.

Analizând legalitatea și temeinicia Ordinului nr. 1634 din 5 octombrie 2009 Curtea reține că acesta reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual prin care au încetat efectele Contractului de management nr. 401 din 23 mai 2009, în baza art. 3 din contract, care stipulează faptul că "prezentul contract de management se încheie pe o perioadă de până la 4 ani, pentru exercitarea mandatului de director coordonator al Direcției pentru Tineret a Județului Caraș-Severin", în esență pârâtul reținând așa cum rezultă și din răspunsul la plângerea prealabilă, faptul că încetarea contractului de management a intervenit conform art. 3 din contract, la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat contractul.

Curtea observă că prezentul contract de management a fost încheiat sub incidența dispozițiilor cuprinse la art. III pct. 6 din O.U.G. nr. 37/2009, funcțiile specifice printre care și cea deținută de reclamant fiind exercitate în baza unui contract de management încheiat cu ordonatorul principal de credite în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcționează serviciul public deconcentrat respectiv, pe o perioadă de maxim 4 ani, dispoziție coroborată cu prevederile art. 2 din H.G. nr. 527/2009 pentru aprobarea modelului cadru de contract de management ceea ce înseamnă că durata contractului astfel încheiat poate fi de 4 ani sau mai mică de 4 ani dar în orice situație această durată trebuie expres determinată în cuprinsul contractului și în nici un caz nu poate fi determinabilă așa cum susține pârâtul.

Aceasta deoarece durata contractului reprezintă unul din elementele esențiale ce s-au stabilit prin H.G. nr. 527/2009 având în vedere regimul juridic special al acestui contract de management așa cum este el reglementat prin H.G. 527/2009. În speță, Contractul de management nr. 401 din 23 mai 2009 și Ordinul nr. 887 din 22 mai 2009 fac referire la exercitarea funcției de director coordonator de către reclamant pe o perioadă de până las 4 ani, aspect ce nu respectă cerința din cuprinsul H.G. nr. 527/2009 de a stabili o durată determinată a contractului ce nu poate depăși 4 ani, iar în atare condiții Curtea apreciază că prezentul contract a fost încheiat pe durata maximă permisă de lege și anume pe aceea de 4 ani, în lipsa unei dispoziții exprese și contrare cuprinse în contractul de management nr. 401/2009.

O ipoteză contrară ar conduce la concluzia potrivit căreia contractul de management nu a fost încheiat pe o durată determinată și doar determinabilă, prin simpla voință a angajatorului, aspect ce contravine însăși dispozițiilor O.U.G. nr. 37/209 și ale H.G. nr. 527/2009, care au instituit acest model specific contractului de management specific.

De vreme ce se reține că prezentul contract de management a fost încheiat pe o durată de 4 ani prin raportare la data încheierii sale, respectiv 23 mai 2009, Curtea reține că prevederile art. 9 pct. 1 lit. a) din contract privind încetarea acestuia la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat, pot fi invocate doar la data de 23 mai 2013, astfel încât Ordinul nr. 1634 din 5 octombrie 2009 care a reținut expirarea perioadei pentru care a fost încheiat prezentul contract este netemeinic și nelegal impunându-se a fi anulat din perspectiva art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu prevederile art. III pct. 10 din O.U.G. nr. 37/2009 și ale art. 2 și art. 10 din H.G. nr. 527/2009. Reținând ca și motiv de anulare a ordinului atacat încălcarea prevederilor art. 2 din H.G.

527/2009 coroborat cu art. 9 pct. 1 lit. a) din contractul de management instanța nu va mai analiza și celelalte motive de nelegalitate invocate de reclamant ce vizau în esență încălcarea unei serii de dispoziții C. muncii, cu precizarea faptul că, contractul de management încheiat în baza H.G. nr. 527/2009 are un caracter derogatoriu de la dreptul comun, întrucât deși este asimilat contractului individual de muncă, conform art. III pct. 7 din O.U.G. nr. 37/2009, numirea și revocarea din funcție a acestor manageri se realiza prin acte administrative emise de ordonatorul principal de credite, iar litigiile izvorâte din încheierea, executarea, modificarea, încetarea și interpretarea clauzelor contractuale, se soluționau conform Legii 554/2004 (art. 10 din H.G.

527/2009). În condițiile în care H.G. 527/2009 reglementează modelul cadrul de contract de management cu clauzele standard ale acestuia, instanța nu poate reține încălcarea dispozițiilor C. muncii ce nu sunt astfel incidente în speță. Instanța mai reține totodată faptul că Ordinul nr. 1634/2009 a fost emis la data de 5 octombrie 2009 împreună cu Notificarea nr. 754 din 5 octombrie 2009, iar acest act administrativ trebuie să cuprindă în mod esențial cerința motivării măsurii astfel dispuse prin prezentarea considerentelor de fapt și de drept ce au condus la această măsură. Considerentele de drept pot viza exclusiv dispozițiile legale în vigoare la data emiterii ordinului, iar din această perspectivă instanța de fond a constatat că, în fapt, completarea motivării în drept a Ordinului 1634 din 5 octombrie 2009 prin Ordinul 1759 din 09 octombrie 2009, este nelegală, întrucât în cuprinsul Ordinul nr. 1759/2009 se face referire la O.U.G.

nr. 105/2009 care a intrat în vigoare la data de 06 octombrie 2009 și deci ulterior emiterii Ordinului nr. 1634 din 5 octombrie 2009 astfel încât nu mai poate reprezenta o completare legală a Ordinului nr. 1634/2009. În privința capătului de cerere legat de reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior și plata tuturor drepturilor salariale de la data eliberării din funcție și până la reintegrarea sa, Curtea reține că aceste este neîntemeiat, întrucât este de observat faptul că reclamantul a fost numit în funcția de director coordonator al Direcției pentru Tineret a județului Caraș-Severin în baza prevederilor O.U.G. nr. 37/2009 art. III alin. (4), prevederi care, de asemenea, au fost declarate neconstituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 iar repunerea în funcție a reclamantului ar presupune validarea Ordinului nr. 887 din 22 mai 2009, act administrativ emis în baza unei dispoziții legale neconstituționale.

Dispozițiile legale care reglementau exercitarea activității de către directorii coordonatori și directorii coordonatori adjuncți ai serviciilor publice deconcetrate ale ministere și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ - teritoriale, respectiv prevederile O.U.G. nr. 37/2009 și ale O.U.G. 1405/2009 și-au încetat aplicabilitatea ca urmare a Deciziilor Curții Constituționale nr. 1257/2009 respectiv nr. 1629/2009 astfel încât reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior este nesusceptibilă de executare și fără temei legal, astfel încât, instanța de fond a respins petitul privind reintegrarea în funcția deținută anterior și, pe cale de consecință și cel privind plata drepturilor bănești aferente.

Totodată, pentru considerentele expuse inițial instanța a respins și excepția de nelegalitate a H.G. nr. 527/2009 invocată de reclamant. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul, criticând soluția instanței de fond, sub aspectul greșitei respingeri a cererii de reintegrare în funcția deținută. Recurentul a apreciat că reintegrarea în funcția deținută anterior este consecința firească a admiterii capătului de cerere privind anularea ordinului nr. 1759 din 9 octombrie 2009, iar instanța de fond și-a depășit limitele în care a fost sesizată, atunci când a apreciat că Ordinul nr. 887/2009 a fost emis în baza unei dispoziții legale neconstituționale.

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul formulat ca nefondat, pentru considerentele ce urmează: Înalta Curte reține că, prin demersul judiciar de față, reclamantul tinde să obțină restabilirea situației anterioare actului contestat prin reintegrarea în funcția de director coordonator al Direcției pentru Tineret al județului Caraș-Severin, funcție pe care o ocupa în baza Ordinului nr. 887/2009, emis în baza dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009. Întrucât prin Decizia Curții Constituționale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 au fost declarate în întregime neconstituționale dispozițiile O.U.G.

nr. 37/2009, Înalta Curte reține că, la data emiterii actului administrativ pretins vătămător pentru reclamant, actul de numire în funcția publică respectivă nu era conform cu ordinea de drept. Sub acest aspect, instanța de control judiciar a reținut că actul administrativ individual emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconstituționale, neconforme cu Constituția, înfrânge principiul legalității și drept urmare este nelegal fiind incidente în acest sens implicit dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Pe cale de consecință, în acest context reclamantul nu poate să invoce și să revendice calitatea de persoană vătămată printr-un act administrativ individual, atâta vreme cât dreptul său ori interesul la momentul emiterii acelui act a devenit nelegitim.

Astfel, situația reintegrării în funcția deținută pe baza unui ordin dat în temeiul unui act normativ neconstituțional nu poate fi validată, iar persoana ce se consideră vătămată nu poate dobândi avantaje în justiție prin statuarea, respectiv validarea unei nelegalități anterioare. Din această perspectivă, la momentul emiterii deciziei contestate, reclamantul nu justifică vătămarea dreptului subiectiv dobândit ca urmare a numirii în funcție prin Ordinul arătat, întrucât acest ordin a fost fundamentat pe un act normativ declarat neconstituțional. Pentru aceste considerente, văzând că nu sunt motive de casare sau modificare a sentinței atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de H.C I. împotriva sentinței nr. 304 din 14 iunie 2010 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 martie 2011.