ÎCCJ, decizie (scj.ro #85508)

Ordin administrativ de nivel inferior în conflict cu actul normativ de rang superior.Consecințe. Autoritate de lucru judecat.Înțelesul instituției Printr-un act administrativ cu caracter normativ de nivel inferior nu se poate modifica sfera de cuprindere a raporturilor juridice reglementate prin actul normativ de rang superior.

Instituția autorității de lucru judecat nu operează doar în ipoteza întrunirii triplei identități – persoane, obiect, cauză – ci și în situația în care prin soluția dată în cel de al doilea proces se ajunge la negarea punctului de vedere care a fundamentat și pe baza căruia s-a dezlegat prima cauză, făcând deci inoperantă hotărârea din acea cauză Secția de contencios administrativ, decizia nr.3123 din 22 octombrie 2002 Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Constanța pe data de 6 octombrie 2000 reclamanta SC „Pilot” SA a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor: a.anularea parțială a Ordinului Ministerului Transporturilor nr.595 din 23 august 2000 pentru aprobarea Normelor metodologice de autorizare a agenților economici care prestează servicii în porturi, pe căi și canale navigabile, respectiv a art.6 din menționatul ordin și a art.2 alin.2 din norme, ca fiind nelegale; b.recunoașterea dreptului societății (SC „Pilot Service” SA) de a exercita în continuare activitatea de pilotaj potrivit autorizației Seria M nr.00064-1 din 27 ianuarie 2000, emisă de Inspectoratul Navigației civile – INC, precum și, pe cale de consecință, anularea adresei fără număr și dată emisă de Căpitănia Zonală Constanța, prin care i s-a comunicat că începând cu data de 1 septembrie 2000 se suspendă dreptul de pilotaj al societății;

În motivarea acțiunii reclamanta a învederat că la data de 27 ianuarie 2000, prin Ordinul Ministerului Transporturilor nr.508/1999 a fost emisă autorizația pentru prestarea serviciilor portuare seria M nr.00064-1 în beneficiul său, fiind autorizată să funcționeze în perimetrul infrastructurii portuare și să presteze servicii portuare de pilotaj al navelor la intrarea și ieșirea din porturi, la manevrarea de la o dană la alta, pe căile și canalele navigabile de acces spre porturile fluviale. Ca urmare a introducerii unei acțiuni în contencios administrativ de către societate, prin sentința civilă nr.66 din 15 iunie 2000 a Curții de Apel Constanța a fost admisă această acțiune și s-a dispus anularea parțială (art.2 și 5) a ordinului atacat (nr.508/1999), constatându-se totodată că societatea „are dreptul de a exercita în continuare, în condițiile legii, activitatea de pilotaj, fără condiționări și limitări”.

La data de 23 august 2000, a precizat reclamanta, Ministerul Transporturilor a emis un „nou” ordin, nr.595/2000, pentru aprobarea Normelor metodologice de autorizare a agenților economici care prestează servicii în porturi, pe căi și canale navigabile, iar în temeiul acestui ordin Căpitănia Zonală Constanța a comunicat societății că „din 1 septembrie 2000 i se suspendă dreptul de pilotaj”.

Curtea de Apel Constanța – Secția de contencios administrativ, prin sentința civilă nr.70/CA din 23 iunie 1999, a admis acțiunea, precum și cererea de intervenție introdusă de SC „Atlas Pilot” SA și a dispus anularea parțială a Ordinului Ministerului Transporturilor nr.595 din 23 august 2000, respectiv a art.6 din ordin ca și a art.2 din Normele metodologice date în aplicarea ordinului menționat, constatându-se că reclamanta are dreptul de a exercita activitatea de pilotaj potrivit Autorizației Seria M nr.00064 – 1 din 27 ianuarie 2000, emisă de I.N.C., și anulându-se totodată adresa Căpităniei Zonale Constanța emisă în baza Ordinului Ministerului Transporturilor nr.595/2000, precum și adresa Ministerului Transporturilor nr.20/1899 din 1 septembrie 2000, prin care s-a comunicat suspendarea dreptului de pilotaj al reclamantei și al intervenientei SC „Atlas Pilot” SA începând cu data de 1 septembrie 2000. Prin aceeași sentință s-a respins ca nefondată cererea de intervenție accesorie formulată de SC „Agigea Pilot” și, pe cale de consecință, și excepțiile ridicate.

În motivarea soluției date prima instanță a reținut, în esență, următoarele: - de la data constituirii ca societate comercială cu capital de stat, și până la privatizarea totală, statul nu a dispus, potrivit Legii nr.15/1990, printr-o lege specială, ca activitatea de pilotaj să constituie monopol de stat; - reglementările aduse prin cel de al doilea ordin sunt preluate din reglementările ordinului inițial (nr.508/1999), care fusese anulat prin sentința civilă nr.66/2000 a Curții de Apel Constanța rămasă definitivă prin decizia civilă nr.487/2001 a Curții Supreme de Justiție; - unele adăugiri sau modificări (analizate punctual de către instanța de fond), reprezintă doar reformulări ale unor texte din vechiul ordin, iar - prin dispozițiile art.6 din Ordinul Ministerului Transporturilor nr.595/2000 și ale art.2 alin.2 din Normele metodologice se adaugă la lege, instituind practic o categorie nouă de autorizații, limitând valabilitatea celor emise anterior și condiționând nelegal emiterea acestora, prin acordarea dreptului de a efectua serviciul de pilotaj numai agenților economici concesionari ai serviciilor publice.

Împotriva sentinței a declarat recurs Ministerul Lucrărilor Publice Transporturilor și Locuinței, în calitate de succesor de drept al fostului Minister al Transporturilor, susținând, în esență, că noul ordin nr.595/2000 a revizuit sistemul de autorizare reglementat inițial prin Ordinul Ministerului Transporturilor nr.508/1999, corelând prevederile care reglementează sectorul de transport naval, fără a institui o nouă categorie de autorizații ci „restricții” de valabilitate a acestora.Că, deci, art.2 alin.2 din Normele metodologice este legal și în concordanță cu prevederile Ordonanței Guvernului nr.22/1999. Recursul este nefondat.

Sentința nr.66/CA din 15 iunie 2000 a Curții de Apel Constanța, evocată în acțiune, care s-a pronunțat în cadrul unui alt proces, având drept obiect anularea Ordinului Ministerului Transporturilor nr.508/1999, a fost cenzurată în recurs de către Curtea Supremă de Justiție, prin decizia nr.487/2001 a Secției de contencios administrativ, admițându-se în parte acțiunea aceleiași SC „Pilot Service” și dispunându-se anularea art.5 din Ordinul Ministerului Transporturilor nr.508/1999. Împotriva deciziei menționate a declarat recurs în anulare Procurorul General al Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiție, care însă a fost respins, menținându-se hotărârea atacată. Sintetizând ansamblul datelor care configurează obiectul litigiului, în discuție sunt două categorii de probleme.

a.Reluarea în cel de al doilea ordin a reglementărilor primului ordin, anulat, și reactivarea pe această cale a unor prevederi care fuseseră contestate și anulate în cadrul celuilalt proces, încheiat cu decizia nr.93/2001 a Completului de 9 judecători al Curții Supreme de Justiție. b. Inserarea în Ordinul nr.595/2000, ce face obiectul prezentului proces a unor dispoziții care exced prevederilor legale, cum sunt dispozițiile din ordin privind instituirea, practic, a unei categorii noi de autorizații, limitarea și condiționarea emiterii unor astfel de autorizații. Cu privire la prima categorie se constată că instanța de fond a examinat detaliat cele două ordine reținând în concluzie că unele din prevederile primului ordin, anulate, au fost reluate în cel de al doilea ordin.

Un asemenea procedeu poate fi considerat cu drept temei o modalitate de eludare a hotărârilor judecătorești intrate în puterea lucrului judecat, constituind, în ultimă analiză, o nesocotire a principiului constituțional al separației – și armonizării – puterilor în stat. În ce privește cea de a doua categorie de chestiuni litigioase asupra cărora instanța a avut să se pronunțe este aceea a dispozițiilor/ reglementărilor socotite ca adaugă la lege. În această privință este de observat că prin decizia nr.93/2001 a Completului de 9 judecători s-a stabilit ca fiind nelegale limitările și condiționările valabilității autorizațiilor de efectuare a serviciilor portuare.

Este adevărat că decizia menționată s-a dat în soluționarea altui litigiu dar problema este una și aceeași în ambele cauze iar principiul autorității de lucru judecat nu operează doar în ipoteza întrunirii triplei identități – persoane, obiect și cauză – ci, așa cum s-a statuat constant în practica de judecată a acestei Supreme Instanțe, și în situația în care prin soluția dată în cel de al doilea proces s-ar ajunge la negarea punctului de vedere care a fundamentat și pe baza căruia s-a dezlegat prima cauză, făcând deci inoperantă hotărârea din acea cauză. În consecință, examinarea de principiu a hotărârii recurate impune concluzia că soluția adoptată, cu rezerva unor inadvertențe care însă nu afectează valabilitatea acestei soluții, este temeinică și legală.

Separat de motivele expuse și în referire la criticile aduse de recurent la care nu s-a răspuns în considerentele mai înainte dezvoltate, urmează a se reține următoarele: - prin încălcarea condițiilor rezultând din autorizația emisă reclamantei s-a încălcat un drept constituit în favoarea acesteia, astfel cum s-a stabilit și prin decizia Completului de 9 judecători, societatea având deci îndreptățirea să declanșeze și să susțină o acțiunea în contencios administrativ vizând restabilirea drepturilor pretinse; - critica adusă soluției pronunțate de Completul de 9 judecători al Curții Supreme de Justiție cu privire la anularea prevederilor art.5 din Ordinul Ministerului Transporturilor nr.508/1999 este în afara acestui cadru procesual și, oricum nu poate fi supusă cenzurii instanței fiind intrată în puterea lucrului judecat; - printr-un act cu caracter normativ de nivel inferior, în speță, ordinul administrativ, nu poate fi modificată sfera de cuprindere a raporturilor juridice reglementate prin actul normativ de rang superior; - contestând faptul instituirii unei noi categorii de autorizații recurentul susține că s-au introdus numai „restricții” de valabilitate a acestora.

Așadar, în ultimă analiză este vorba de modificarea limitelor și timpului de aplicare a noilor autorizații, ceea ce conduce în final la aceeași soluție criticată de recurent; - prin recursul declarat de recurent nu putea fi angajată și examinarea soluției pronunțate față de intervenienta SC „Agigea Pilot”, care nu a făcut recurs în cauză; - anularea adresei Ministerului Transporturilor este o consecință logică a soluției pronunțate în cauză, suspendarea dreptului de pilotaj, dispusă de altfel și prin adresa Căpităniei Zonale Constanța cu o altă adresă – anulată de instanță - nemaigăsindu-și fundamentarea. Față de considerentele expuse recursul a fost respins ca nefondat.