ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2110/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2110/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.Hotărârea atacată cu recurs

Prin Sentința nr. 405 din 25 noiembrie 2011,

Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de

Agenția Națională de Administrare Fiscală București; a respins, ca nefondată

cererea de anulare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011, nr. 2407 din 04

iulie 2011 și nr. 2619 din 15 iulie 2011 emise de A.N.A.F; a admis în parte

cererea de anulare a examenului organizat de pârâta Autoritatea Națională a

Vămilor în perioada 18 - 29 iulie 2011 în sensul că a anulat parțial

respectivul examen, doar în ceea ce o privește pe reclamanta B.N.I.; a admis

cererea formulată de reclamanta B.N.I. în contradictoriu cu Autoritatea Națională

a Vămilor și pe cale de consecință a dispus anularea Ordinului nr. 7099 din 02

august 2011 emis de pârâtă, reîncadrarea reclamantei în funcția publică de

inspector vamal grad profesional principal, gradația 4, în cadrul Direcției

Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Suceava - Compartimentul Analiză de

risc Accize și Operațiuni Vamale, precum și obligarea pârâtei Autoritatea

Națională a Vămilor să plătească reclamantei o despăgubire egală cu salariile

indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi

beneficiat începând cu data de 08 august 2011 până la data reintegrării

efective.

Pentru a se pronunța

astfel, curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Astfel, s-a apreciat

că nu poate fi primită excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de

A.N.A.F. întrucât așa cum rezultă din cuprinsul precizărilor la acțiune,

A.N.A.F. a fost chemată în judecată doar pentru capetele de cerere referitoare

la anularea Ordinelor nr. 2406/2011, 2407/2011 și nr. 2619/2011, ordine emise

de A.N.A.F.

Relativ la cererea de

anulare a Ordinelor nr. 2406 din 4 iulie 2011; 2407 din 4 iulie 2011; 2619 din

15 iulie 2011, s-a constatat că nu au fost invocate motive de anulare, fiind

invocată doar împrejurarea nepublicării ordinelor în Monitorul Oficial al

României, aspect care în opinia instanței de fond nu poate atrage anularea

respectivelor acte administrative, ci doar sancțiunea inopozabilității acestora

în raport cu reclamanta.

Cu privire la cererea

privind anularea Ordinului nr. 7099/2011, instanța de fond a reținut că

respectivul ordin, prin care s-a dispus eliberarea reclamantei din funcția

publică deținută, a fost emis în temeiul H.G. nr. 110/2009; Ordinului nr.

2406/2011 și Ordinului nr. 2407/2011 emise de A.N.A.F.

Constată instanța de

fond că Ordinele A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 prin care s-a aprobat

structura organizatorică a Autorității Naționale a Vămilor și statul de funcții

nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, deși exista această

obligație potrivit dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin.

(4) din H.G. nr. 110/2009, contrar susținerilor pârâtei în sensul că nu era

necesară publicarea întrucât ordinele învederate nu au caracter normativ.

Potrivit art. 4 pct.

24 din H.G. nr. 110/2009, A.N.V. are ca atribuție întocmirea de studii, analize

și elaborări de proiecte de acte normative privind organizarea activității

proprii. Or, în opinia instanței de fond, Ordinele nr. 2406 și 2407

reglementează structura organizatorică și statele de funcții, având prin urmare

un caracter normativ.

Ca un argument

suplimentar au fost amintite și dispozițiile art. 15 din H.G. nr. 110/2009 care

stipulează că actele normative emise în temeiul H.G. nr. 495/2007 privind

organizarea și funcționarea A.N.A.F., cu modificările și completările

ulterioare, continuă să își producă efectele în măsura în care nu contravin

prevederilor prezentei hotărâri.

Consideră judecătorul

fondului că împrejurarea că ordinele privesc doar organizarea A.N.V. și

angajații acesteia, nu le transformă în acte administrative individuale.

În speță se apreciază

că Ordinele nr. 2406 și nr. 2407, nu sunt altceva decât o etapă intermediară a

procesului juridic normativ. Din aceste ordine derivă doar indirect drepturi

subiective individuale, fapt ce le confirmă caracterul normativ întrucât din

actele administrative individuale derivă direct drepturi și obligații

personale.

Aceste două ordine,

în opinia judecătorului fondului, nu privesc persoane determinate ci doar

reglementează normativ, organizarea și statul de funcții, aceste funcții putând

fi ocupate de persoane diferite pe parcursul existenței lor.

Caracterul normativ a

fost reținut și prin raportare la cuprinsul anexelor nr. 11, nr. 12 din Ordinul

nr. 2407/2011, care reglementează regulamentul pentru organizarea și

desfășurarea examenului. Se apreciază că un astfel de regulament este normativ,

nu individual, întrucât "normează", "reglementează" de o

manieră generală și impersonală.

Odată stabilit

caracterul normativ al Ordinelor nr. 2406/2011 și 2407/2011, instanța de fond a

apreciat că nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancțiunea

inexistenței și pe cale de consecință a inopozabilității, aplicându-se prin

analogie dispozițiile art. 100 alin. (1) și art. 108 alin. (4) din Constituția

României.

Cum sancțiunea

inexistenței atrage inopozabilitatea, consideră instanța de fond că efectele

juridice ale Ordinelor 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu îi pot fi opuse

reclamantei. Așadar, în opinia judecătorului fondului, noua organizare a

Autorității Naționale a Vămilor, care a redus numărul de posturi și efectele

concursului organizat de A.N.V. (concurs organizat în baza Ordinului nr.

2407/2011 anexa nr. 11, nr. 12) nu pot produce efecte împotriva reclamantei.

Față de împrejurarea

că Ordinul atacat nr. 7099 are ca temei Ordinele nr. 2406 și 2407, a căror

efecte nu îi sunt opozabile reclamantei datorită sancțiunii inexistenței,

apreciază instanța de fond că ordinul atacat este lovit de sancțiunea

nulității, fiind emis în baza unor acte normative afectate de vicii de

legalitate capitale.

În ceea ce privește

cererea de constatare a nulității de drept a concursului organizat de A.N.V.,

având în vedere considerentele anterior învederate relativ la inopozabilitatea

Ordinelor nr. 2406, 2407, anexele 11, 12 la Ordinul nr. 2407/2011 reglementând

procedura pentru organizarea și desfășurarea examenului, instanța de fond a

constatat că examenul organizat de A.N.V. este nul doar în ceea ce o privește

pe reclamantă, efectele nulității neputându-se extinde asupra celorlalte

persoane care au participat la concurs și nu sunt părți în acest dosar.

În temeiul art. 106

alin. (1) și (2) din Legea nr. 188/1999 s-a dispus și reintegrarea reclamantei

în funcția publică de inspector vamal grad profesional principal, gradația 4,

în cadrul Direcției Județene pentru Accize și Operațiuni Vamale Suceava -

Compartimentul Analiză de Risc Accize și Operațiuni Vamale (având în vedere și

opțiunea acesteia manifestată cu prilejul organizării concursului).

În temeiul aceleiași

dispoziții legale pârâta A.N.V. a fost obligată să plătească reclamantei o

despăgubire egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu

celelalte drepturi de care ar fi beneficiat începând cu data de 8 august 2011

până la data reintegrării efective.

Împotriva Sentinței

civile nr. 405 din 25 noiembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâtele

Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași în nume propriu și

în reprezentarea Autorității Naționale a Vămilor și Agenția Națională de

Administrare Fiscală, care au invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304

pct. 9, în condițiile art. 304

1

C. proc. civ., fiind susținute, în

esență, următoarele critici:

Printr-o primă

critică formulată, recurentele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni

Vamale Iași și Autoritatea Națională a Vămilor susțin că sentința civilă

recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea

greșită a legii, în condițiile în care Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr.

2406/2011 și nr. 2407/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ întrucât

acestea nu au o aplicabilitate generală și nu se adresează erga omnes, ci se

adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat la

cunoștință de dispozițiile acestora, dată fiind afișarea acestora atât pe

site-ul A.N.A.F., cât și pe site-ul A.N.V., dar și la sediul A.N.V.

De asemenea, se

susține că: Ordinele nr. 2406 și nr. 2407/2011 emise de președintele A.N.A.F.

nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, conform

art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică

legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un

proces de reorganizare a autorității publice pârâte și nu de ocupare a unei

funcții publice prin una din modalitățile prevăzute de Legea nr. 188/1999,

republicată, cu modificările și completările ulterioare; nu sunt aplicabile

dispozițiile art. 56 și 57 alin. (2) din legea menționată și nici cele ale H.G.

nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V. s-a desfășurat cu avizul

A.N.F.P., așa cum rezultă din Adresele nr. 89.534 din 29 iunie 2011 și nr.

896.404 din 04 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în

preambulul ordinelor contestate; nu-i incumbă obligația de a publica anunțul

privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial al României cu 30

de zile înainte de data susținerii acestuia, și nici de a respecta dispozițiile

H.G. nr. 611/2008, în ceea ce privește stabilirea bibliografiei, constituirea

comisiilor de examen, desfășurarea probelor; prin Adresa nr. 904.605 din 12

septembrie 2011, emisă de A.N.F.P., se arată că modalitatea de organizare și

desfășurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituției publice

în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabilește de către

fiecare autoritate sau instituție publică în parte, aceasta nefiind

reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.

Prin recursul

formulat, recurenta Agenția Națională de Administrare Fiscală a solicitat

modificarea în parte a hotărârii recurate în sensul admiterii excepției lipsei

calității procesual pasive, având în vedere faptul că în cauză sunt atacate

acte administrative emise de alte instituții, singurele în măsură să formuleze

apărări de fond cu privire la criticile invocate de reclamantă.

instanței de recurs

Examinând sentința

atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor cuprinse în

întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt

fondate, pentru argumentele expuse în continuare.

În primul rând,

Înalta Curte constată că raționamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv

pe ideea că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu

au fost publicate în Monitorul Oficial al României deși, fiind acte

administrative cu caracter normativ, exista această obligație potrivit

dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din

H.G. nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței

respectivelor acte administrative, și implicit nulitatea actelor administrative

emise în baza acestora, așa încât va analiza doar criticile formulate pe acest

aspect.

În acest context,

Înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este

calificarea Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca

fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în

raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică.

Înalta Curte constată

că o astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea

categorie de acte juridice care conțin o regulă, adică un act de aplicabilitate

repetată, asupra unor subiecți de drept nedeterminați și a actelor individuale

ca fiind acea categorie de acte care urmărește stabilizarea unei situații

juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de

subiecți de drept.

Așadar, cele două

categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de

obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor

cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât

Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. și a unităților

subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011 prin care au fost

aprobate statele de funcții pentru A.N.V. - aparat central și structuri

subordonate precum și regulamentele pentru organizarea și desfășurarea

examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului

contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd

reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează

și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice

precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept,

respectiv funcționarilor publici și personalul contractual din cadrul A.N.V.

Astfel, în mod greșit

prima instanța a reținut că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și

respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7099/2011, sunt acte

administrative cu caracter normativ fără a observa că acestea produc efecte

numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V.,

respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea

numărului de posturi, ca atare el se adresează unui număr determinat de

subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestuia,

rolul acestora fiind acela de a organiza în temeiul H.G. nr. 110/2009,

structura concretă a A.N.V.

Odată stabilit faptul

că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile,

în cauză, dispozițiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, potrivit cărora: "(2) Nu sunt supuse regimului de publicare

în Monitorul Oficial al României: (...) b) actele normative clasificate,

potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile

administrative autonome și de organele administrației publice centrale de

specialitate", precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la

H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la

nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de

documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a

altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: "Nu sunt

supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I,

ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit

legii, precum și cele cu caracter individual".

Prin urmare, în mod

greșit a reținut instanța de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art.

11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009

privind organizarea și funcționarea A.N.V., cerința publicării fiind prevăzută

de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu

individual, cum este cazul ordinelor invocate în speță, emise în condițiile

art. 5 alin. (3) și art. 7, art. 8 și art. 9 din H.G. nr. 110/2009.

În aceste condiții,

în mod neîntemeiat a apreciat instanța de fond că cele două ordine, prin

nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice,

de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de

eliberare din funcție a reclamantei, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor

emise în această procedură.

În raport de cele mai

sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate motivele de recurs formulate în

cauză și că este nelegală și netemeinică hotărârea atacată se va dispune, în

temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a

dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursurilor

declarate de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în

nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor, precum și de către

Agenția Națională de Administrare Fiscală, și modificarea sentinței recurate în

sensul respingerii ca neîntemeiată a cererii reclamantei.

Totodată, constatând,

în acord cu instanța de fond, că recurenta Agenția Națională de Administrare

Fiscală este emitenta celor patru ordine contestate în prezenta cauză și văzând

și răspunsul la întâmpinare depus de intimate-reclamante în fața instanței de

fond la data de 07 noiembrie 2011, Înalta Curte urmează a respinge excepția

lipsei calității procesual pasive a recurentei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea

Națională a Vămilor - Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale

Iași, împotriva Sentinței nr. 405 din 25 noiembrie 2011 a Curții de Apel

Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată și pe fond respinge excepția lipsei calității procesual pasive a

pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală.

Respinge acțiunea

formulată de reclamanta B.N.I., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 mai 2012.