ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2039/2011

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, reclamantul N.C. a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală, să se constate nulitatea absolută a Ordinului nr. 1080 din 22 mai 2009 emis de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că ordinul atacat i-a fost comunicat în afară termenului prevăzut de art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, respectiv 5 zile lucrătoare de la emitere și a fost emis cu încălcarea prevederilor H.G.

nr. 533/2007, privind organizarea și funcționarea Gărzii Financiare, care la art. 3 alin. (4) prevede: „comisarii șefi ai secțiilor județene și ai Secției municipiului București, care sunt numiți în condițiile Legii nr. 188/1999, republicată, prin ordin al președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cu avizul conform al ministrului finanțelor publice”. Astfel, ordinul nu conține avizul cerut de art. 3 alin. (4) din H.G. nr. 533/2007 și nu prevede termenul în care se poate contesta actul administrativ și instanța căreia să i se poată adresa. Pe fondul cauzei, a arătat reclamantul că O.U.G. nr. 37/2009 nu a modificat prevederile legale specifice, conținute în O.U.G. nr. 91/2003, H.G.

nr. 533/2003, Ordinul nr. 152/2008 al Ministerului Economiei și Finanțelor Publice. Prin întâmpinare, pârâta a invocat excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, funcția publică de conducere-comisar șef secție Neamț, a fost desființată, în baza art. III din O.U.G. nr. 37/2009, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Prin Sentința civilă nr. 169 din 24 noiembrie 2009 a Curții de Apel Bacău a fost respinsă acțiunea ca nefondată, reținându-se, în esență, că abrogarea O.U.G. nr. 105/2009 nu are efecte asupra actelor emise anterior și nici nu face referire la faptul că Ministerul Finanțelor nu mai poate delega atribuții către Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală.

Pe fondul cauzei, s-a constatat că postul pe care-l ocupa reclamantul s-a desființat în baza O.U.G. nr. 37/2009. Prin Decizia civilă nr. 2728 din 25 mai 2010 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în Dosarul nr. 340/32/2009 a fost admis recursul declarat de reclamantul N.C. împotriva sentinței menționate, dispunându-se casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe întrucât această nu satisface exigența legală a motivării hotărârilor judecătorești. În rejudecare, pârâta a reiterat conținutul întâmpinării formulate în primul ciclu procesual, iar reclamantul și-a completat acțiunea, însă instanța, constatând că nu sunt îndeplinite condițiile art. 132 C. proc.

civ., a dispus decăderea acestuia din acest drept. A mai precizat reclamantul că prin Ordinul nr. 1686 din 25 mai 2010 al Ministrului Finanțelor Publice a fost reîncadrat în funcția de comisar șef secție, în baza Deciziei nr. 414/2010 a Curții Constituționale a României. 2. Hotărârea primei instanțe, în fond după casare Prin Sentința nr. 118 din 15 octombrie 2010, Curtea de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile privind neîndeplinirea procedurii prealabile și lipsa de interes; a admis acțiunea formulată, a constatat nulitatea Ordinului nr. 1080 din 22 mai 2009 al Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală, obligând pârâta la plata sumei de 2000 RON, către reclamant, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Motivele de fapt și de drept care au format convingerea primei instanțe Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, prima instanță a avut în vedere dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu este obligatorie plângerea prealabilă în cazul cererilor persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, cereri a căror reglementare se regăsește în art. 9 din Legea nr. 554/2004, apreciind că în cauză nu e necesară o astfel de procedură.

Referitor la excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii întrucât funcția publică de conducere a fost desființată, prima instanță a reținut că tocmai acest aspect constituie unul din motivele acțiunii, reclamantul contestând ordinul de desființare a funcției publice de conducere de comisar șef secție și numirea sa ca și comisar șef divizie la Garda Financiară. Excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii nu poate fi primită și din perspectiva Ordinului emis ulterior nr. 1686 din 25 mai 2010 din care rezultă că la data judecății pricinii funcția publică de comisar șef secție exista. Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut că eliberarea din funcție a reclamantului s-a făcut în temeiul dispozițiilor art. III din O.U.G.

nr. 37/2009, ca urmare a desființării funcției publice de comisar șef secție, nefiind incident niciunul din cazurile prevăzute la art. 99 din Legea nr. 188/1999. Măsura dispusă împotriva reclamantului este una lipsită de temei legal, atâta vreme cât O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 a Curții Constituționale a României. Astfel, Curtea Constituțională a reținut că O.G. nr. 137/2009 afectează grav activitatea tuturor instituțiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție potrivit cărora „ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului”.

Printre instituțiile fundamentale ale statului și care fac obiectul criticii de neconstituționalitate a Legii de aprobare a O.G. nr. 37/2009 se identifică și serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, prin raportare la art. 123 alin. (2) din Constituție. A conchis Curtea Constituțională că prin O.G. nr. 37/2009 așa cum a fost aprobată prin Lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce-i atrage neconstituționalitatea. Astfel prin modificările aduse de O.G.

nr. 37/2009 art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și anexei la această lege, au fost eliminate din categoria funcțiilor publice de conducere funcțiile de „director executiv” și „director executiv adjunct” ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale. Potrivit art. III din această ordonanță de urgență, funcțiile publice, funcțiile publice specifice și posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și adjuncții acestuia se desființează.

În locul acestor funcții este instituită funcția de „director coordonator” al serviciului public deconcentrat, care va fi ajutat de unul sau mai mulți adjuncți, în limita numărului de posturi care se desființează. Această construcție juridică deficitară și confuză ridică problema statutului juridic al „directorului coordonator” și a naturii juridice a contractului de management încheiat de acesta în urma numirii în funcția publică prin act administrativ al ordonatorului principal de credite. În concluzie, prima instanță a reținut că ordinul contestat a fost emis cu eludarea dispozițiilor art. 99 - 100 din Legea nr. 188/1999 și în temeiul unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, precum și faptul că, ulterior, prin Ordinul nr. 1686 din 25 mai 2010 al Ministrului Finanțelor Publice s-a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția de comisar șef secție, în baza Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale.

Reținând culpa procesuală a pârâtei, judecătorul fondului a obligat această parte și la plata cheltuielilor de judecată. 4. Recursul exercitat de pârâtă Împotriva acestei sentințe, considerând-o nelegală și netemeinică, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală indicând ca temei de drept art. 304 pct. 9 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta a arătat că în mod greșit prima instanță a respins excepțiile privind neîndeplinirea procedurii prealabile și lipsa de interes în promovarea acțiunii. Astfel, a susținut că reclamantul nu mai are vreun interes să ceară anularea ordinului în litigiu, în condițiile în care prin preavizul înaintat acestuia i s-a adus la cunoștință că funcția publică de conducere în care a fost numit a fost desființată în baza art. III din O.U.G.

nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice și faptul că are obligația de a depune în scris până la data de 18 mai 2009 opțiunea sa pentru una din funcțiile publice vacante aflate în lista anexată la preaviz. Prin Adresa din 05 mai 2009 intimatul-reclamant și-a exprimat opțiunea, solicitând să fie numit în funcția publică de conducere de comisar șef divizie în cadrul secției Neamț, fapt ce s-a realizat prin Decizia Comisarului General al Gărzii Financiare nr. 91 din 22 mai 2009, astfel că intimatul-reclamant a fost eliberat din funcție cu respectarea dispozițiilor legale în materie. Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă a susținut că ordinul de eliberare din funcție a reclamantului a fost adoptat în baza O.U.G.

nr. 37/2009, iar la lit. F) pct. 3 din lista anexă la acest act normativ, sunt incluse și secțiile județene, respectiv a municipiului București ale Gărzii Financiare, astfel că actul atacat a fost emis în mod legal în raport de legislația în vigoare în momentul emiterii acestuia, fiind reținută eronat nelegalitatea actului atacat ca urmare a constatării neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis, întrucât constatarea neconstituționalității O.U.G. nr. 37/2009 produce efecte numai pentru viitor, nu retroactiv, și nu justifică anularea ordinului. Prin urmare, a arătat că toate actele administrative încheiate sub imperiul acestei ordonanțe sunt legale și își produc efectele, iar la emiterea ordinul contestat au fost avute în vedere și prevederile Legii nr. 188/1999, potrivit cărora reclamantului i s-a oferit posibilitatea de a opta pentru ocuparea unei funcții publice de conducere vacante.

O altă critică adusă de recurentă sentinței atacate vizează obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, considerând că în mod greșit prima instanță a admis această cerere a intimatului-reclamant, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile art. 274 alin. (1) C. proc. civ., iar în aprecierea cuantumului acestor cheltuieli care, în opinia sa, este nejustificat de mare, trebuia să se țină cont de elemente precum complexitatea, dificultatea sau noutatea litigiului, pentru a se face aplicarea prevederilor art. 274 alin. (3) C. proc. civ. Prin concluziile scrise depuse la dosar intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii instanței de fond, ca legale și temeinice.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 , constată că recursul nu este fondat. 1. Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate Actul administrativ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ este Ordinul nr. 1080 din 22 mai 2009 emis de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală București, prin care s-a dispus desființarea funcției publice de conducere de comisar șef secție la Garda Financiară, secția județeană Neamț, în temeiul art. III alin. (1) din O.U.G nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice.

Intimatului-reclamant, ocupant al funcției publice de conducere desființate, i-a fost acordat un preaviz de 30 de zile calendaristice, când raportul de serviciu urma să înceteze prin eliberarea din funcție, în temeiul Legii nr. 188/1999. Soluția pronunțată de prima instanță, atât în privința excepțiilor invocate, cât și în privința fondului cauzei, este legală. Cu privire la excepția lipsei de interes, instanța de control judiciar constată că ordinul atacat producea efecte directe în privința intimatului-reclamant, eliberat din funcția publică de conducere, așa încât este lipsită de fundament teza susținută de recurentă.

Împrejurarea că în contextul nou creat, intimatul a fost nevoit să opteze pentru funcția de comisar șef divizie în cadrul secției Neamț, opțiune efectuată în termenul de preaviz acordat prin ordinul atacat în cauză și la solicitarea recurentei exprimată în acest ordin, iar cererea i-a fost acceptată, nu lipsește de interes acțiunea formulată, demersul funcționarului public fiind generat tocmai de emiterea actului administrativ individual atacat. Referitor la excepția lipsei procedurii prealabile, a cărei motivare nu a mai fost reluată în recurs, constată că în mod corect a fost respinsă de prima instanță, în raport de prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu este obligatorie plângerea prealabilă în cazul cererilor persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, cereri a căror reglementare se regăsește în art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Cât privește critica formulată, în sensul că instanța trebuia să constate incidența dispozițiilor O.U.G. nr. 37/2009, chiar dacă se constatase neconstituționalitatea lor, întrucât la data emiterii actului administrativ individual acestea erau în vigoare, așa cum susține recurenta, o astfel de abordare este vădit nefondată. Acceptarea tezei susținute de recurentă, în sensul că ordinul își păstrează validitatea pentru că O.U.G. nr. 37/2000, era în vigoare la data emiterii lui, ar lipsi de finalitate controlul constituționalității legii, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentale ale destinatarilor normei declarate neconstituționale.

Astfel, se constată că desființarea funcției publice deținută de reclamant prin cele două ordonanțe (O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009) este lipsită de efecte juridice din moment ce aceste reglementări au fost declarate neconstituționale, revenindu-se astfel la forma și structura reglementată de Legea nr. 188/2999, care este lege organică și ale cărei dispoziții sunt de natură să asigure stabilitatea funcției publice, ca element al securității sociale, fiind de necontestat faptul că aceste dispoziții au fost încălcate în cauză. În fine, instanța de control judiciar constată că prin Ordinul nr. 1686 din 25 mai 2010 al Ministrului Finanțelor Publice s-a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția de comisar șef secție, în baza Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale.

Referitor la critica privind obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, instanța de control judiciar constată că prevederile art. 274 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora „partea care cade în pretenții va fi obligată, la cerere, să plătească cheltuielile de judecată”, au fost corect aplicate de prima instanță, culpa sa procesuală constând în admiterea acțiunii. Nici ignorarea prevederilor art. 274 alin. (3) C. proc. civ., nu poate fi reproșată primei instanțe, pentru că onorariul de avocat care compune cheltuielile de judecată acordate reclamantului nu poate fi socotit disproporționat de mare în raport de demersurile efectuate pentru recunoașterea dreptului subiectiv al părții.

2. Soluția pronunțată în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva Sentinței nr. 118 din 15 octombrie 2010 a Curții de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 6 aprilie 2011.