ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2110/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1.Hotărârea atacată cu recurs Prin Sentința nr. 405 din 25 noiembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de Agenția Națională de Administrare Fiscală București; a respins, ca nefondată cererea de anulare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011, nr. 2407 din 04 iulie 2011 și nr. 2619 din 15 iulie 2011 emise de A.N.A.F; a admis în parte cererea de anulare a examenului organizat de pârâta Autoritatea Națională a Vămilor în perioada 18 - 29 iulie 2011 în sensul că a anulat parțial respectivul examen, doar în ceea ce o privește pe reclamanta B.N.I.; a admis cererea formulată de reclamanta B.N.I.

în contradictoriu cu Autoritatea Națională a Vămilor și pe cale de consecință a dispus anularea Ordinului nr. 7099 din 02 august 2011 emis de pârâtă, reîncadrarea reclamantei în funcția publică de inspector vamal grad profesional principal, gradația 4, în cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Suceava - Compartimentul Analiză de risc Accize și Operațiuni Vamale, precum și obligarea pârâtei Autoritatea Națională a Vămilor să plătească reclamantei o despăgubire egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat începând cu data de 08 august 2011 până la data reintegrării efective. Pentru a se pronunța astfel, curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: Astfel, s-a apreciat că nu poate fi primită excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de A.N.A.F.

întrucât așa cum rezultă din cuprinsul precizărilor la acțiune, A.N.A.F. a fost chemată în judecată doar pentru capetele de cerere referitoare la anularea Ordinelor nr. 2406/2011, 2407/2011 și nr. 2619/2011, ordine emise de A.N.A.F. Relativ la cererea de anulare a Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011; 2407 din 4 iulie 2011; 2619 din 15 iulie 2011, s-a constatat că nu au fost invocate motive de anulare, fiind invocată doar împrejurarea nepublicării ordinelor în Monitorul Oficial al României, aspect care în opinia instanței de fond nu poate atrage anularea respectivelor acte administrative, ci doar sancțiunea inopozabilității acestora în raport cu reclamanta. Cu privire la cererea privind anularea Ordinului nr. 7099/2011, instanța de fond a reținut că respectivul ordin, prin care s-a dispus eliberarea reclamantei din funcția publică deținută, a fost emis în temeiul H.G.

nr. 110/2009; Ordinului nr. 2406/2011 și Ordinului nr. 2407/2011 emise de A.N.A.F. Constată instanța de fond că Ordinele A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat structura organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor și statul de funcții nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deși exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, contrar susținerilor pârâtei în sensul că nu era necesară publicarea întrucât ordinele învederate nu au caracter normativ. Potrivit art. 4 pct. 24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuție întocmirea de studii, analize și elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activității proprii.

Or, în opinia instanței de fond, Ordinele nr. 2406 și 2407 reglementează structura organizatorică și statele de funcții, având prin urmare un caracter normativ. Ca un argument suplimentar au fost amintite și dispozițiile art. 15 din H.G. nr. 110/2009 care stipulează că actele normative emise în temeiul H.G. nr. 495/2007 privind organizarea și funcționarea A.N.A.F., cu modificările și completările ulterioare, continuă să își producă efectele în măsura în care nu contravin prevederilor prezentei hotărâri. Consideră judecătorul fondului că împrejurarea că ordinele privesc doar organizarea A.N.V. și angajații acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale. În speță se apreciază că Ordinele nr. 2406 și nr. 2407, nu sunt altceva decât o etapă intermediară a procesului juridic normativ.

Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din actele administrative individuale derivă direct drepturi și obligații personale. Aceste două ordine, în opinia judecătorului fondului, nu privesc persoane determinate ci doar reglementează normativ, organizarea și statul de funcții, aceste funcții putând fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenței lor. Caracterul normativ a fost reținut și prin raportare la cuprinsul anexelor nr. 11, nr. 12 din Ordinul nr. 2407/2011, care reglementează regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului. Se apreciază că un astfel de regulament este normativ, nu individual, întrucât "normează", "reglementează" de o manieră generală și impersonală.

Odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 și 2407/2011, instanța de fond a apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancțiunea inexistenței și pe cale de consecință a inopozabilității, aplicându-se prin analogie dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituția României. Cum sancțiunea inexistenței atrage inopozabilitatea, consideră instanța de fond că efectele juridice ale Ordinelor 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse reclamantei. Așadar, în opinia judecătorului fondului, noua organizare a Autorității Naționale a Vămilor, care a redus numărul de posturi și efectele concursului organizat de A.N.V. (concurs organizat în baza Ordinului nr. 2407/2011 anexa nr. 11, nr. 12) nu pot produce efecte împotriva reclamantei.

Față de împrejurarea că Ordinul atacat nr. 7099 are ca temei Ordinele nr. 2406 și 2407, a căror efecte nu îi sunt opozabile reclamantei datorită sancțiunii inexistenței, apreciază instanța de fond că ordinul atacat este lovit de sancțiunea nulității, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de legalitate capitale. În ceea ce privește cererea de constatare a nulității de drept a concursului organizat de A.N.V., având în vedere considerentele anterior învederate relativ la inopozabilitatea Ordinelor nr. 2406, 2407, anexele 11, 12 la Ordinul nr. 2407/2011 reglementând procedura pentru organizarea și desfășurarea examenului, instanța de fond a constatat că examenul organizat de A.N.V.

este nul doar în ceea ce o privește pe reclamantă, efectele nulității neputându-se extinde asupra celorlalte persoane care au participat la concurs și nu sunt părți în acest dosar. În temeiul art. 106 alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999 s-a dispus și reintegrarea reclamantei în funcția publică de inspector vamal grad profesional principal, gradația 4, în cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Suceava - Compartimentul Analiză de Risc Accize și Operațiuni Vamale (având în vedere și opțiunea acesteia manifestată cu prilejul organizării concursului). În temeiul aceleiași dispoziții legale pârâta A.N.V. a fost obligată să plătească reclamantei o despăgubire egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011 până la data reintegrării efective.

2. Cererile de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 405 din 25 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâtele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași în nume propriu și în reprezentarea Autorității Naționale a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală, care au invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9, în condițiile art. 304 1 C. proc. civ., fiind susținute, în esență, următoarele critici: Printr-o primă critică formulată, recurentele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași și Autoritatea Națională a Vămilor susțin că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, în condițiile în care Ordinele Președintelui A.N.A.F.

nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală și nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat la cunoștință de dispozițiile acestora, dată fiind afișarea acestora atât pe site-ul A.N.A.F., cât și pe site-ul A.N.V., dar și la sediul A.N.V. De asemenea, se susține că: Ordinele nr. 2406 și nr. 2407/2011 emise de președintele A.N.A.F.

nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare a autorității publice pârâte și nu de ocupare a unei funcții publice prin una din modalitățile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare; nu sunt aplicabile dispozițiile art. 56 și 57 alin. (2) din legea menționată și nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V.

s-a desfășurat cu avizul A.N.F.P., așa cum rezultă din Adresele nr. 89.534 din 29 iunie 2011 și nr. 896.404 din 04 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate; nu-i incumbă obligația de a publica anunțul privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia, și nici de a respecta dispozițiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce privește stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfășurarea probelor; prin Adresa nr. 904.605 din 12 septembrie 2011, emisă de A.N.F.P., se arată că modalitatea de organizare și desfășurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituției publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G.

nr. 611/2008. Prin recursul formulat, recurenta Agenția Națională de Administrare Fiscală a solicitat modificarea în parte a hotărârii recurate în sensul admiterii excepției lipsei calității procesual pasive, având în vedere faptul că în cauză sunt atacate acte administrative emise de alte instituții, singurele în măsură să formuleze apărări de fond cu privire la criticile invocate de reclamantă. 3. Hotărârea instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt fondate, pentru argumentele expuse în continuare.

În primul rând, Înalta Curte constată că raționamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deși, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte administrative, și implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, așa încât va analiza doar criticile formulate pe acest aspect. În acest context, Înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Președintelui A.N.A.F.

nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică. Înalta Curte constată că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conțin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați și a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept. Așadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V.

și a unităților subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost aprobate statele de funcții pentru A.N.V. - aparat central și structuri subordonate precum și regulamentele pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici și personalul contractual din cadrul A.N.V. Astfel, în mod greșit prima instanța a reținut că Ordinele Președintelui A.N.A.F.

nr. 2406/2011 și respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7099/2011, sunt acte administrative cu caracter normativ fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul acestora fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 110/2009, structura concretă a A.N.V.

Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: "(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: (...) b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate", precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G.

nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: "Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual". Prin urmare, în mod greșit a reținut instanța de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speță, emise în condițiile art. 5 alin. (3) și art. 7, art. 8 și art. 9 din H.G.

nr. 110/2009. În aceste condiții, în mod neîntemeiat a apreciat instanța de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcție a reclamantei, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură. În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate motivele de recurs formulate în cauză și că este nelegală și netemeinică hotărârea atacată se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc.

civ., admiterea recursurilor declarate de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor, precum și de către Agenția Națională de Administrare Fiscală, și modificarea sentinței recurate în sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii reclamantei. Totodată, constatând, în acord cu instanța de fond, că recurenta Agenția Națională de Administrare Fiscală este emitenta celor patru ordine contestate în prezenta cauză și văzând și răspunsul la întâmpinare depus de intimate-reclamante în fața instanței de fond la data de 07 noiembrie 2011, Înalta Curte urmează a respinge excepția lipsei calității procesual pasive a recurentei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor - Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, împotriva Sentinței nr. 405 din 25 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată și pe fond respinge excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală. Respinge acțiunea formulată de reclamanta B.N.I., ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 mai 2012.