ÎCCJ, decizie (scj.ro #86500)

La originea cauzei se află o cerere (nr. 1.477/02) îndreptată împotriva României, prin care o societate comercială de drept român, Societatea Comercială "Pilot Service" - S.A. Constanța (reclamanta), a sesizat Curtea la data de 31 iulie 2001, în temeiul art. 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția).

Aceasta a fost reprezentată în fața Curții de doamnele avocat A. Dăgăliță și N. Popescu, din București, iar ulterior numai de aceasta din urmă. Guvernul român (Guvernul) a fost reprezentat succesiv de agentul său, doamna B. Ramașcanu, de coagentul său, doamna Ruxandra Pașoi, și de către un nou agent, domnul Răzvan-Horațiu Radu, de la Ministerul Afacerilor Externe.

La 29 martie 2006, Curtea a hotărât să îi comunice cererea Guvernului. Invocând prevederile art. 29 § 3, aceasta a hotărât să se analizeze în același timp admisibilitatea și temeinicia cauzei. Deoarece domnul C. Bîrsan, judecător ales pentru România, s-a abținut, Guvernul l-a desemnat pe domnul J. Casadevall pentru a statua în calitate de judecător ad-hoc (art. 27 § 2 din Convenție și art. 29 § 1 din Regulament). ÎN FAPT I. Circumstanțele cauzei

Reclamanta este o societate comercială constituită în anul 1991, în urma transformării unei foste întreprinderi de stat în societate pe acțiuni. Sediul său social este în Constanța, iar obiectul său principal de activitate este pilotarea navelor în porturile maritime, pe Dunărea maritimă și fluvială și pe canalurile navigabile.

Prin Ordinul ministrului transporturilor din 21 iunie 1994, nepublicat, Ministerul Transporturilor a stabilit ca zone de pilotaj următoarele porturi: Constanța Nord (zona 1), Constanța Sud (zona 2), Mangalia și Midia.

La 27 iunie 1996, Fondul Proprietății de Stat (F.P.S.) a vândut asociației salariaților reclamantei 51% din acțiunile societății. În urma transmiterii ulterioare a celorlalte acțiuni către persoane fizice, în cadrul procesului de privatizare, aceasta a devenit o societate cu capital integral privat.

Prin Ordonanța Guvernului nr. 22 din 29 ianuarie 1999, pilotajul navelor a fost declarat serviciu public portuar. A. Anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 508/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice de autorizare a agenților economici care prestează servicii în porturi

Prin Ordinul ministrului transporturilor din 16 septembrie 1999 (Ordinul nr. 508/1999), Ministerul Transporturilor (Ministerul) a aprobat normele metodologice privind desfășurarea activităților portuare.

La 3 decembrie 1999, reclamanta a sesizat Curtea de Apel Constanța cu o acțiune împotriva Ministerului în vederea anulării art. 2 și 5 din acest ordin. Conținutul prevederilor criticate era după cum urmează. Conform art. 2, activitatea de pilotaj era supusă unor autorizări. Conform art. 5 (1), acordarea unei autorizații depindea de încheierea unor contracte de asociere, de cesiune sau a altor contracte între societățile interesate și administrația portuară. Conform art. 5 alin. (2), autorizația era valabilă până la concesiunea serviciului portuar. Reclamanta s-a plâns de faptul că aceste condiții îi încălcau dreptul de desfășurare a activității de pilotaj.

La scurt timp de la introducerea acțiunii de mai sus, la 27 ianuarie 2000, Inspectoratul Navigației Civile i-a eliberat reclamantei o autorizație pentru desfășurarea activității de pilotaj la intrarea și la ieșirea din porturi, precum și pe căile și canalurile navigabile de acces spre porturile fluviale. Conform unei clauze din autorizație, aceasta era valabilă până la acordarea concesiunii serviciului de pilotaj, conform art. 5 din Ordinul nr. 508/1999, însă cel târziu până la data de 27 ianuarie 2005.

La 23 mai 2000, în urma unei licitații, Ministerul a concesionat serviciul public de pilotaj (vezi procedura D de mai jos).

Prin sentința din 15 iunie 2000, Curtea de Apel a admis acțiunea, a anulat art. 2 și 5 din ordinul menționat mai sus ca fiind ilegale și a constatat că reclamanta avea dreptul de a desfășura ulterior activitatea de pilotaj, în condițiile prevăzute de lege și fără nicio limitare sau altă condiție. Curtea de Apel a reținut următoarele: "Rezultă din actele constitutive ale societății «Pilot Service» - S.A. Constanța (statut, înregistrare registrul comerțului etc.), coroborate cu Legea nr. 15/1990 și Hotărârea de Guvern nr. 19/1991, că aceasta a dobândit dreptul de a exercita activitatea de pilotaj al navelor în porturile maritime, drept ce constituie obiectul său principal de activitate, înscris la oficiul registrului comerțului, pe care l-a exercitat încă de la înființarea sa și până în prezent. (...) La 27.06.1996, prin contractul de vânzare-cumpărare de acțiuni (...), s-a transmis dreptul de proprietate asupra a 51% din acțiuni, cu toate drepturile ce decurg de aici, printre care și valorificarea fondului de comerț prin continuarea activității de pilotaj, activitate ce constituie obiectul principal al societății, autorizat conform textelor de lege amintite (...). Ca urmare privatizării, s-a transmis de fapt dreptul de proprietate asupra societății ca întreprindere și toate drepturile pe care societatea le avea la data respectivă. Evident că cel mai important drept a fost cel de a efectua, în condițiile legii, serviciul de pilotaj valorificând fondul de comerț cu componentele sale (clientela, firma), elemente de o neîndoielnică valoare patrimonială, avute în vedere la stabilirea valorii acțiunilor ce au constituit obiectul și cauza actului juridic încheiat. De la data constituirii ca societate comercială cu capital de stat și până la privatizarea sa totală (prin contractul de vânzare-cumpărare din 27 iunie 1996), statul nu a dispus potrivit art. 40 din Legea nr. 15/1990, prin lege specială, ca activitatea de pilotaj să constituie monopol de stat. Obiectul de activitate ce consta în prestarea de servicii de pilotaj al navelor poate fi definit ca un drept incorporal ce constituie un element al fondului de comerț, cu efecte patrimoniale. Deși aparent Ordinul ministrului transporturilor nr. 508/1999 vizează acest bun mobil incorporal, consecințele aplicării lui pentru societatea comercială în cauză afectează patrimoniul acesteia, întrucât la o societate comercială patrimoniul este echivalent cu fondul de comerț, putând să fie definite unul prin celălalt, constituite dintr-o universalitate de bunuri mobile și imobile, corporale și incorporale, active și pasive. Prin urmare, protejarea serviciului de pilotaj nave, ca obiect de activitate al societății comerciale «Pilot Service» - S.A., dobândit prin legea de înființare, nu urmărește să instituie un drept de monopol, ci să conserve însuși patrimoniul societății. În consecință, orice atingeri care se aduc obiectului de activitate au efecte asupra patrimoniului și echivalează în fapt cu o expropriere, încălcând astfel prevederile (...) Constituției . Protecția pe care legiuitorul o conferă noțiunii de patrimoniu trebuie privită (...) nu numai în sensul protecției bunurilor mobile și imobile, ci și în sensul protecției drepturilor incorporale. (...) Curtea constată că reclamanta a dobândit dreptul de proprietate prin lege, astfel încât ea nu mai are nevoie de alte autorizații în sensul art. 5 din ordin (...) și nici nu i se poate impune să participe la licitație pentru concesionare, câtă vreme este proprietara unui astfel de serviciu."

Ministerul a formulat un recurs dedus în fața Curții Supreme de Justiție.

La 16 iulie 2000, la cererea reclamantei, Curtea de Apel Constanța a dispus ca Ministerul să suspende aplicarea ordinului contestat și să îi permită reclamantei să își desfășoare activitatea până la soluționarea recursului. În urma unei plângeri pe care reclamanta a introdus-o la Parchetul General al României, Ministerul i-a permis să își desfășoare temporar activitatea.

Reclamanta afirmă că a fost obligată de autorități să își întrerupă activitatea la 12 august 2000 și că și-a reluat-o la 22 august 2000.

La 23 august 2000, Ministerul a emis un nou ordin (vezi procedura B de mai jos).

La 1 septembrie 2000, reclamanta și-a încetat activitatea în urma unei scrisori a conducerii portului Constanța (vezi paragraful 27 de mai jos).

Prin decizia din 6 februarie 2001, Curtea Supremă a admis recursul Ministerului, a casat sentința din 15 iunie 2000 și a anulat art. 5 din ordin. Curtea Supremă a reținut că art. 2 din ordin era conform cu legea, nu și art. 5. Decizia era redactată astfel în părțile sale relevante: "În ceea ce privește prevederile art. 5 din ordinul contestat, Curtea Supremă de Justiție constată că acestea adaugă în mod nepermis la lege, instituind practic o nouă categorie de autorizații. Este vorba de autorizațiile necesare prestării de servicii publice portuare care, conform aceluiași text, se acordă numai agenților economici care la data solicitării autorizației au încheiat contracte de asociere, de cesiune sau altele asemenea cu administrațiile portuare. Ordonanța Guvernului nr. 22/1999 nu conține nicio prevedere specială și derogatorie referitoare la necesitatea de a obține o altă autorizație decât cea prevăzută de art. 11 alin. 1 pentru efectuarea serviciilor publice portuare. Tot un adaos la lege îl constituie prevederile art. 5 alin. 2 din ordin, prin care autorizațiile (...) își păstrează valabilitatea până la concesionarea, în condițiile prevăzute de lege, a serviciilor publice portuare respective. Or, atât Ordonanța Guvernului nr. 22/1999 (...), cât și art. 82 din Ordonanța Guvernului nr. 42/1997 (...) nu cuprind nicio dispoziție referitoare la încetarea valabilității autorizației în cazul concesiunii serviciului public portuar către alte persoane. (...) În ordonanța menționată mai sus nu se regăsește o astfel de condiție și, indiscutabil, aplicarea ei ar conduce la desființarea autorizațiilor de pilotaj acordate societăților comerciale care, întocmai reclamantei, au ca obiect de activitate pilotajul maritim. (...) S-a dovedit cu probele administrate în cauză că urmare a aplicării actului administrativ normativ, Societatea Comercială «Pilot Service» - S.A. Constanța a fost oprită să mai efectueze activitatea de pilotaj de aproximativ șase luni, ajungând în pragul falimentului. Așa cum corect a reținut prima instanță, acest agent economic a dobândit dreptul de a desfășura activitatea de pilotaj maritim în condiții de concurență, prin adoptarea statutului propriu și conform legilor speciale în vigoare. Statul nu a instituit prin lege un monopol de stat cu privire la o astfel de activitate, acordând drepturi exclusive în urma concesionării serviciului public în beneficiul unuia sau mai multor agenți economici precis determinați. (...) Nu trebuie acceptat un monopol în domeniu, cu atât mai mult cu cât art. 82 din Ordonanța Guvernului nr. 42/1997 a prevăzut că această activitate poate fi concesionată la una sau maximum două societăți - persoane juridice. Prezintă semnificație și faptul că legislația altor țări europene a condiționat desfășurarea activității de pilotaj numai de respectarea cerinței privind pregătirea de specialitate și experiența piloților în acest domeniu, precum și de existența mijloacelor cu care aceștia să-și desfășoare efectiv activitatea. Oral, reprezentantul Ministerului Transporturilor a invocat abrogarea ulterioară a Ordinului nr. 508/1999 prin Ordinul nr. 595/2000. Apărarea respectivă este lipsită de relevanță, deoarece procedeul utilizat de autoritatea emitentă era prin el însuși inadmisibil. Singură instanța de judecată, legal învestită cu cererea reclamantei, putea să anuleze actul administrativ supus controlului său (...), făcând astfel să înceteze efectele sale juridice."

La 7 februarie 2001, reclamanta a solicitat comandamentului portului Constanța să îi permită desfășurarea activității, în baza deciziei din data de 6 februarie 2001 a Curții Supreme.

La 6 martie 2001, aceasta a adresat aceeași cerere Ministerului.

La 14 martie 2001, sentința din 15 iunie 2000 a Curții de Apel Constanța a fost învestită cu formulă executorie în partea referitoare la anularea art. 5.

Prin scrisoarea din 21 martie 2001, Ministerul i-a adus la cunoștință reclamantei că nu îi putea satisface cererea, deoarece dreptul de a desfășura activitatea de pilotaj nu îl aveau decât societățile care au fost selecționate în urma licitației din 23 mai 2000 (vezi procedura D de mai jos). Prin aceeași scrisoare, Ministerul a precizat următoarele: "În urma deciziei Curții Supreme, agenții economici trebuie să solicite o autorizație pentru activitățile de pilotaj în temeiul dreptului aplicabil, și anume Ordinul nr. 595/2000. Decizia Curții Supreme, în dispozitivul său, nu face nicio mențiune a unei obligații a autorității competente de a permite desfășurarea activității de pilotaj în zonele ce fac obiectul concesiunii, spre deosebire de decizia Curții de Apel (...)".

La o dată neprecizată, procurorul general al României a formulat, la cererea Ministerului, un recurs în anulare împotriva deciziei menționate mai sus a Curții Supreme, arătând că Ordinul nr. 508/1999 al Ministerului a fost abrogat prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 595 din 23 august 2000 și că, prin urmare, recursul împotriva deciziei din 15 iunie 2000 ar fi trebuit respins ca lipsit de obiect.

Prin decizia din 5 noiembrie 2001, Curtea Supremă a respins recursul în anulare ca neîntemeiat. Aceasta a statuat că autorizația din 27 ianuarie 2000 eliberată reclamantei constituia un drept dobândit în patrimoniul său și că, prin urmare, el trebuia să fie protejat pe toată durata valabilității autorizației. De asemenea, Curtea Supremă a reținut că limitarea adusă autorizației, în perioada sa de valabilitate, nu era conformă cu legea. B. Anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 595/2000

Prin Ordinul ministrului transporturilor din 23 august 2000 (Ordinul nr. 595/2000), Ministerul a stabilit noi norme metodologice pentru prestarea de servicii portuare, care abroga Ordinul precedent nr. 508/1999.

Art. 2 alin. (2) din normele metodologice și art. 6 din Ordinul nr. 595/2000 prevedeau că numai concesionarul unui serviciu public portuar poate presta acest serviciu și, respectiv, că autorizațiile eliberate în temeiul Ordinului nr. 508/1999 nu sunt valabile decât până la expirarea vizei anuale.

Prin scrisoarea din 1 septembrie 2000, conducerea portului Constanța a informat-o pe reclamantă că, începând cu acea dată, exercitarea dreptului său de pilotaj era suspendat.

La 6 octombrie 2000, reclamanta a sesizat Curtea de Apel Constanța cu o acțiune împotriva Ministerului pentru a anula prevederile menționate mai sus ale Ordinului nr. 595/2000 și ale normelor metodologice aferente și pentru a i se acorda daune-interese pentru prejudiciul pe care i l-a produs acest ordin.

În timp ce procedura se afla pe rol, la 19 ianuarie 2001, Inspectoratul Navigației Civile i-a eliberat reclamantei o autorizație referitoare la pilotajul navelor la intrarea și la ieșirea din porturi. Conform mențiunilor autorizației, ea era valabilă numai pentru zonele neconcesionate și numai până la data de 19 ianuarie 2006.

Prin sentința din 22 noiembrie 2001, Curtea de Apel a admis acțiunea, a anulat prevederile în cauză și a statuat că reclamanta avea dreptul de a desfășura activitatea de pilotaj în baza autorizației din 27 ianuarie 2000. Prin aceeași hotărâre, Curtea de Apel a anulat scrisoarea conducerii portului Constanța menționată anterior (vezi paragraful 27 de mai sus) și a constatat, în plus, că reclamanta renunțase la cererea sa cu privire la acordarea de daune-interese. Curtea de Apel a reținut în special următoarele: "Din actele dosarului rezultă că așa-zisele noi reglementări ale Ordinului nr. 595/2000 sunt, de fapt, preluate din vechile reglementări conținute în Ordinul nr. 508/1999, care fuseseră anulate prin sentința din 15 iunie 2000 a Curții de Apel (...) și prin decizia din 6 februarie 2001 a Curții Supreme. (...) Prevederile art. 6 din Ordinul nr. 595/2000 și ale art. 2 alin. (2) din normele metodologice adaugă nepermis la lege, instituind practic o categorie nouă de autorizații, limitează valabilitatea celor emise anterior și condiționează nelegal emiterea acestora, acordând dreptul de a efectua serviciul de pilotaj numai agenților economici concesionari ai serviciilor publice. (...) Prin emiterea Ordinului nr. 595/2000 și a adresei (...) transmise societății, începând cu data de 1 septembrie 2000, activitatea societății reclamante a încetat, aceasta ajungând în pragul falimentului, deoarece nu mai poate desfășura activitatea de pilotaj (...), singura sa sursă de venituri."

Această hotărâre a fost confirmată prin decizia din 22 octombrie 2002 a Curții Supreme, care a respins recursul Ministerului. Decizia era redactată astfel în părțile sale relevante: "(...) Curtea Supremă constată că instanța de fond a examinat detaliat cele două ordine, reținând că unele dintre prevederile primului ordin, anulate, au fost reluate în cel de-al doilea ordin. Un astfel de procedeu poate fi considerat, cu drept temei, o modalitate de a eluda hotărârile judecătorești intrate în puterea de lucru judecat, constituind, în ultimă analiză, o nesocotire a principiului constituțional (...) al separației puterilor. (...) Prin încălcarea condițiilor rezultând din autorizația emisă reclamantei s-a încălcat un drept constituit în favoarea acesteia (...)."

În aceeași decizie, Curtea Supremă a făcut trimitere la decizia sa din 5 noiembrie 2001 (vezi paragraful 24 de mai sus) cu privire la ilegalitatea limitărilor aduse autorizației în cauză. Referitor la acest lucru, Curtea Supremă a reținut următoarele: "Este adevărat că decizia menționată mai sus s-a dat în soluționarea unui alt litigiu, dar problema este una și aceeași în ambele cauze, iar principiul autorității de lucru judecat nu operează doar în ipoteza întrunirii triplei identități - persoane, obiect, cauză -, ci (...) și în situațiile în care prin soluția pronunțată în cel de-al doilea proces s-ar ajunge la negarea punctului de vedere care a fundamentat și pe baza căruia s-a dezlegat prima cauză, făcând deci inoperantă hotărârea din acea cauză."

La 23 octombrie 2002, reclamanta a solicitat Ministerului și autorităților portului Constanța permisiunea de a-și relua activitatea de pilotaj, invocând decizia menționată mai sus.

La 29 octombrie 2002, sentința Curții de Apel Constanța a fost învestită cu formulă executorie.

La 30 octombrie 2002, la cererea reclamantei, un executor judecătoresc le-a cerut autorităților portului Constanța și Ministerului să execute sentința menționată mai sus.

Prin scrisoarea din 6 noiembrie 2002, Ministerul a informat-o pe reclamantă că urmează să adopte un nou ordin pentru a anula prevederile menționate mai sus ale Ordinului nr. 595/2000. De asemenea, i-a precizat că ea nu putea totuși să desfășoare activitatea de pilotaj, deoarece nu solicitase o nouă autorizație. Ministerul a considerat că o astfel de autorizație era necesară din moment ce hotărârea în cauză nu anulase prevederile privind autorizațiile.

Prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței nr. 1.867 /2002 pentru abrogarea art. 6 din Ordinul ministrului transporturilor nr. 595/2000 pentru aprobarea Normelor metodologice de autorizare a agenților economici care prestează servicii în porturi, pe căi și canale navigabile, cu modificările ulterioare, și a alin. (2) al art. 2 din normele metodologice prevăzute în anexa la Ordinul transporturilor nr. 595/2000 (Ordinul nr. 1.867/2002), Ministerul a abrogat art. 2 alin. (2) din normele metodologice și art. 6 din Ordinul nr. 595/2000.

Prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței nr. 287/2003 privind autorizarea agenților economici care desfășoară activități de transport naval (Ordinul nr. 287/2003), Ministerul a stabilit că autorizațiile emise agenților economici ce prestau servicii de pilotaj vor fi valabile până la data concesionării serviciilor respective și că, dacă serviciul public făcea obiectul unei concesiuni, concesionarul era singurul care putea să presteze acest serviciu. C. Anularea Hotărârii Guvernului nr. 167/2000

Prin Hotărârea Guvernului nr. 167/2000, Guvernul a aprobat concesionarea serviciului public portuar de pilotaj în porturile maritime românești.

La 3 mai 2000, reclamanta a sesizat Curtea de Apel Constanța cu o acțiune împotriva Guvernului, pentru a anula Hotărârea Guvernului nr. 167/2000.

Prin decizia din 6 decembrie 2000, Curtea de Apel a respins acțiunea.

Această decizie a fost confirmată prin decizia din 26 octombrie 2001 a Curții Supreme de Justiție, care a respins recursul reclamantei, reținând că, prin hotărârea criticată, statul nu instituise un monopol asupra activității de pilotaj maritim, în măsura în care reclamantei i s-a acordat dreptul de a candida la licitația destinată concesionării serviciului de pilotaj. D. Anularea procedurii de licitație din 23 mai 2000

La 23 mai 2000, în urma unei licitații, Ministerul a concesionat serviciul public de pilotaj al navelor pentru porturile maritime din Constanța Nord (zona 1), Constanța Sud (zona 2), Midia și Mangalia, pentru o durată de 10 ani. Reclamanta a participat la licitație, prezentând o ofertă pentru zona 2, însă a fost declarată câștigătoare o altă societate (societatea V.).

La 25 mai 2000, reclamanta a sesizat Tribunalul București cu o acțiune introdusă împotriva Ministerului în vederea anulării procedurii pentru zona 2.

La 12 iulie 2000, Ministerul a încheiat un contract de concesiune cu societatea V.

Prin sentința din 2 noiembrie 2001, tribunalul a admis acțiunea și a anulat procedura pentru zona 2, din cauza unor neregularități procedurale.

La 22 ianuarie 2002, reclamanta i-a solicitat Ministerului, prin intermediul unui executor judecătoresc, permisiunea de a desfășura activitatea de pilotaj.

La 18 februarie 2002, reclamanta și-a reluat activitatea în zona 2.

În urma exercitării căii de atac a recursului de către Minister, sentința din 2 noiembrie 2001 a fost confirmată prin decizia din 10 iunie 2002 a Curții de Apel Ploiești.

La 24 decembrie 2002, reclamanta, în calitate de mandatară, a încheiat un contract de mandat cu Administrația Porturilor Maritime Constanța (Administrația), în baza căruia putea să efectueze, în numele acesteia, pilotajul navelor în zona 2 a portului Constanța. Contractul era valabil până la 30 iunie 2003. E. Recursul în anulare împotriva hotărârilor din 2 noiembrie 2001 și 10 iunie 2002

La 11 iunie 2003, la solicitarea Ministerului, procurorul general al României a formulat un recurs în anulare împotriva hotărârilor din 2 noiembrie 2001 și 10 iunie 2002 menționate mai sus, susținând o interpretare greșită a dreptului intern.

La 26 iunie 2003, reclamanta și Administrația au convenit prelungirea contractului de mandat până la încheierea unui contract de concesiune, în urma unei noi licitații publice.

La 25 ianuarie 2004, Autoritatea Navală Constanța i-a eliberat reclamantei o autorizație referitoare la pilotajul navelor la intrarea și la ieșirea din porturi și între cheiurile aceluiași port. Conform mențiunilor autorizației, aceasta era valabilă numai pentru zona 2 a portului Constanța și numai până la data de 24 ianuarie 2009.

Prin decizia din 2 februarie 2005, Înalta Curte de Casație și Justiție (actuala Curte Supremă de Justiție) a admis recursul în anulare al procurorului general și a respins acțiunea reclamantei, statuând că procedura de licitație respectase cerințele legale. Decizia a fost pronunțată cu o majoritate de 2 la 1. Judecătorul cu opinie minoritară a arătat în opinia sa separată că recursul în anulare ar fi trebuit să fie respins, potrivit considerațiilor sale.

Prin scrisoarea din 14 februarie 2005, Autoritatea Navală Constanța l-a informat pe G.C., expert contabil desemnat de reclamantă, despre următoarele: "(...) Societatea «Pilot Service» - S.A. deținea în februarie 2002 o autorizație eliberată în temeiul Ordinului nr. 595/2000, supusă următoarei condiții: autorizația este valabilă numai pentru zonele nesupuse concesiunii. Începând cu anul 2000 și până în februarie 2002, activitatea de pilotaj este trecută la regimul de concesiune în toate porturile maritime române. Prin sentința din data de 2 noiembrie 2001, Tribunalul București a anulat licitația publică din 23 mai 2000 inițiată de Ministerul Transporturilor în vederea concesionării serviciului public de pilotaj al navelor în zona 2 a portului Constanța. În urma acestei sentințe, Ministerul Transporturilor a informat societatea V. că, începând cu 1 februarie 2002, contractul de concesiune din 12 iulie 2000 a încetat temporar să mai fie aplicabil, până la analiza recursului formulat de minister. Ținând cont de suspendarea contractului de concesiune al societății V. și, pe de altă parte, de autorizația deținută de societatea Pilot Service, rezultă că, începând cu această dată, ea putea desfășura activitatea de pilotaj în zona 2 a portului Constanța. Așadar, vă informăm că nu există un document clar conform căruia societății «Pilot Service» - S.A. să i se fi precizat faptul că poate efectua pilotajul navelor maritime în zona 2 a portului Constanța. Totuși, ea era în cunoștință de cauză în această privință, ca urmare a anunțurilor făcute în ședințele zilnice ale comisiei de coordonare a mișcării navelor în porturile maritime."

La 28 februarie 2005, Autoritatea Navală i-a trimis reclamantei o notificare ale cărei părți relevante sunt următoarele: "Având în vedere decizia din data de 2 februarie 2005 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție (...) sunteți informați că, începând cu data prezentei notificări, autorizația [din 25 ianuarie 2004] (...) eliberată pe numele societății «Pilot Service» - S.A. încetează a mai fi valabilă, activitatea nemaiputând fi desfășurată decât de către concesionar, în baza contractului de concesiune."

Prin notificarea din 28 februarie 2005, Administrația a notificat-o pe reclamantă asupra următoarelor aspecte: "Având în vedere decizia din data de 2 februarie 2005 a Înaltei Curți de Casație și Justiție (...), vă notificăm cu privire la rezilierea contractului de mandat din 24 decembrie 2002 începând cu data de 28 februarie 2005. Prin urmare, sunteți obligați să încetați (...) să mai prestați serviciul de pilotaj în zona 2 a portului Constanța."

În urma unei plângeri a reclamantei, Autoritatea Navală a reluat, prin scrisoarea din 31 martie 2005, conținutul notificării din 28 februarie 2005, informând-o că nu putea desfășura activitatea de pilotaj decât după obținerea unei autorizații și numai pentru zonele ce nu făceau obiectul concesiunii.

La 20 aprilie 2005, Ministerul Transporturilor i-a comunicat reclamantei că nu avea competență în materie de eliberare de autorizații pentru activitatea de pilotaj și a invitat-o, așadar, să adreseze o cerere în acest sens Autorității Navale. F. Procedurile având ca obiect daune-interese

La 8 ianuarie 2003, reclamanta a sesizat Curtea de Apel Constanța cu o acțiune împotriva Ministerului pentru a i se acorda daune-interese pentru neexecutarea hotărârii din data de 22 noiembrie 2001 (vezi paragraful 30 de mai sus).

Prin sentința din 17 februarie 2003, Curtea de Apel a respins acțiunea, reținând următoarele: "Din dispozitivul hotărârii [din 22 noiembrie 2001] reiese că în sarcina pârâtei nu a fost stabilită nicio obligație și că nu a fost stabilit niciun termen pentru executare (...). Numai dispozitivul unei hotărâri judecătorești poate face obiectul executării silite. (...) În aceste condiții, acțiunea reclamantei este inadmisibilă."

Reclamanta nu a formulat nicio cale de atac împotriva acestei sentințe.

O nouă acțiune în despăgubire introdusă de reclamantă împotriva Ministerului a fost respinsă prin sentința din 26 iulie 2005 a Curții de Apel Constanța. Reclamanta a formulat recurs în fața Înaltei Curți de Casație și Justiție. A avut loc o ședință de judecată la 11 octombrie 2006, însă reclamanta nu a mai prezentat alte informații despre soluționarea procedurii. G. Situația actuală a reclamantei

Prin faxul din 28 februarie 2008, avocatul reclamantei a informat Grefa despre faptul că Registrul comerțului a sesizat Tribunalul Constanța cu o cerere de dizolvare a societății reclamante din cauză că aceasta nu a procedat la majorarea capitalului social prevăzută de lege, cerere care a fost respinsă prin sentința din 19 decembrie 2007 a tribunalului menționat, ținând cont de faptul că reclamanta își majorase capitalul între timp.

Prin același fax, avocatul reclamantei a precizat că aceasta nu desfășura activitate nici la momentul respectiv și că era expusă falimentului în orice moment. Avocatul a furnizat în acest sens copia hotărârii din 30 octombrie 2006 a Tribunalului Constanța care respinsese o cerere a administrației portuare de deschidere a unei proceduri de reorganizare judiciară împotriva sa. II. Dreptul intern pertinent A. Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale

Această lege a prevăzut transformarea fostelor întreprinderi de stat în regii autonome și societăți comerciale. Conform art. 40 din lege, statul poate institui monopoluri asupra anumitor activități economice, însă orice monopoluri, precum și modalitățile lor de administrare trebuie stabilite prin lege specială. B. Hotărârea Guvernului nr. 19/1991 privind înființarea unor administrații cu statut de regie autonomă și societăți comerciale pe acțiuni din domeniul transporturilor navale

Prin această hotărâre, Guvernul a aprobat înființarea anumitor societăți comerciale pe acțiuni, printre care și reclamanta, în domeniul transportului naval. Această hotărâre a stabilit într-o anexă că obiectul principal de activitate al reclamantei era pilotajul navelor în porturile maritime, Dunărea maritimă și fluvială și canalurile navigabile. C. Ordonanța Guvernului nr. 42/1997 privind navigația civilă

Conform art. 82 din această ordonanță, Ministerul Transporturilor stabilește zone de pilotaj obligatoriu. Această activitate poate face obiectul unei concesiuni în beneficiul uneia sau cel mult a două societăți. D. Ordonanța Guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și serviciile prestate în porturi

Prevederile relevante ale acestei ordonanțe sunt următoarele:

Prin Decizia nr. 37 din 7 martie 2000, Curtea Constituțională a statuat că prevederile art. 10 din Ordonanța Guvernului nr. 22/1999 erau conforme cu Constituția. E. Ordinul ministrului transporturilor nr. 508/1999

Prevederile relevante din acest ordin sunt următoarele:

Această hotărâre prevede următoarele în părțile sale relevante:

Prevederile relevante din acest ordin sunt următoarele:

Prevederea relevantă din această normă metodologică este următoarea:

Art. 6 din Ordinul nr. 595/2000 și art. 2 alin. (2) din normele metodologice au fost abrogate prin Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței nr. 1.867/2002.

Ordinul ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței nr. 287/2003 a prevăzut în art. 7 alin. (3) că autorizațiile emise agenților economici care prestează servicii de pilotaj sunt valabile până la data concesionării serviciilor respective. Conform art. 8 din acest ordin, dacă serviciul public făcea obiectul unei concesiuni, concesionarul era singurul care îl putea presta. I. Codul de procedură civilă

Prevederile relevante din Codul de procedură civilă sunt următoarele:

Art. 330 și 330 1 au fost abrogate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 58 din 25 iunie 2003, intrată în vigoare la 27 august 2003. ÎN DREPT I. Asupra pretinsei încălcări a art. 6 § 1 din Convenție din cauza neexecutării deciziilor definitive din 6 februarie 2001 și 22 octombrie 2002 ale Curții Supreme de Justiție

Reclamanta se plânge de neexecutarea deciziilor definitive din 6 februarie 2001 și 22 octombrie 2002 ale Curții Supreme de Justiție. Ea citează art. 6 § 1 din Convenție, care prevede următoarele: "Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil (...) a cauzei sale, de către o instanță (...) care va hotărî (...) asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil (...)." A. Asupra admisibilității

Curtea constată că acest capăt de cerere nu este vădit neîntemeiat în sensul art. 35 § 3 din Convenție. Mai mult, Curtea observă că nu este lovit de niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, acesta trebuie declarat admisibil. B. Asupra fondului 1. Argumentele părților a) Guvernul

Guvernul admite că prevederile în litigiu ale ordinelor nr. 508/1999 și 595/2000 au fost anulate de instanțele naționale și că, prin urmare, ele nu trebuiau să se mai aplice. Totuși, el consideră că cele două decizii au constatat doar nulitatea limitărilor suplimentare aduse autorizației deja emise reclamantei, fără a stabili o altă obligație în sarcina autorităților publice. În continuare, el susține că dreptul la executarea hotărârilor judecătorești definitive nu a fost încălcat în speță.

În ceea ce privește pretinsa neexecutare a deciziei din 6 februarie 2001, Guvernul arată că, în cazul de față, nu era vorba decât de o neexecutare parțială în speță, pe care Curtea Supremă a cenzurat-o în orice caz prin decizia sa din 22 octombrie 2002 (vezi paragrafele 31 și 32 de mai sus). În plus, lipsa unei reparații pecuniare în beneficiul reclamantei s-a datorat faptului că ea a renunțat la această cerere (vezi paragraful 30 de mai sus). Mai mult, el observă că în perioada ianuarie 2001-februarie 2002, partea interesată a putut să își desfășoare activitatea în zona portuară, care nu făcea obiectul unui contract de concesiune.

În ceea ce privește decizia din 22 octombrie 2002, Guvernul apreciază că această decizie a constatat doar nulitatea anumitor prevederi ale Ordinului nr. 595/2000, fără a stabili alte obligații în sarcina autorităților decât aceea de a nu mai aplica prevederile anulate. El adaugă că prin Ordinul nr. 1.867/2002 din 14 noiembrie 2002 Ministerul Transporturilor a abrogat prevederile a căror nulitate a fost constatată de Curtea Supremă. Mai mult, reclamanta și-a desfășurat activitatea în perioada 18 februarie 2002-28 februarie 2005 în condiții de liberă concurență cu alți agenți economici.

Având în vedere aceste considerente, Guvernul consideră că justul echilibru între interesele de față nu a fost afectat. b) Reclamanta

Reclamanta arată că, deși cele două decizii i-au recunoscut dreptul de a desfășura activitatea de pilotaj fără alte restricții și limitări, aceste decizii au rămas inoperante, autoritățile impunându-i să înceteze activitatea începând cu 1 septembrie 2000. În plus, Ordinul nr. 508/1999 a fost înlocuit cu un alt ordin care a reluat prevederile anulate, modalitate de a acționa pe care Curtea Supremă a considerat-o, în decizia sa din 22 octombrie 2002, ca fiind o încălcare a autorității de lucru judecat și o nerespectare a principiului separației puterilor. Această din urmă hotărâre a rămas și ea inoperantă, având în vedere faptul că Ordinul nr. 1.867/2002 a abrogat formal prevederile litigioase, care au fost totuși reconfirmate prin Ordinul nr. 287/2003.

Reclamanta se opune argumentului Guvernului conform căruia deciziile în cauză au constatat numai nulitatea limitărilor suplimentare cu privire la autorizația sa, fără a stabili totuși o altă obligație în sarcina autorităților (vezi paragrafele 81 și 83 de mai sus). Într-un stat de drept este de neconceput să se considere că o hotărâre judecătorească care anulează un act administrativ nu stabilește obligații în sarcina autorităților publice, care ar putea astfel să o ignore. Dimpotrivă, ea consideră că anularea de către o instanță națională a prevederilor unui ordin al ministerului presupune ca autoritățile să nu mai aplice aceste prevederi. Or, în speță, autoritățile administrative au continuat să i le impună, ceea ce i-a blocat în mod ilegal activitatea.

În măsura în care Guvernul face trimitere, pe de altă parte, la o executare parțială a deciziei din 6 februarie 2001 (vezi paragraful 82 de mai sus), reclamanta consideră că o astfel de executare nu este conformă cu art. 6 din Convenție . În ceea ce privește argumentul conform căruia reclamanta a renunțat la reparația materială, aceasta consideră că un astfel de element nu este relevant în speță, deoarece ea nu era obligată să facă niciun demers suplimentar pentru a asigura respectarea unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate împotriva organelor administrației.

Mai mult, reclamanta observă că Guvernul nu a precizat care era zona portuară în care ar fi putut să își desfășoare activitatea în perioada ianuarie 2001-februarie 2002 (vezi paragraful 82 de mai sus), în măsura în care, după licitația din luna mai 2000, serviciul de pilotaj a fost trecut în regim de concesiune în toate zonele portuare. Ea adaugă că, prin scrisoarea din 21 martie 2001, Ministerul Transporturilor a refuzat să îi acorde permisiunea de a-și relua activitatea (vezi paragraful 22 de mai sus). În ceea ce privește perioada 18 februarie 2002-28 februarie 2005 (vezi paragraful 83 de mai sus), ea precizează că nu i s-a permis să își desfășoare activitatea decât pentru zona portuară 2 (Constanța Sud), deși autorizația din 27 ianuarie 2000 nu era limitată la această zonă. Mai mult, reluarea activității sale la data de 18 februarie 2002, limitată la această zonă, nu avea nicio legătură cu hotărârile judecătorești menționate mai sus, ci era consecința câștigului său de cauză în procedura de anulare a licitației din luna mai 2000.

Conform afirmațiilor reclamantei, reluarea parțială a pilotajului maritim, limitat la zona portuară Constanța Sud, după un an și 5 luni de încetare completă a activității, nu-i poate afecta calitatea de victimă, în măsura în care dreptul său de desfășurare a activității de pilotaj maritim, așa cum reieșea acesta din hotărârea din data de 15 iunie 2000, și anume fără restricțiile impuse prin ordinele ministeriale invalidate pe cale judiciară, nu a fost respectat.

Ea adaugă că a fost obligată să își înceteze complet activitatea din 28 ianuarie 2005, cu toate că dispunea de o autorizație valabilă până la data de 19 ianuarie 2006 și de două decizii în favoarea sa, care nu au fost niciodată anulate. 2. Aprecierea Curții

Curtea reamintește că executarea unei sentințe sau a unei decizii, indiferent de la ce instanță ar emana, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces" în sensul art. 6 din Convenție (Hornsby împotriva Greciei, hotărârea din 19 martie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997-II, pp. 510-511, § 40). Dreptul de acces la o instanță ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să rămână inoperantă în detrimentul unei părți (vezi, printre altele, Hornsby, menționată mai sus, și Immobiliare Saffi împotriva Italiei [MC], nr. 22.774/93, § 63, CEDO 1999-V).

În acest sens, în Cauza Hornsby, menționată mai sus, §§ 41, 42 și 45, ea a reținut următoarele: "41. Aceste afirmații capătă o importanță și mai mare în contextul contenciosului administrativ, cu ocazia unui diferend a cărui soluționare este hotărâtoare pentru drepturile civile ale justițiabilului. Introducând o acțiune în anulare în fața celei mai înalte instanțe administrative a statului, acesta urmărește să obțină nu numai dispariția actului litigios, dar și, mai ales, înlăturarea efectelor sale. Or, protecția efectivă a justițiabilului și restabilirea legalității presupun obligația administrației de a se conforma unei sentințe sau decizii pronunțate de o astfel de instanță. Curtea reamintește în acest sens că administrația constituie un element al statului de drept și că interesul său se identifică, așadar, cu cel al unei bune administrări a justiției. Dacă administrația refuză sau omite să se conformeze sau întârzie să o facă, garanțiile art. 6 de care a beneficiat justițiabilul în timpul fazei judiciare a procedurii își pierd orice rațiune de a fi. 42. Curtea observă că (...) Consiliul de Stat a anulat cele două decizii ale directorului din învățământul secundar care le refuzau reclamanților - doar pe considerentul naționalității lor - permisul solicitat (...). Ținând cont de aceste decizii, părțile interesate puteau să pretindă că au dreptul ca cererile lor să aibă succes; reiterându-le la data de 8 august 1989 (...), ei nu au făcut decât să îi reamintească administrației obligația pe care o avea de a lua o decizie în conformitate cu regulile de drept a căror nerespectare a atras după sine anularea. Totuși, ea a rămas în pasivitate până la data de 20 octombrie 1994. (...) 45. Omițând timp de peste cinci ani să ia măsurile necesare pentru a se conforma unei hotărâri judecătorești definitive și executorii, autoritățile naționale au lipsit, în cazul de față, prevederile art. 6 § 1 din Convenție de orice efect util."

Pe de altă parte, Curtea a reținut următoarele în Cauza Iera Moni Profitou Iliou Thiras împotriva Greciei (nr. 32.259/02, § 35, 22 decembrie 2005): "Art. 6 § 1 din Convenție nu face nicio distincție între hotărârile care admit și cele care resping o cale de atac formulat în fața instanțelor interne. Într-adevăr, indiferent de rezultat, este vorba mereu de o hotărâre judecătorească care trebuie respectată și aplicată."

În speță, Curtea observă că, prin decizia sa din data de 6 februarie 2001, Curtea Supremă a anulat definitiv prevederile art. 5 din Ordinul nr. 508/1999, statuând că sunt ilegale, deoarece aduceau modificări nepermise legii prin înființarea unei noi categorii de autorizații și deoarece limitau valabilitatea autorizațiilor până la concesionarea serviciilor publice portuare. Instanța supremă a reținut și că reclamanta dobândise dreptul de a desfășura activitatea de pilotaj maritim în condiții de concurență și că statul nu instituise prin lege un monopol cu privire la această activitate. Mai mult, ea a precizat că nu exista nicio prevedere legală care să prevadă că autorizațiile eliberate își pierdeau valabilitatea în caz de concesiune a serviciului public portuar în beneficiul altor persoane (vezi paragraful 18 de mai sus).

Mai mult, prin decizia sa din 22 octombrie 2002, instanța supremă a statuat că reluarea în Ordinul nr. 595/2000 a prevederilor deja anulate din Ordinul nr. 508/1999 constituia un mod de a eluda hotărârile judecătorești care au dobândit autoritate de lucru judecat și încălca principiul constituțional al separației puterilor. În plus, ea a statuat că dreptul reclamantei a fost încălcat, cu încălcarea condițiilor care reieșeau din autorizația sa (vezi paragraful 31 de mai sus).

În măsura în care Guvernul susține că deciziile în discuție nu au stabilit alte obligații în sarcina autorităților decât aceea de a nu aplica prevederile anulate (vezi paragrafele 81 și 83 de mai sus), Curtea reamintește că a statuat deja următoarele în Cauza Zazanis și alții împotriva Greciei (nr. 68.138/01, § 36 și 38, 18 noiembrie 2004): "36. (...) Obligația de a executa o hotărâre judecătorească nu se limitează la dispozitivul acesteia; de fapt, fondul hotărârii este în același timp cel care trebuie respectat și aplicat. Rezultă că, în ceea ce privește comportamentul administrației în urma unei hotărâri definitive și executorii a justiției administrative, acesta nu poate împiedica sau, cu atât mai puțin, repune sub semnul întrebării fondul acestei hotărâri. (...) 38. În speță, este adevărat că Consiliul de Stat a anulat numai refuzul tacit al administrației de a acorda permisiunea de tăiere și i-a trimis administrației cauza pentru ca aceasta să ia o hotărâre. Totuși, Consiliul de Stat a afirmat în Decizia sa nr. 2.563/2000 că dosarul trimis administrației de către societatea «Loutrakat» era complet și indica cu claritate situația imobilului, dar și numărul, tipul și poziția copacilor care trebuiau tăiați. Cu toate acestea, în ciuda constatărilor Consiliului de Stat, direcția de urbanism a invitat societatea, la fel cum o mai făcuse în mai multe rânduri înainte de sesizarea acestei instanțe, să completeze suplimentar dosarul (...)."

Curtea observă, în speță, că cele două decizii în discuție erau suficient de clare și nu se pretau la discuții în ceea ce privește conținutul lor. Într-adevăr, ele stabileau foarte clar în sarcina autorităților obligația de a nu se mai întemeia pe prevederile în cauză și de a-i permite reclamantei să își desfășoare activitatea în baza autorizației ce îi fusese acordată la data de 27 ianuarie 2000 - ceea ce era, de altfel, obiectivul urmărit de ea prin introducerea acțiunilor în anulare a prevederilor celor două ordine în litigiu. În măsura în care instanțele au constatat prin deciziile definitive că prevederile litigioase ale ordinelor în discuție erau ilegale, autoritățile publice aveau datoria de nu le mai invoca.

Or, în ciuda deciziei din 6 februarie 2001, Ministerul Transporturilor a refuzat să îi permită reclamantei să își desfășoare activitatea, pe motivul că acest drept nu le aparținea decât societăților care au fost alese la finalul licitației din 23 mai 2000 și că această decizie nu a stabilit în dispozitivul ei nicio obligație în sarcina autorității competente (vezi paragraful 22 de mai sus). De asemenea, el i-a refuzat dreptul de desfășurare a activității sale după decizia din