ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3677/2006

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința civilă nr. 134 din 10 februarie 2006 a Curții de Apel Constanța, pronunțată în dosarul nr. 492/2005, a fost respinsă, ca nefondată, acțiunea formulată de SC A.P.

SA Constanța, având ca obiect anularea actului administrativ (adresa) nr. 1482 din 28 februarie 2005, emis de Autoritatea Navală Română, prin care aceasta a dispus încetarea valabilității autorizației de pilotaj aparținând reclamantei, începând cu data de 28 februarie 2005. Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut, în fapt, că reclamantei, autorizată să desfășoare pilotajul naval portuar în Zona II a Portului Constanța, în baza autorizației seria M nr. 0246 CT din 2004, i-a încetat acest drept, ca urmare a pronunțării deciziei nr. 628 din 2 februarie 2005 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care, respingându-se acțiunea reclamantei de față, s-a constatat valabilitatea concesiunii (acestui serviciu public special) acordate prin licitație unui alt agent de pilotaj, SC V.M.

SRL. A apreciat instanța că încetarea valabilității autorizației reclamantei este legală, ca efect al dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 287/2003, potrivit cărora autorizațiile emise agenților economici anterior sunt valabile numai până la data concesionării serviciului de siguranță respectiv, iar reclamanta, conform autorizației, avea obligația de a respecta prevederile legale în vigoare. A constatat instanța, că pârâta a procedat legal, notificând încetarea valabilității autorizației reclamantei, iar nu revocarea ei, deoarece dreptul ei, deși câștigat, nu a fost un drept legal dobândit, pentru a-i fi aplicabil principiul intangibilității, situație constatată prin hotărârea irevocabilă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

A considerat instanța că un alt efect al acestei hotărâri este că reclamanta, pentru a desfășura pilotajul în altă zonă, decât Zona II, care a făcut obiectul litigiului, trebuie să obțină o altă autorizație, pentru o altă zonă, neconcesionată încă. A stabilit instanța că excepția de nulitate a concesionării invocată în temeiul art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 2 alin. (3) din Legea nr. 219/1998, pe motiv că Ministerul Transporturilor nu poate fi concomitent și „concedent” și „autoritate de reglementare”, este nefondată. A considerat instanța că, în raport cu dispozițiile art. 2, 5 și 8 din Legea nr. 219/1998, pilotajul navelor, ca serviciu public în asigurarea funcționării unui bun proprietate publică a statului, se concesionează în condițiile reglementate de H.G.

nr. 167/2000, concedent fiind Ministerul Transporturilor. A considerat instanța că, în raport cu dispozițiile Legii nr. 219/1998, ale Legii nr. 213/1998, ale H.G. nr. 167/2000 și ale Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 287/2003, concesionarea de către Ministerul Transporturilor a activității de pilotaj este legală, prețurile și tarifele practicate stabilindu-se conform legii și fiind în concordanță cu legislația Comunității Europene. A apreciat instanța, că nici referirea la întoarcerea executării și restabilirea situației anterioare reglementate de art. 404 1 - 404 3 C. proc. civ., pentru care trebuie să se formuleze o acțiune în justiție, nu pot fi avute în vedere, deoarece hotărârea din recurs nu era susceptibilă de executare silită.

Împotriva acestei sentințe a declarat în termen recursul de față, reclamanta, cererea fiind legal timbrată. În motivarea cererii, recurenta invocă dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., în raport cu mai multe aspecte: - Că instanța a considerat în mod greșit că adresa a cărei anulare a cerut-o reclamanta, a fost emisă în vederea respectării legalității, întrucât „încetarea valabilității autorizației” constituie în realitate o „revocare”, cu toate consecințele juridice ce rezultă din aceasta; - Că autorizația reclamantei, ca act administrativ individual care a fost pus în executare, a intrat în circuitul civil și a dat naștere unor raporturi de drept privat, nu mai putea fi revocată de către emitent, ci numai de instanța de judecată, conform principiului stabilității raporturilor juridice; - Că mențiunea din autorizație, „cu obligativitatea respectării prevederilor legale în vigoare” nu are semnificația unei clauze speciale de care depinde existența actului, care să confere autorității emitente dreptul de a dispune revocarea ei, cu atât mai mult, cu cât termenul pentru care ea a fost emisă, era 20 ianuarie 2004 - 19 ianuarie 2009; - Că instanța a reținut în mod greșit că încetarea valabilității autorizației este efectul direct al deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, privind legalitatea concesiunii, nemaifiind necesară acțiunea în anularea autorizației, deoarece acea decizie nu-i dădea dreptul pârâtei să revoce autorizația, câtă vreme în autorizație nu se face trimitere la un asemenea eveniment viitor de care depinde existența actului;

- Că instanța a respins, în mod greșit, excepția nulității concesiunii invocată de reclamantă în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 2 alin. (3) din Legea nr. 219/1998.

În legătură cu această excepție, recurenta susține că ea se întemeiază pe faptul că pentru serviciul public de pilotaj nu există o autoritate de reglementare privind prețurile și tarifele practicate de concesionar, întrucât Ministerul Transporturilor nu poate fi concomitent «concedent» și «autoritate de reglementare»; - Că autorizația nu putea fi revocată, având în vedere decizia nr. 487 din 6 februarie 2001 a Curții Supreme de Justiție, decizia nr. 93 din 5 noiembrie 2001 a Completului de 9 judecători al Curții Supreme de Justiție și sentința civilă irevocabilă nr. 233 din 22 noiembrie 2001 a Curții de Apel Constanța, întrucât s-a stabilit cu putere de lucru judecat că reclamanta a dobândit dreptul de a desfășura activitatea de pilotaj maritim în condiții de concurență, alături de alți agenți economici, Statul neputând institui prin lege un monopol asupra acestei activități.

Consideră recurenta că puterea de lucru judecat a acestei hotărâri garantează imposibilitatea rediscutării aceleiași probleme după rezolvarea ei irevocabilă. Recursul nu se fondează. 1. În esență, reclamanta susține că „încetarea valabilității” autorizației pe care pârâta i-a comunicat-o, are natura juridică a unei „revocări” a autorizației de pilotaj, iar consecința juridică a acestei calificări este, în opinia recurentei, obligația pârâtei de a solicita revocarea actului în instanța de contencios administrativ, nefiind legală, suficientă și producătoare de efecte juridice simpla înștiințare a încetării valabilității autorizației. În analiza acestei teorii, Curtea de față constată că autorizația este un act administrativ unilateral individual care permite titularului desfășurarea unei anumite activități, fie în interes propriu, fie ca serviciu public.

Ea este emisă întotdeauna în temeiul legii care guvernează domeniul activității autorizate. De esența autorizației este emiterea ei pe o durată determinată, nu numai datorită caracterului ei individual, ci și întrucât conferă drepturi limitate în timp prin natura lor. Din interpretarea logică a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 rezultă, ca principiu, că un act administrativ (fără a distinge între cele normative și cele individule) nu poate fi revocat de către emitent, decât înainte de a intra în circuitul civil și a produce efecte juridice. Ulterior acestor momente, emitentul poate solicita în instanță constatarea nulității actului nelegal. Acest principiu este aplicabil și autorizațiilor.

În speță, autorizația reclamantei a fost emisă în temeiul O.G. nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile și al Ordinului Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 287/2003. Potrivit art. 7 alin. (1) și (3) din acest ordin, Autoritatea Navală Română era obligată ca, de la intrarea lui în vigoare, 24 aprilie 2003, să elibereze autorizații și agenților economici care execută serviciile de siguranță prevăzute la art. 19 alin. (1) lit. b) pct. 1 din O.G. nr. 22/1999, în porturile, pe căile navigabile, în zonele sau porțiunile din acestea, în care aceste servicii sunt servicii publice de interes național, prin instituirea obligativității de către Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței.

Dar aceste autorizații urmau să aibă valabilitatea numai până la data concesionării serviciului de siguranță respectiv. Reclamanta a obținut autorizația din 29 ianuarie 2004, în temeiul acestor dispoziții din ordin, iar faptul că în act a fost trecută o dată limită concretă a încetării valabilității ei, nu dă dreptul titularului să invoce această dată în susținerea continuării valabilității actului. Aceasta, deoarece în virtutea principiului legalității actelor administrative, valabilitatea în timp a unui act individual nu se poate întinde peste data limită generică prevăzută în actul normativ în baza căruia a fost emisă autorizația. Pe de altă parte, data limită concretă prevăzută de emitent în autorizație nu poate fi invocată de titular în favoarea sa și în contra dispozițiile legale, chiar dacă ea reprezintă o eroare a emitentului, câtă vreme în actul normativ este prevăzută o dată de încetare a valabilității autorizației care în speță s-a împlinit.

Acest lucru face inutilă și acțiunea emitentului pentru constatarea nulității actului, în condițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, deoarece momentul încetării valabilității autorizației rezultă din lege și intervine de drept fără a fi necesară constatarea nelegalității actului de către instanță, la solicitarea emitentului. De altfel, în raport cu efectul retroactiv al nulității actului administrativ individual, în sensul că efectele actului anulat se șterg ex tunc , ca și cum actul nu ar fi existat, o asemenea cale nu corespunde situației de fapt din speță, întrucât autorizația nu a fost emisă nelegal, ci doar cu o valabilitate diferită de cea prevăzută în actul normativ care reglementează emiterea unor asemenea autorizații.

În fine, Curtea apreciază că nu este lipsit de importanță modul în care dispozițiile art. 7 din Ordinul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței nr. 287/2003 au urmărit să asigure continuitatea, ca principiu de funcționare a serviciilor publice, în strânsă legătură cu principiul egalității tuturor în ceea ce privește condițiile de încredințare a serviciilor publice, prin concesionarea sau delegarea gestiunii acestora. Astfel, delegarea gestiunii unui serviciu public economic, cum este cel în speță, se face prin concesiune unor agenți comerciali care își desfășoară activitatea pe bază concurențială. Dar legiuitorul a urmărit să asigure și continuitatea serviciului public până la finalizarea licitațiilor de concesionare, admițând existența unui regim tranzitoriu de atribuire a acestui serviciu, doar pe baza emiterii unor autorizații, la solicitarea agenților economici interesați.

Departe de a asigura egalitatea condițiilor de încredințare a serviciilor într-un sistem transparent și într-un mediu concurențial, acest regim tranzitoriu de autorizare derogă în mod evident de la principiile unei piețe concurențiale, astfel încât nu putea fi decât limitat temporal, iar această limită nu putea fi decât cea prevăzută în ordin, nicidecum cea din autorizația reclamantei. Ca urmare, încetarea valabilității autorizației reclamantei intervine în principiu de la momentul prevăzut de art. 7 din ordin, iar în fond în speță de la data pronunțării hotărârii irevocabile prin care concesiunea serviciului public respectiv a fost constatată legală.

2. Dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura excepției de nelegalitate, ca mijloc de apărare pe care, în cadrul unui proces care se poartă pentru alte motive decât nevalabilitatea actului administrativ, una dintre părți, căreia ar urma să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea cauzei. Esențial, în raport cu motivele de recurs de față, este că excepția de nelegalitate a unui act administrativ poate viza numai actele de autoritate, iar nu și contractele ori actele jurisdicționale, deci inclusiv contractul de concesiune criticat de reclamantă.

Pe de altă parte, prin decizia nr. 628 din 2 februarie 2005 a Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a constatat în mod irevocabil legalitatea și valabilitatea contractului de concesiune nr. 2233 din 12 iulie 2000 dintre Ministerul Transportului și o societate comercială specializată în pilotajul maritim, ca urmare a acțiunii pe care a formulat-o reclamanta din cauza de față, pentru constatarea nulității contractului sus-menționat. Ca urmare, cererea reclamantei din cauza de față privind „excepția de nulitate,” întemeiată, însă, pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, este inadmisibilă sub două aspecte: există fine de neprimire a excepției, întrucât se referă la un contract administrativ; există autoritate de lucru judecat cu privire la valabilitatea aceluiași contract, iar hotărârea care o statuează, este opozabilă reclamantei-recurente de față.

3. Cele trei hotărâri judecătorești invocate de recurentă ca având autoritate de lucru judecat, cu privire la dreptul ei de a desfășura/presta servicii publice portuare de pilotaj pe bază de autorizație, au fost pronunțate sub incidența O.G. nr. 22/1999, în varianta inițială care, prin dispozițiile art. 11, instituia sistemul de acordare de autorizații pentru agenții economici în scopul prestării și desfășurării serviciilor portuare. Dar prin Legea nr. 528/2002 (M. Of.

nr. 591/9.08.2002), de aprobare a ordonanței, art. 11 a fost abrogat, iar prin introducerea articolelor 7 19 - 7 28 se reglementează sistemul de concesionare a serviciilor de siguranță, inclusiv pilotajul navelor, care sunt servicii publice de interes național, stabilite, ca atare, de către minister, conform art. 7 21 . Așa fiind, hotărârile judecătorești invocate de către recurentă și care recunosc dreptul său de a desfășura activitatea de pilotaj pe bază de autorizație, nu-și pot produce efectele ulterior datei de 9 august 2002, dată după care sistemul de concesionare a devenit regulă, iar cel al autorizării - excepția, aplicabil limitat, numai până la concesionarea serviciului respectiv și cu scopul evident de a asigura continuitatea acestui serviciu public de interes național.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de SC A.P. SA Constanța împotriva sentinței civile nr. 134/CA din 10 februarie 2006 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, precum și pentru cauze de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Pronunțată în ședință publică, astăzi 31 octombrie 2006.