ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4787/2024

Ședința publică din data de 24 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța la data de 17.02.2023 sub nr. de dosar x/2023, reclamanta Maritime Pilot S.R.L în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a solicitat:

Prin sentința civilă nr. 265 din 16 octombrie 2023, Curtea de Apel Constanța, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. Maritime Pilot S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii cu sediul în București, ca neîntemeiată.

Totodată, Curtea a respins cererea de chemare în judecată ce face obiectul dosarului conex nr. x/2023 formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție accesorie în interesul alăturat al pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, formulată de intervenienta Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. Constanța, cu sediul în Incinta Port, Gara Maritimă, Constanța, Județul Constanța.

Împotriva sentinței civile nr. 265 din 16 octombrie 2023 a Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanții S.C. Maritime Pilot S.R.L. și A. au declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, anularea sentinței civile nr. 265/16.10.2023 și trimiterea cauzei la instanța de fond pentru rejudecare.

Se arată că instanța de fond a lăsat nemotivată excepția lipsei de interes invocată prin întâmpinare de către intimata autoritate publică centrală - Ministerul Transporturilor și Infrastructurii ce a fost unită cu fondul cauzei și calificată ca o apărare de fond.

Consideră că sunt aplicabile disp. art. 488 alin. (1) pct. 5.6,8 din C. proc. civ. în sensul în care instanța de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. O asemenea neregularitate nu se poate acoperi în cadrul recursului și determină nulitatea absolută a soluției recurate cu consecința trimiterii cauzei la instanța de fond pentru rejudecare.

Instanța de fond nu a parcurs dosarul .soluționând superficial cauza dedusă judecății fără ca măcar să motiveze în cuprinsul soluției interesul părții în promovarea acțiunii în condițiile aplicării art. 4,5,6,7,8,9 din Directiva UE nr. 2018/958 privind efectuarea unui test de proporționalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii art. 1,2, 5, 6,7,1042 din Legea nr. 245/2020 privind efectuarea unui test de proporționalitate anterior adoptării unor noi reglementări referitoare la profesii.

Sunt aplicabile disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. în sensul în care instanța de fond nu a emis nicio motivare asupra considerentelor noilor dispoziții legislative adoptate prin Legea nr. 187/2023 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice ce modifică integral obligațiile impuse administrațiilor portuare ce sunt organizate și funcționează sub imperiul normelor prev. de O.U.G. nr. 109/2011.

Textele din reglementarea legislativă nou intrată în vigoare determină cât se poate de clar și fără echivoc faptul că actul administrativ cu caracter normativ se situează în afara legii și trebuie anulat urmând procesul de asanare legislativă a normelor de rang infralegal ce devin contrare actelor normative cu forță juridică superioară.

Nu există dubii în ceea ce privește caracterul public și aplicarea normelor O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice în forma actualizată prin modificările aduse de Legea nr. 187/2023.

Rezultă tară putință de tăgadă din normele legislative indicate supra că sunt incidente în speță dispozițiile art. 107 din TFUE - incidența ajutorului de stat.

Consideră că noile reglementări legislative sunt aplicabile imediat fiind direct și nemijlocit incidente în cauza dedusă judecății.

Așadar, în speță se pune problema aplicării în timp a legii de drept substanțial în privința unei situații juridice de natură legală In curs de constituire, atunci când, pe parcursul procesului, intervin modificări privind legislația aplicabilă cu forță juridică superioară de rang constituțional, art. 2 indice 2 din Legea nr. 187/2023 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice.

Or, la momentul la care instanța este chemată să se pronunțe asupra pretențiilor formulate, norma juridică în forma ei inițială nu mai există și nici nu poate fi considerată ca ultraactivând, în absența unei dispoziții legale exprese, fiind impuse autorităților administrației publice, adică Ministerului Transporturilor și Infrastructurii obligația prevăzută de dispozițiile art. 2 indice 1 lit. e) din Legea nr. 187/2023.

Într-o asemenea ipoteză norma administrativă de rang infralegal nu se mai poate aplica fiind contrară actului normativ cu putere de lege emis de Parlamentul României ca unica autoritate legiuitoare a țării fapt ce atrage anularea sa în vederea asanării legislative și evitarea de confuzii ori măsuri de evitare a aplicării directe și nemijlocite a legii de rang constituțional . Pe de altă parte, dacă modificarea textului legal ce reglementează această condiție intervine în cursul procesului în care se pune problema aplicării acestuia, atunci, fiind vorba de situații juridice în curs de constituire (facta pendentia), modificarea legislativă este de imediată aplicare, nepunându-se problema aplicării textului legal în vigoare la data emiterii depunerii plângerii prealabile sau, după caz, Ia data introducerii cererii de chemare în judecată.

Prin urmare, ținând cont de toate aceste argumente, consideră că modificările operate prin Legea nr. 187/2023, chiar dacă nu erau în vigoare la data formulării cererii și nici la data introducerii cererii introductive de instanță, acestea se impun a fi aplicate imediat până la momentul soluționării definitive a procesului, întrucât vizează situații juridice de natură legală în curs de constituire.

Se arată că a prezentat argumentat, legal, temeinic multiple raționamente juridice prin care naționalizarea/prestarea în regim de monopol a serviciului de pilotaj nave maritime/fluvio-maritime este un veritabil ajutor de stat.

Instanța de fond a omis analizarea critică a O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, precum și pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996 prin care se recunoaște indirect faptul că instituirea unui monopol al serviciului de pilotaj nave maritime/fluvio-maritime reprezintă ajutor de stat.

Rezultă cu certitudine faptul că autoritatea publică tutelară a celor 3 întreprinderi de stat a creat o piață în regim de monopol prin actul administrativ cu caracter normativ prin eliminarea nelegală, nejustificată, incorectă din punct de vedere economic a firmelor private

Avantajul economic în sensul ajutorului de stat acordat celor 3 întreprinderi publice este dovedit prin faptul că acestea au scăzut prețurile la serviciile practicate cu 25% ceea ce determină lipsa profitului pentru anumite tipuri de manevre, mai ales la navele mici. contrar normelor instituite de O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă indicate supra- lipsind eficacitatea economică contrar cerințelor de rentabilitate similare cu cele ale societăților cu capital privat.

Din acest motiv intervenienta/intimata refuză să prezinte claritate și transparență privind obligațiile de serviciu public și finanțarea acestora așa cum impun normele indicate supra din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice,

Din ultima notă de fundamentare a tarifelor aferente anului 2024 intervenienta administrația porturilor a recunoscut că realizează un profit de 6% din activitatea de pilotaj ceea ce înseamnă existența ajutorului de stat prin făptul că prestează un serviciu economic rentabil din care are profit în detrimentul firmelor particulare autorizate, restricționând nelegal competiție și accesul în profesia de pilot de nave maritime/fluvio-maritime.

Caracterul superficial, formal și vădit nelegal al modului de soluționare a dosarului dedus judecății determină aplicarea dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. prin faptul că instanța de fond a aplicat greșit/încălcat normele de drept material, nu a emis motivări asupra tuturor argumentelor cu care fusese investită, tot așa cum cuprinde motive contradictorii, străine de natura cauzei.

Se constată că în cazul dosarului nr. x/2020 aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ, ce privește anularea OMTIC nr. 991 din 19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu la data de 28.11.2023 s-au decis următoarele:

În temeiul obligației de cooperare loială consacrată de art. 4 TFUE și de art. 29 din Regulamentul nr. 2015/1589 al Consiliului Europei de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, sesizează Comisia Europeană cu solicitarea de aviz cu privire la următoarea chestiune: Dacă măsura luată de Statul Român, prin Ministerul transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor, în cuprinsul Ordinului nr. 991/2020, prin care a fost Închisă piața serviciilor de pilotaj maritim existentă până la data de 31.12.2020, aceste servicii urmând a fi prestate exclusiv prin Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. Constanța, Regia autonomă Administrația Fluvială a Dunării de Jos Galați și Compania Națională Administrația Canalelor Navigabile S.A, poate fi considerată ajutor de stat în sensul art. 107 alin. (1) din TFUE?

Instanța de fond nu a putut emite nici un considerent asupra solicitării formulate lăsând cererea nesoluționată contrar dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6,8 din C. proc. civ. fapt ce atrage casarea/anularea soluției recurate.

Acțiunea dedusă judecății cuprinde motive de anulare a actului administrativ cu caracter normativ distincte de cele ce au format obiectul dosarului nr. x/2020 aflat pe rolul instanței supreme unde a fost sesizată Comisia Europeană . Similitudinile dintre cele acțiuni se referă strict Ia anumite pasaje din cuprinsul OMTI nr. 1203/2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă emis de Ministerul Transporturilor, în special prev. art. 1 alin. (2) din Regulamentul actului administrativ cu caracter normativ atacat ce au următorul conținut:

Administrațiile portuare și/sau de cale navigabilă care asigură furnizarea serviciului de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime în porturile și pe căile navigabile interioare, prin corpul propriu de piloți, unde s-a instituit obligativitatea efectuării acestuia prin Ordinul ministrului transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor nr. 99Î/2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu, sunt:

a) Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" - S.A. Constanța, denumită în continuare CN AFM S.A. Constanța;

b) Regia Autonomă "Administrația Fluvială a Dunării de Jos" Galați, denumită în continuare AFDJ RA Galați;

c) Compania Națională "Administrația Canalelor Navigabile" - S.A., denumită în continuare CN ACN S.A..

Instanța de fond reține că instrumentul de aprobare a actului administrativ cu caracter normativ ar fi chipurile justificat, clar, temeinic în raport de prevederile aplicabile legislația internă. Instanța de fond omite orice fel de referință la compatibilitatea actului administrativ cu caracter normativ atacat cu legislația europeană, deși aceasta deține o forță juridică superioară, iar în caz de conflict între cele două se aplică cu prioritate legislația europeană în temeiul dispozițiile art. 11,20 din Constituția României.

Consideră că instanța de fond a pronunțat soluția recurată prin încălcarea disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. în sensul în care nu există nicio motivare, fie aceasta este total străină de natura cauzei, ori se încalcă, aplică greșit actele normative cu forță juridică superioară.

Simplele alegații privind pretinsa circumstanțiere excepțională a serviciului de siguranță pilotajul navelor maritime, fluvio-maritime nu pot fi reținute întrucât nu sunt susținute de nimic, iar pe de altă parte timp de peste 30 de ani acest serviciu a fost prestat de firmele particulare în aceleași condiții de cicumstanțiere. Așadar, considerentele instanței nu au la bază nici un fel de studiu de specialitate, un raport de natură științifică ce să pretindă cauze excepționale de modificare

Încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv lipsa totală a motivării, ori prezentarea unor motive străine de natura cauzei ce atrag aplicarea disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. determină anularea/casarea soluției recurate întrucât contrar celor consemnate la fila nr. x din considerentele soluției rezidă următoarele: potrivit prev.art. 6 din O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, precum și pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996 Consiliul Concurenței acordă asistență de specialitate în domeniul ajutorului de stat autorităților, altor furnizori și beneficiarilor de ajutor de stat, pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor asumate de România în acest domeniu, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, inclusiv în cadrul procesului de elaborare a actelor normative sau administrative prin care se instituie măsuri de natura ajutorului de stat/de minimis.

Mai mult, Consiliul Concurenței, la cererea furnizorului/inițiatorului, poate iniția consultări cu Comisia Europeană și prenotificări având ca obiect proiecte de măsuri de sprijin susceptibile să reprezinte ajutor de stat.

Se constată că autoritatea publică centrală nu a respectat prevederile legale de rang superior, primare, legea ca act al Parlamentului, tot așa cum nu a respectat nici obligațiile impuse prin legislația europeană.

Emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal s-a efectuat fără a exista un interes public major prin care să se schimbe modalitatea de derulare a serviciului pilotajul navelor maritime și fluvio-maritime, fără a exista o motivare temeinică prin care să devină un monopol ai unor întreprinderi publice, deținute de emitentul actului normativ și care să colecteze profitul în detrimentul unor întreprinderi particulare. Nu există nicio rațiune pentru care s-a decis adoptarea derulării acestui serviciu prin intermediul unor întreprinderi ce reprezintă autorități de reglementare și care vor desfășura activitatea în condiții monopoliste ce încalcă prev. art. 107 din TFUE.

Instanța a omis integral dispozițiile art. 9, 9

1

, 10, 16 din Legea nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii

Din simpla lectură a textelor actului normativ indicat supra coroborat cu normele de tehnică legislativă rezultă clar, precis și neechivoc că soluția instanței de fond încalcă în mod direct legea ca act al parlamentului . Mai grav este că soluția instanței reprezintă o copiere fidelă a aserțiunilor intimatelor autoritate publică centrală, respectiv a intervenientei administrație portuară lipsind orice fel de analiză critică proprie a argumentelor, motivelor de drept prezentate prin acțiunea dedusă judecății.

Instanța reține că ordinul atacat nu are ca obiect de reglementare emiterea de autorizații pentru desfășurarea activității de pilotaj nave maritime/fluvio-maritime și argumentele prezentate pentru anularea actului administrativ cu caracter normativ pe aceste considerente nu ar putea fi reținute, deși ipotetic ar fi admisibile .

Soluția adoptată de instanța de fond este contrară legii, motivele prezentate sunt contradictorii ori numai străine de natura cauzei deoarece actul administrativ cu caracter normativ atacat conține prevederi cu privire la modul de derulare ai serviciului de pilotaj nave maritime, fluvio-maritime având o implicare directă în cazul modului de funcționare a întreprinderilor mici și mijlocii . așa cum este și recurenta, a salariaților așa cum este persoana fizică titulară a brevetului de pilot de nave maritime - a se vedea disp. art. 1 alin. (2) din Regulamentul anexă al ordinului .

Reclamanta adaugă că, în speță, justul echilibru care trebuie păstrat între protecția proprietății și cerințele interesului generai a fost afectat. Deși Ordonanța Guvernului nr. 22/1999 nu a creat un monopol de jure asupra activității de pilotaj maritim, ea consideră că actele și omisiunile statului au dus la instituirea unui monopol de fapt. Printr-o succesiune de ordine, Ministerul i-a limitat în mod ilegal activitatea, ceea ce Curtea Supremă a constatat prin deciziile sale din 6 februarie 2001 și 22 octombrie 2002. Cu încălcarea acestor hotărâri, Ministerul a continuat să condiționeze desfășurarea activității de pilotaj de către reclamantă de absența unei concesionări.

În opinia reclamantei, imposibilitatea de a-și desfășura activitatea din cauza instituirii unui monopol de fapt în domeniul pilotajului ar putea să fie considerată ca o reglementare a folosinței bunurilor în sensul alin. (2) al art. 1 din Protocolul nr. 1.

Instanțele naționale au statuat că reclamanta avea, în baza autorizației menționate mai sus, dreptul de a desfășura activitatea de pilotaj și că limitarea adusă autorizației respective în timpul valabilității sale nu era legală.

Emiterea Ordinului nr. 1203/2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă emis de Ministerul Transporturilor și publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 65 8/30.06.2022, este vătămătoare pentru recurentă care are dreptul de a efectua asemenea prestații rezultate din deținerea autorizației .

Vătămarea recurentei privește prev. art. 5 alin. (2) din actul administrativ cu caracter normativ atacat, interesul legitim privat fiind generat de faptul că a prestat acest serviciu public de peste 20 ani prin contracte administrative încheiate cu titularul serviciului, administrația portuară. În acest scop a demonstrat că deține autorizația emisă de Autoritatea Navală Română în vederea prestării serviciului ce este în termenul de valabilitate, face parte din patrimoniul societății noastre și constituie un drept câștigat în mod definitiv în raport de principiul intangibilității drepturilor dobândite. În accepțiunea recurentei se impune ocrotirea dreptului dobândit ca urmare a autorizației emise de Autoritatea Navală Română pe toată valabilitatea autorizației ca urmare a unui drept câștigat definitiv.

Dispozițiile art. 1 alin. (2) din anexa la Ordinul nr. 1203/2022 este contrar normelor de competiție liberă, onestă pe piața acestor servicii prin faptul că se asigură prin corpul propriu de piloți ai Companiei Naționale "Administrația Porturilor Maritime" - S.A. Constanța încălcând dreptul fundamental la muncă și alegerea liberă a profesiei.

În accepțiunea recurentei deținerea autorizațiilor administrative emise de Autoritatea Navală Română pentru prestarea serviciului de pilotaj al navelor maritime/fluvio-maritime reprezintă un drept dobândit cu caracter irevocabil în patrimoniul societății și acordă dreptul de a efectua nemijlocit activitățile, fiind dobândit ca un bun ce nu poate fi supus exproprierii, partea vătămată având un drept la despăgubiri pentru orice încălcare .

Din punct de vedere al Consiliului Concurenței - Decizia nr. 51/2016 s-a statuat ca serviciul pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime are un caracter competiționai și simpla deținere a autorizației administrative îndreptățește titularul să presteze serviciul, fără alte condiționări sau limitări. Mai mult. prin Decizia nr. 51/2016 emisă de Consiliul Concurenței s-a decis că atragerea tuturor piloților de nave maritime în vederea monopolizării pieței constituie o faptă anticoncurențială ce este sancționabilă, ceea ce desemnează că emiterea unui act administrativ cu caracter normativ de rang infralegal este contrară prev. art. 8 din Legea nr. 21/1996 privind concurența care dispune:

Instanța reține tangențial existența deciziei emise de autoritatea de competiție, dar omite să formuleze o analiză critică a acesteia în raport de calitatea de întreprindere a administrației portuare fapt ce atrage interdicția de monopolizare a serviciului de pilotajul navelor maritime, fluvio-maritime.

Arată că modificarea legislativă operată prin intermediul unui act administrativ cu caracter normativ prin care se acordă un avantaj de piață unei anumite întreprinderi reprezintă un ajutor de stat ilegal contrar prev. art. 107 din TFUE .

Nerespectarea - aplicarea greșită a normelor de drept în materie de concurență ca și caracterul străin de natura cauzei a considerentelor prezentate ori lipsa totală a oricărei argumentații atrage aplicarea disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. adică anularea - casarea soluției recurate .

Instanța de fond reține nelegal la fila nr. x faptul că statele membre sunt suverane să decidă cu privire la modalitatea de organizare și efectuare a serviciului de pilotaj, inclusiv în modalitatea de efectuare a acestuia exclusiv și în mod direct de către autoritatea portuară. Un asemenea text de lege în cuprinsul Regulamentului UE 2017/352 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare și a normelor comune privind transparența financiară a porturilor nu există. În realitate, instanța de fond a copiat integral, fără nicio analiză proprie susținerile intimatelor fapt ce contravine legii, lipsind motivarea, fie aceasta este contradictorie, ori reprezintă încălcarea - aplicarea greșită a actelor normative contrar dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. fapt ce atrage anularea -casarea soluției recurate.

Instanța nici măcar nu a verificat dacă Regulamentul UE 2017/352 se aplică în România în privința pilotajului întrucât este condiționat de notificarea emisă de autoritățile naționale . Se constată fără putință de tăgadă că dispozițiile Regulamentului UE 2017/352 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare și a normelor comune privind transparența financiară a porturilor nu sunt aplicabile în România în cazul pilotajului navelor maritime/fluvio-maritime deoarece Ministerul Transporturilor nu a adoptat măsura de notificare a aplicării fapt ce determină inaplicabilitatea tuturor dispozițiilor acestuia în cazul pilotajului navelor.

În cazul aplicării normelor din regulamentul european atunci serviciul public este unul de tip competițional și nicidecum exceptat de la regulile de concurență sens în care s-a pronunțat în Consiliul Concurentei prin Decizia nr. 51/2016 și aflată la dosarul cauzei deduse judecății.

Practic, instanța a adăugat la legislație, ceea ce nu este permis. confundă noțiunile juridice naționale cu cele europene pe care le amestecă.

Instanța de fond a încălcat direct și nemijlocit dispozițiile art. 288 TFUE actele juridice ale Uniunii.

Rezidă fără putință de tăgadă că Regulamentul a fost adoptat în baza Tratatului de Funcționare a Uniunii Europene și nu poate nicidecum să deroge de la nicio dispoziție a acestuia fiind emis în aplicarea tratatului de funcționare fiind un izvor de drept derivat al Uniunii Europene.

Așadar, rezultă că singurul text în analiza instanței naționale este aplicarea directă și nemijlocită a prev. art. 107 alin. (1) din TFUE în sensul în care recurenta consideră că emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal constituie în sine un ajutor de stat ilegal prin faptul că se consideră îndeplinite condițiile cumulative instituite de legislația europeană așa cum rezultă din multitudinea de soluții asupra condițiilor cumulative ce trebuie îndeplinite în cazul ajutoarelor de stat/prin intermediul resurselor de stat.

Practic, autoritatea publică a decis ca entitățile pe care le controlează să asigure prestarea serviciului, deși dețin calitatea de autoritate portuară, fiind reglementator al pieței se creează un conflict de interese între calitatea de reglementare și cea de furnizare, prin eliminarea filmelor private, lipsește un instrument de control al modului de furnizare a serviciului ce va fi furnizai de autoritățile portuare, iar pentru eventualele nemulțumiri nu mai există nicio modalitate de valorificare a unor vătămări întrucât Ministerul Transporturilor nu are în mod legal nicio atribuție de sancționare administrativă a entităților portuare, lipsind temeiul legal.

O asemenea decizie a autorității publice ce favorizează monopolul unei întreprinderi deținute public și aflată în subordinea pârâtei este incompatibilă cu regulile europene de concurență liberă și prev. art. 107,108 din TFUE. Regulile cuprinse în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene au scopul de a asigura o concurență liberă, nedistorsionată, practicabilă, care să împiedice apariția unor practici care să afecteze relațiile comerciale între .statele membre sau interesul general al operatorilor economici și consumatorilor.

Instanța a omis că esențial în ipoteza dedusă judecății este gestionarea resurselor de stat în acordarea ajutorului de stat prin aceea că intimata administrație portuară este întreprindere aflată în tutela Ministerului Transporturilor ce deține 80% din acțiunile firmei pe care o controlează în mod direct și unde adoptă direct și nemijlocit toate deciziile, inclusiv desemnarea conducerii și a modului de administrare a resurselor financiare. Rezultă că susținerile instanței de fond de la fila nr. x asupra faptului că sunt utilizate doar resursele administrației portuare nu se susțin, iar instanța de fond a omis să analizeze și cea de-a doua ipoteză instituită de textul de lege, anume gestionarea resurselor de stat în condițiile în care nu se contestă participația de 80% a Ministerului Transporturilor în cadrul administrației portuare și nici faptul că deține un control absolut asupra resurselor financiare ale acesteia și a modului de desemnare a conducerii firmei, în mod cumulativ .

Beneficiarul ajutorului de stat este o întreprindere în sensul normelor de concurență " adică în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 privind concurența .actualizată, orice entitate economică angajată într-o activitate constând în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piață dată. indiferent de statutul său juridic și de modul de finanțare, astfel cum este definită în jurisprudența Uniunii Europene.

Articolul 107 alin. (1) din TFUE definește ajutorul de stat ca reprezentând o finanțare care îndeplinește cumulativ condițiile enumerate.

Din acest punct de vedere, trebuie subliniat faptul că cele mai multe produse și servicii sunt comercializate între statele membre și, astfel, o măsură de sprijin pentru o întreprindere sau pentru un sector de activitate are efecte și asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.

Sprijinul public este de natură să denatureze concurența chiar dacă acesta nu ajută întreprinderea beneficiară să se extindă și să obțină cote de piață. Este suficient că ajutorul îi permite să mențină o poziție competitivă mai puternică decât cea pe care ar fi menținut-o dacă ajutorul nu ar fi fost acordat. În acest context, pentru ca ajutorul să fie susceptibil a denatura concurența, în mod normal, este suficient ca ajutorul să ofere beneficiarului un avantaj prin scutirea de cheltuieli pe care, în caz contrar, acesta ar fi trebuit să le suporte în cursul operațiunilor comerciale de rutină.

Conform jurisprudenței comunitare, nu există un prag sau procent sub care concurența să nu poată fi considerată ca fiind afectată. Valoarea relativ mică a ajutorului sau a întreprinderii beneficiare nu înseamnă, a priori, că ajutorul nu distorsionează concurența sau nu afectează comerțul între statele membre.

Instanța de fond a efectuat o greșită aplicare a legii, respectiv a emis considerente contradictorii, străine de natura pricinii, fie nu a emis nici un fel de considerent asupra aplicării normelor legislative aplicabile fapt ce încalcă disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. și atrag anularea - casarea soluției recurate .

Prin Directiva UE nr. 2018/958 privind efectuarea unui test de proporționalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii autorităților naționale li s-au impus un set de reguli cu caracter obligatoriu pe care autoritatea publică emitentă a actului normativ atacat nu le-a respectat ceea ce constituie alte motive de nulitate/anulare a actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal.

Emitentul actului administrativ normativ, obiectiv, de rang infralegal nu a respectat în mod direct legislația europeană aplicabilă în materie, Directiva UE nr. 2018/958 privind efectuarea unui test de proporționalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii, în special, prev. art. 4.

Practic accesul în profesia de pilot de nave maritime a fost restricționată nejustificat la un nr. de 3 întreprinderi deținute public, C.N. Administrația Porturilor Maritime Constanța S.A., R,A. Administrația Fluvială a Dunării de Jos Galați, C.N. Administrația Canalelor Navigabile ce deține exclusiv dreptul de a presta acest serviciu, pot impune condiții injuste, creează un monopol public și corelativ șomaj în profesie prin controlul pieței, a prețurilor practicate, a dreptului de a profesa, de a fi primit în profesie, de a urca treptele profesionale, de a fi plătit mai bine, de alte beneficii sociale asigurate de întreprinderile particulare aflate pe orizontală.

Susținerile recurentei sunt demonstrate de dispozițiile art. 6 alin. (2) din Anexa nr. 1 la Regulament -Cerințe minime obligatorii pentru brevetarea piloților maritimi ce impune:

Pe perioada efectuării voiajurilor prevăzute la alin. (1) lit. b), pilotul se detașează de la CN APM S.A. Constanța la AFDJ RA Galați în condițiile art. 45-48 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

O asemenea dispoziție este contrară normelor de libertate a muncii reglementate prin acte normative de rând constituțional - art. 3 din Codul muncii fapt ce ne îndreptățește să solicităm anularea actului administrativ cu caracter normativ .

Sarcina probei în acest caz aparține autorității ce trebuie să demonstreze motive temeinice în acord cu standardele impuse de directivă și care să fi fost anterioare, precum și modul de prezentare publică potrivit minutei emise cu ocazia consultărilor efectuate cu piața relevantă. Se constată că intimata autoritate publică centrală nu poate invoca alte motive în afara celor deja expuse public, iar lipsa studiilor de impact, a evaluării proporționalității în acord cu solicitările profesiei determină nulitatea actului administrativ normativ de rang infralegal.

Se constată fără putință de tăgadă că emitentul actului normativ era obligat să respecte pe lângă actul normativ european indicat supra și legislația națională transpusă în dreptul intern prin Legea nr. 245/2020 privind efectuarea unui test de proporționalitate anterior adoptării unor noi reglementări referitoare la profesii.

Intimata autoritate publică centrală nu putea adopta măsuri de reglementare peste ceea ce era strict necesar în vederea reglementării în concordanță cu art. 7 alin. (2) din Legea nr. 245/2020

Potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 245/2020 privind efectuarea unui test de proporționalitate anterior adoptării unor noi reglementări referitoare la profesii - Testul de proporționalitate se aplică reglementărilor profesionale care restricționează accesul la o profesie reglementată sau exercitarea acesteia ori una dintre formele de exercitare a acesteia, inclusiv utilizarea titlurilor profesionale și activitățile profesionale permise în temeiul unor astfel de titluri . Rezultă cu certitudine obligația intimatei autoritate publică centrală de efectuare anterior adoptării actului administrativ cu caracter normativ a testului de proporționalitate din moment ce s-a restricționat grav la numai o singură firmă prestarea muncii ca fiind singura posibilitate de a presta în calitate de pilot de nave maritime/fluvio-maritime,deși pe piața relevantă sunt disponibili și alți angajatori ce pot asigura angajarea personalului specializat - autorizat în vederea practicării aceleiași activități . Lipsa testului de proporționalitate trebuie să fie sancționată cu anularea/nulitatea actului administrativ cu caracter normativ, adică admiterea cererii recurentei.

Asupra tuturor acestor considerente specifice nu există nici un fel de motivare din partea instanței de fond ale cărei considerente sunt total străine de natura cauzei, fie lipsesc complet.

Se constată lipsa avizării în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările ulterioare cu o explicație suficient de detaliată care să permită evaluarea conformității cu principiul proporționalității impus de normele europene potrivit dispozițiilor art. 12 din Legea nr. 245/2020 .

Avantajul economic injust oferit de intimata autoritate publică centrală întreprinderilor pe care le controlează în detrimentul particularilor nu are la bază rațiuni de interes public, temeinic justificate și generează prejudicii recurentei, respectiv a persoanei fizice care a învestit în pregătirea profesională a piloților de nave maritime sume importante de bani pentru ca aceștia să fie captați de întreprinderile deținute public de autoritatea publică centrală, fiind încălcate și disp. art. 3 alin. (2) din Codul muncii - libertatea de prestare a activității, alegerea locului de muncă și a profesiei, meseriei sau activității pe care urmează să o presteze.

Consideră că sunt aplicabile dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. -încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material, emiterea motivelor contradictorii în soluția recurată în cazul aplicării principiul așteptărilor legitime pentru ambii recurenți .

Instanța reține că încălcarea legislației concurenței privește executarea ordinului atacat și nicidecum emiterea, deși acest silogism este copiat ad-literam, tip copy - paste din întâmpinarea intimatei autoritate portuară iară să fie analizat prin propriul filtru critic . Se constată că legislația infralegală nu trebuie să instituie amibiguități în executare, tot așa cum nu poate determina în executare favorizarea apariției de carteluri verticale ori defavorizarea întreprinderilor mici și mijlocii particulare corelativ cu apariția de monopoluri publice, cele consemnate fiind contradictorii, în contradicție cu normele legale cu forță juridică superioară atât legislație națională - legi indicate supra ca acte ale Parlamentului României, fie legislație europeană .

În cazul dispozițiilor art. 3 alin. (2) din cuprinsul anexei privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă din cadrul Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă arată că actul normativ încalcă dreptul la muncă din moment ce persoana fizică deține brevet de pilot de nave maritime, fluvio-maritime însă nu se mai poate angaja decât la o singură întreprindere. Administrația Porturilor Maritime S.A. Constanța - întreprindere monopolistă ce blochează accesul pe piața muncii a piloților persoane fizice, nu mai există nici un fel de competiție pe piața muncii, în timp de singura firmă prestatoare impune condiții injuste, condiții de muncă neloiale prin încălcare disp. art. 3 din Codul muncii -lege cu rang constituțional .

Instanța de fond nu poate explica restrângerea accesului pe piața muncii pentru persoanele fizice la un singur angajator din perspectiva dispozițiilor legale fundamentale de dreptul muncii indicate supra, motivele expuse fiind nelegale pe de-o parte, iar contradictorii pe de altă parte .

Din jurisprudența Curții Europene de Justiție reiese că. în general, pentru ca o parte să se poată baza pe "principiului așteptărilor legitime", trebuie să respecte următoarele condiții:

- partea trebuie să aibă posibilitatea de a invoca un drept dobândit, susceptibil de protecție;

- interferența cu acest drept trebuie să fi fost imprevizibilă și trebuie să fi avut loc fără avertisment și fără nici o măsură de tranziție de natură să permită unei părți diligente să evite pierderea și

- să nu existe un interes public superior care să se opună așteptării legitime.

În accepțiunea recurenților sunt îndeplinite cele trei condiții impuse pentru a putea solicita aplicarea principiului așteptărilor legitime pentru că invocă un drept dobândit prin simpla deținere a autorizației administrative .

Din acest punct de vedere întreprinderea publică căreia i s-a conferit un drept unic de reglementare a pieței nu poate presta un asemenea serviciu direct ci numai prin operatori economici autorizați în lipsa unui eșec de piață.

Potrivit prevederilor art. 50 din O.G. nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare:

(1) Pilotajul navelor maritime și fluviomaritime în porturile unde s-a instituit obligativitatea efectuării acestui serviciu se asigură de către administrațiile portuare:

a) prin corpul de piloți aparținând administrației;

b) prin intermediul unor operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administrație și respectivii operatori economici;

Din dispozițiile legale indicate rezultă că în lipsa unui eșec de piață, a unui interes public major, motivat corespunzător, serviciul de pilotajul navelor maritime se asigură prin intermediul unor operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administrație și respectivii operatori economici. Se observă pe de-o parte că emitentul/instanța de fond nu poate motiva nici eșecul de piață, ci dimpotrivă atribuie profitul realizat de întreprinderile particulare către întreprinderile deținute public și aflate în subordine, iar pe de altă parte nu există nici un interes public major de schimbare a modului de derulare a acestui serviciu. Consideră că piața serviciului pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime nu poate fi transformată dintr-o piață deschisă într-o piață monopolistă, în lipsa unei decizii de aprobare din partea Comisiei Europene, textul art. 107 TFUE fiind aplicabil cu forță juridică superioară oricărei dispoziții din legislația națională .

În drept, se invocă art. 6, 7, 9 din O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, precum și pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996, art. 3, 7, 201 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, art. 2 indice 1 alin. (1), (2) pct. 2,3,4 din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice așa cum au fost modificate prin Legea nr. 187/2023, art. 4, 5, 6, 7, 8, 9 din Directiva UE nr. 2018/958 privind efectuarea unui test de proporționalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii transpusă prin Legea nr. 245/2020, art. 107,108 din TFUE, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 privind concurența, actualizată, art. 29 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, art. 50, 51 alin. (3), (4), (5) din O.G. nrr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare, art. 9, 9

1

, 10, 16 din Legea nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, art. 17, 18 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata-intervenientă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 26 septembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

La data de 06.09.2024, recurenții au depus la dosarul cauzei cererea de solicitare a avizului Comisiei Europene, precum și o cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

II.1. Cererea privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene

La data de 06.09.2024, recurenții-reclamanți au depus la dosar o cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarea întrebare preliminară:

"În condițiile în care piața serviciilor de pilotaj nave maritime/fluvio-maritime în porturile maritime românești, în porturile aflate pe Dunărea maritimă, pe canalele navigabile românești este una de interes public, este contrară art. 107 din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, închiderea pieței, eliminarea întreprinderilor particulare autorizate ce prestează acest serviciu, în absența unui eșec de piață și transferul acestui serviciu prestat de firme particulare unei singure întreprinderi deținute public de către Ministerul Transporturilor din România ce dobândește un drept exclusiv, devenind monopol?"

Recurenții-reclamanți au arătat că problema de drept ce a generat necesitatea unei asemenea interpretări rezidă din prevederile art. 107 alin. (1) din TFUE ce au următoarele dispoziții generale:

Cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

Se arată că în speța dedusă judecății nu se pune problema aplicării art. 107 alin. (2) din TFUE, iar în privința dispozițiilor art. 107 alin. (3) din TFUE în raport de posibilitatea compatibilității cu piața internă ar fi fost necesară o notificare adresată Comisiei Europene de către statul membru, iar o asemenea procedură nu a avut loc, fiind negată de emitentul actului administrativ cu caracter normativ, ceea ce desemnează că nu se pune în discuție aplicarea acestui text din norma legislativă europeană.

Autoritățile românești neagă aplicarea dispozițiilor Tratatului de Funcționare a Uniunii Europene în prezența speță însă nu oferă vreun argument în afara lipsei notificării aplicării unui act normativ ce conține anumite dispoziții ce NU implică interpretarea art. 107 alin. (1) din TFUE.

Așadar, rezultă că singurul text în analiza instanței naționale este aplicarea directă și nemijlocită a prev. art. 107 alin. (1) din TFUE în sensul în care reclamanta considera că emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal constituie în sine un ajutor de stat ilegal prin faptul că se consideră îndeplinite condițiile cumulative instituite de legislația europeană așa cum rezultă din multitudinea de soluții asupra condițiilor cumulative ce trebuie îndeplinite în cazul ajutoarelor de stat/prin intermediul resurselor de stat.

Problema aplicării sau nu a dispozițiilor art. 107 alin. (1) TFUE rezultă din adoptarea, de către Ministerul Transporturilor, Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă emis de Ministerul Transporturilor și publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 65 8/3 0-06-2022, a Ordinului nr. 991 din 19 mai 2020, ordin prin care a fost modificat art. 3 din Ordinul nr. 1008/2012 al Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 547/2014 al Ministerului Transporturilor.

Anterior adoptării Ordinului nr. 991/2020 serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviale se presta potrivit prevederilor din Ordinul nr. 1008/2012, modificat in 2014 " Serviciul de pilotaj al navelor maritime se asigură pe bază de contract de prestări de servicii, în baza criteriilor impuse prin contractul-cadru, încheiat în mod nediscriminatoriu între administrațiile portuare și respectivii operatori economici autorizați în condițiile legii."

Însă, odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 991/2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluvio-maritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu - "Pilotajul navelor maritime și fluviomaritime în toate porturile maritime, pe Dunărea maritimă, pe canalele navigabile, Dunăre-Marea Neagră și Poarta Albă-Midia-Năvodari și la intrarea/ieșirea din porturile situate pe acestea, precum și între danele aceluiași port sunt servicii obligatorii și se asigură prin corpul propriu de piloți al firmelor publice - Compania Națională Administrația Porturilor Maritime S.A. Constanța/R.A. Administrația Fluvială a Dunării de Jos Galați/Compania Națională Administrația Canalelor Navigabile S.A. Constanța ce au devenit singurele prestatoare pentru un anumit segment unde dețin prerogative de administrație portuară, fiind deținute de Ministerul Transporturilor ce coordonează activitatea, bugetul și modul de desemnare a conducerii acestor întreprinderi.

În contextul în care autoritatea publică centrală consideră că emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal nu ar reprezenta în sine un asemenea ajutor de stat prin faptul că închiderea pieței relevante ar fi la latitudinea statului membru ce ar putea să adopte independent de Comisia Europeană și în lipsa unei decizii a Consiliului, care hotărăște la propunerea Comisiei potrivit disp. art. 107 alin. (3) lit. e) din TFUE o asemenea soluție se impune ca instanța europeană să adopte o interpretare unitară în cazul aplicării art. 107 alin. l din TFUE într-o asemenea ipoteză.

Se susține că Emiterea Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă emis de Ministerul Transporturilor și publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 658/30-06-2022, respectiv a ORDINULUI nr. 991 din 19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu prin care s-a instituit un monopol al întreprinderilor publice deținute de Ministerul Transporturilor din România în privința pilotajului navelor maritime/fluvio-maritime nu a fost însoțit de adoptarea unor modificări ale cadrului normativ național prin care se acordă posibilitatea unor întreprinderi particulare de a obține autorizații în vederea prestării în regim concurențial a acestui serviciu, fiind evident că închiderea pieței nu a fost o măsură coordonată ci a reprezentat un exces de putere a autorității naționale din România de a elimina de pe piață firmele particulare corelativ cu acordarea unor cote de 100% către întreprinderile deținute de Ministerul Transporturilor .

În aceeași ordine de idei, întreprinderile deținute public au angajat personalul contractual cheie, piloții de nave maritime/fluvio-maritime de la întreprinderea particulară recurentă la firmele de stat.

Așadar, deși recurenta este în continuare autorizată să presteze serviciul de pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime în condițiile OMT nr. 547/2014 privind autorizarea operato