ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 1708/2012

ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 1708/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față:

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Tribunalului Neamț, reclamanta W.S.B.E.V. SRL în

contradictoriu cu pârâtele SC D.A. SRL București, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI

GIROV și COMUNA GIROV prin PRIMAR V.O. a solicitat anularea licitației publice

din data de 17 august 2009 și a tuturor actelor premergătoare sau ulterioare,

anularea deciziei de stabilire a ofertei câștigătoare, suspendarea executării

contractului de concesiune, obligarea autorității contractante la reluarea

procedurii de concesionare cu întocmirea unor documente care să respecte

prevederile legale.

Cauza a fost

înregistrată ca un litigiu în materia contenciosului administrativ având ca

obiect anularea unor acte emise de autorități locale (cod 4850).

Prin încheierea din

11 februarie 2010 instanța a admis excepția necompetenței materiale invocată de

către pârâta SC D.A. SRL apreciind că este vorba de un contract de natură

comercială și nu administrativă, motivat de faptul că bunurile imobile sunt

proprietate privată dispunând înregistrarea cauzei pe rolul instanței

comerciale.

La termenul din 21

octombrie 2010 reclamanta a invocat excepția necompetenței materiale de soluționare

a cauzei de către instanța comercială arătând că prin acțiune a solicitat

anularea tuturor actelor premergătoare datei de 17 august 2009, precizând că a

solicitat anularea H.C.L. Girov nr. 5019 din 4 iunie 2009,

.C.L. H

H.C.L. de aprobare a organizării procedurii

de concesionare a terenului în suprafață de 8 ha, prin licitație publică, anularea H.C.L. de aprobare a documentației de atribuire și a caietului

de sarcini, procesul-verbal de deschidere a ofertelor, de analiză și evaluare

și decizia comisiei de evaluare a ofertelor.

Prin încheierea din

27 ianuarie 2011, instanța de fond a respins excepția de necompetență materială

a completului specializat în soluționarea cauzelor de drept comercial, reținând

în esență, în raport de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2009 privind

contenciosul administrativ, că față de datele speței, nu s-a constatat niciun

temei pentru a califica actele atacate drept acte administrative astfel încât,

actuala cauză nu este de competența instanței de contencios administrativ,

competența de soluționare fiind în favoarea completului specializat în soluționarea

cauzelor comerciale.

Prin sentința nr. 342

din 24 februarie 2011 Tribunalul Neamț a respins acțiunea formulată de

reclamanta S.C. W.S.B.E.V. SRL, instanța de fond reținând că autoritatea

publică locală a organizat licitație publică în vederea concesionării unei

suprafețe de teren de 8 ha aflat în extravilanul comunei Girov terenul fiind

proprietatea privată a comunei în vederea amenajării de către adjudecatar a

unui spațiu de măsurători și de producție energie eoliană, că reclamanta a

dorit să participe la procedura de atribuire însă nu a reușit să îndeplinească

toate condițiile de participare, că la licitație au participat 3 societăți iar

adjudecatară a fost pârâta SC D.A. SRL.

A reținut instanța de

fond că reclamanta și-a întemeiat acțiunea pe nerespectarea de către părțile

contractante a dispozițiilor O.U.G. nr. 54/2004, dar că bunul concesionat nu

aparține domeniului public ci privat al comunei astfel încât, textele de lege a

căror încălcare este invocată de reclamantă nu au relevanță în soluționarea

cauzei. Nefiind vorba de concesiunea unor bunuri proprietate publică temeiul de

drept pretins a fi încălcat nu a putut fi reținut ca motiv de anulare actelor a

căror anulare se cere în actuala cauză. Totodată nu s-a constatat alte motive

de nelegalitate care să ducă la anularea actelor a căror anulare se cere în

petitul acțiunii. Contractul de concesiune încheiat de societatea pârâtă

adjudecatară nu s-a dovedit a fi nelegal, astfel că cererea de suspendare a

executării acestuia a fost apreciată ca fiind neîntemeiată.

Împotriva încheierii

din 27 ianuarie 2011 și a sentinței nr. 342/2011 pronunțată de Tribunalul Neamț

a declarat apel reclamanta.

În motivarea apelului

reclamanta SC E.S.B.E.V. SRL Iași arată sub un prim aspect că în mod greșit

instanța de fond a reținut că prezenta cauză nu s-ar supune prevederilor Legii

554/2004, făcând trimitere la definiția dată actului administrativ. Astfel, se

arată că hotărârile 34/2009 și 51/2009 precum și caietul de sarcini solicitate

a fi anulate sunt acte unilaterale cu caracter individual emise de o autoritate

publică în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și

care dau naștere la raporturi juridice.

Sub un al doilea

aspect apelanta arată, că fiind vorba de un teren care făcea parte din domeniul

privat al comunei; în lipsa unui act normativ care să conțină prevederi

explicite referitoare la metodologia de elaborare a documentației de atribuire

și a caietului de sarcini, sunt pe deplin aplicabile dispozițiile explicite ale

O.U.G. nr. 54/2006 ca lege specială, prin care este reglementată întreaga

procedură de concesionare.

Curtea de Apel Bacău,

secția comercială de contencios administrativ fiscal, prin decizia nr. 70 din

30 septembrie 2011, a admis apelul reclamante, a anulat sentința apelată și a

trimis cauza Secției de contencios administrativ a instanței pentru următoarele

considerente:

- în aplicarea

principiului disponibilității instanța este ținută a respecta, din perspectiva

obiectului acțiunii, voința reclamantului de a învesti instanța și a se pronunța

asupra cererilor acestuia.

- prin cererea de

chemare în judecată reclamanta a solicitat în primul capăt de cerere anularea

licitației din 17 august 2009 și a actelor premergătoare. Ulterior, reclamanta

a înțeles să indice ca acte premergătoare mai multe acte, respectiv caietul de

sarcini, documentația de atribuire, hotărârea consiliului local nr. 51 din 29

iunie 2009, precum și alte hotărâri ale consiliului, acțiunea fiind întemeiată

pe dispozițiile Legii nr. 554/2004.

- Legea

contenciosului administrativ a asimilat actului administrativ doar contractele

care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, per a

contrario, bunurile care fac parte din domeniul privat neintrând în sfera de

aplicare a contenciosului administrativ, însă, instanța era ținută a observa că

reclamanta, prin demersul său nu a urmărit doar anularea contractului de

concesionare a terenului, ci și anularea unor hotărâri ale consiliului local

care au stat la baza emiterii și desfășurării procedurii de licitație publică.

- în ipoteza în care

se solicita doar anularea unui contract de concesionare având ca obiect un

teren aparținând domeniului privat al comunei, puteau fi reținute

considerentele instanței cu referire la existența raportului juridic comercial

deoarece un astfel de contract intră în sfera raporturilor de drept privat și

nu public. Ținând cont de modul cum a fost formulată acțiunea, se reține că

reclamanta a urmărit anularea actelor emise în procedura de licitație publică,

iar anularea contractului era doar o consecință a anulării procedurii;

- câtă vreme

reclamanta a solicitat instanței analiza actelor de autoritate legate de

organizarea și desfășurarea procedurii licitației publice, competența de soluționare

a cauzei revine instanței de contencios administrativ. Hotărârile consiliului

local contestate nu pot fi analizate de un complet specializat în materia

dreptului comercial având în vedere că sunt acte administrative emise de o

autoritate publică în regim de putere publică în vederea executării în concret

a legii și care dau naștere la raporturi juridice.

Împotriva acestei

decizii a declarat recurs reclamanta S.C. W.S.B.E.V. SRL IAȘI solicitând

admiterea recursului și modificarea deciziei recurate.

Recurenta-reclamantă

își subsumează criticile motivului de modificare reglementat de art. 304 pct. 9

C. proc. civ., vizând următoarele aspecte:

I. Instanța de apel

nu s-a pronunțat cu privire la capătul de cerere referitor la constatarea

aplicabilității în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 54/2006 privind contractul

de concesiune de bunuri publice.

II. În mod greșit

instanța de apel a reținut că bunurile care fac parte din domeniul privat al

unității administrației teritoriale nu intră în sfera de aplicare a

contenciosului administrativ, chiar dacă este vorba de o procedură de

concesionare a unui teren.

I. Prin decizia

recurata, instanța de apel nu s-a pronunțat cu privire la capătul de cerere

referitor la constatarea aplicabilității în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 54/2006

privind contractul de concesiune de bunuri publice.

II. În mod greșit,

instanța de apel a reținut faptul că bunurile care fac parte din domeniul

privat al unității administrativ teritoriale nu intră în sfera de aplicare a

contenciosului administrativ, chiar dacă este vorba de o procedură de

concesionare a unui teren.

În susținerea acestor

critici recurenta – reclamantă aduce următoarea argumentație:

- instanța a reținut eronat

că în speța de față nu sunt aplicabile dispozițiile O.U.G. nr. 54/2006, cu atât

mai mult cu cât ultimul capăt de cerere constă în obligarea autorității contractante

la reluarea procedurii de concesionare a terenului cu respectarea dispozițiilor

acestui act normativ, întrucât dispozițiile O.U.G. nr. 54/2006 sunt pe deplin

aplicabile în speța de față, ca efect al normelor de interpretare legislativă și

aceasta pentru că:

a) în aplicarea dispozițiilor

Legii administrației publice nr. 215/2001, republicată, coroborat cu dispozițiile

Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia,

autoritatea administrativ teritorială hotărăște ca bunurile ce aparțin

domeniului public sau privat de interes local să fie date în administrare

regiilor autonome și instituțiilor publice, să fie concesionate ori să fie

închiriate în urma unor licitații publice, organizate în condițiile legii;

b) condițiile de

desfășurare a procedurilor cu privire la concesionarea bunurilor din domeniu

public și privat al statului ori al unităților administrativ teritoriale au

fost reglementate inițial de Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor

care, însă, a fost abrogată de O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea

contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesionare de lucrări

publice și a contractelor de concesiune de servicii, actualizată, fără ca

aceasta din urmă să aducă o nouă reglementare în ce privește concesionarea

bunurilor;

- lipsa de

reglementare în materia concesionării bunurilor

a fost acoperită în parte de O.U.G.

nr. 54/2006, care reglementează regimul contractelor de concesiune a bunurilor

proprietate publică;

- atât Legea nr.

215/2001, cât și Legea nr.213/1998 stipulează faptul că dreptul de proprietate

asupra bunurilor din domeniu privat al unităților administrativ - teritoriale

este supus regimului juridic de drept comun, dacă prin lege nu se prevede

altfel, iar actele de dispoziție emise în scopul concesionării sau închirierii

bunurilor din domeniul public, cât și cele referitoare la înstrăinarea,

concesionarea sau închirierea bunurilor din domeniul privat al statului sau al

unităților administrativ - teritoriale trebuie să fie rezultatul unor licitații

publice organizate în condițiile legii.

- în același cadru

legislativ se constată că dreptul de proprietate asupra bunurilor din domeniul

privat al statului, cât și al unităților administrativ-teritoriale este supus

regimului de drept comun cât timp legea nu dispune altfel, situație în care, în

privința concesionării bunurilor, dreptul de proprietate privată nu poate fi

supus decât celor mai apropiate reglementări în materie, respectiv O.U.G. nr. 54/2006

privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,

pentru stabilirea cadrului de desfășurare a licitațiilor și de atribuire a

contractelor.

- potrivit normelor

de interpretare sistematică a legii civile,

în concursul dintre legea specială și legea

generală, câștig va avea întotdeauna legea specială

(

generalia

specialibus derogant

sau specialia generalibus derogant

),

iar acolo unde legea

generală nu prevede, se aplică întotdeauna legea specială

(

generația

specialibus non derogant

),

chiar dacă acest lucru nu este prevăzut în mod expres în

legea specială.

Concluzionează recurenta

– reclamantă în sensul că, în situația în care terenul supus procedurii de

concesionare face parte din domeniul privat al Comunei Girov, pe baza

principiilor de drept, precum și a normelor de interpretare sistemică a legii

civile, în lipsa unui act normativ care să conțină prevederi explicite

referitoare la metodologia de elaborare a documentației de atribuire și a

caietului de sarcini, în cazul procedurii de concesionare a bunurilor

proprietate privată a unității administrativ teritoriale sunt pe deplin

aplicabile dispozițiile explicite ale O.U.G. nr. 54/2006, ca lege specială,

prin care este reglementată întreaga procedură de concesionare.

Înalta Curte,

examinând decizia recurată prin prisma criticilor formulate constată că

recursul este nefondat, pentru motivele ce se vor arăta.

Prin decizia recurată

instanța de apel s-a pronunțat asupra naturii administrative a cauzei luând ca

repere temeiurile învestirii instanței, în aplicarea principiului disponibilității.

Fiind găsită

întemeiată critica vizând necompetența materială a instanței civile în soluționarea

cauzei cea de-a doua critică, în mod evident, nu a mai fost analizată întrucât

punea în discuție chestiuni de fond ce erau exclusiv de resortul instanței în

sarcina căreia a fost stabilită competența.

În realitate, prin

cea de-a doua critică formulată în apel și prin criticile formulate în recurs

recurenta – reclamantă propune ca printr-o eventuală substituire a

considerentelor hotărârilor atacate să i se creeze un cadru legislativ care să

extindă prevederile O.U.G. nr. 54/2006 specifice contractelor de concesiune

având ca obiect terenuri aflate în domeniul public al statului și contractelor

de concesiune având ca obiect terenuri aflate în proprietatea privată a

statului, pe baza normelor de interpretare sistemică a legii civile.

Controlul de

legalitate al unei hotărâri se face din perspectiva legii incidente, în forma și

conținutul pe care legiuitorul i-au dat-o.

Lipsa unor

reglementări legale, nu poate fi suplinită de instanța de judecată prin

schimbarea unor considerente, calea aleasă de recurenta – reclamantă fiind

astfel improprie din acest punct de vedere și contrară limitelor pe care legea

fundamentală o conferă puterii judecătorești.

În considerarea celor

ce preced Înalta Curte constatând că nu este susceptibilă de a fi reformată din

perspectiva criticilor formulate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de recurenta - reclamantă S.C. W.S.B.E.V. SRL IAȘI împotriva deciziei

nr. 70 din 30 septembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Bacău, secția

comercială, de contencios administrativ fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 27 martie 2012.