ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6257/2021

Ședința publică din data de 9 decembrie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării Ordinului nr. 991/2020, pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluvio-maritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu, emis de pârât, publicat în Monitorul Oficial nr. 434 din 22 mai 2020, în temeiul prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, până la judecarea definitivă a fondului cererii de anulare a acestui ordin.

Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 185 din 16.12.2020, a respins cererea reclamantei, ca nefondată.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea cererii de suspendare.

3.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta arată că prima instanță a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității hotărârii judecătorești.

Recurenta susține faptul că i-a fost încălcat dreptul la apărare, deoarece instanța trebuia să califice "notele scrise" depuse de intimat la data de 15.12.2020 ca fiind întâmpinare, să procedeze la comunicarea acesteia și să pună în discuția părților conținutul său.

3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrabil în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta menționează faptul că sentința contestată este insuficient motivată, ceea ce echivalează cu soluționarea procesului fără a se intra în cercetarea fondului acțiunii.

3.3. În cel de-al treilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta menționează că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Prima instanță nu a analizat decât condiția cazului bine justificat, fără a face referire și la condiția existența pagubei iminente.

Recurenta arată faptul că nu a contestat competența ministrului de resort de a emite ordinul în discuție, ci alegerea modalității în care se poate desfășura serviciul de pilotaj. Astfel, alegerea între cele trei litere ale art. 50 din O.G. nr. 22/1999 nu se poate face prin ordin de ministru, ci doar prin lege, întrucât modalitatea desfășurării serviciului prin operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2) (ceea ce reprezintă conținutul art. 50 lit. b) din ordonanță), s-a făcut prin art. 50 alin. (2) din O.G. nr. 22/1999 și nu prin ordin de ministru. Dacă în art. 50 nu ar fi existat alin. (2), atunci, probabil că s-ar fi putut discuta despre competența ministrului de a efectua o atare alegere, însă, în acest context legal, este evidentă depășirea competenței de către emitentului Ordinului nr. 991/2020.

Schimbarea modalității actuale de derulare a serviciului de pilotaj s-a făcut cu încălcarea legii, aspect care ar fi trebuit să fie constatat de instanța de fond. În mod evident, prin ordin de ministru se aprobă doar modul de derulare stabilit prin lege.

Recurenta susține faptul că instanța de fond a încălcat normele de drept material referitoare la monopol, respectiv prevederile art. 40 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, în conformitate cu care statul poate institui monopoluri asupra anumitor activități economice, însă, orice monopoluri, precum și modalitățile lor de administrare trebuie stabilite prin lege specială. Așadar, instituirea unui monopol pentru activitatea de pilotaj al navelor maritime, prin ordinul a cărei suspendare se solicită nu este permisă.

În altă ordine de idei, recurenta subliniază faptul că ordinul în discuție produce o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor, deoarece acesta nu conține nicio prevedere referitoare la autorizații, iar cea deținută de societate este valabilă până la data de 26.03.2025.

4.1. Intimatul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la dosar.

4.2. Recurenta a formulat răspuns la întâmpinare .

La termenul de judecată din data de 28.10.2021, petenta Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. a formulat cerere de intervenție în interesul intimatului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii .

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, subsumate motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

6.1. Considerații generale

Așa cum s-a precizat la pct. 1 al prezentei decizii, recurenta a solicitat instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, suspendarea executării Ordinului nr. 991/2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluvio-maritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu, emis de Ministrul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, până la pronunțarea instanței de fond.

Prima instanță a respins cererea de suspendare, ca nefondată, soluție care este împărtășită de instanța de control judiciar.

6.2. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității") este nefondat.

Înalta Curte nu poate primi susținerea recurentei în sensul că prima instanță a încălcat principii fundamentale ale procesului civil, mai precis, dreptul la apărare, contradictorialitatea și rolul activ al judecătorului prin necalificarea înscrisului intimatului, intitulat "note scrise" ca și în întâmpinare și prin refuzul de a-l pune în discuția părților.

În practicaua sentinței recurate, instanța a menționat faptul că: "dezbaterile asupra fondului au avut loc în ședința publică din data de 09.12.2020 și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre; curtea, pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise a amânat pronunțarea la 16.12.2020."

Într-adevăr, intimatul a depus la dosar "note scrise" prin care a invocat excepția de prematuritate în formularea cererii de suspendare față de data intrării in vigoare au ordinului în discuție, însă instanța nu a procedat la analizarea acestei excepții, în raport de prevederile art. 394 alin. (3) C. proc. civ. În atare situație, recurenta nu poate susține cu temei că a fost vătămată în drepturile sale procesuale.

În consecință, prima instanță a respectat dreptul la apărare al recurentei, prevăzut de art. 13 C. proc. civ., precum și principiul contradictorialității, nominalizat în art. 14 din același normativ, deoarece la dosarul cauzei nu a existat o întâmpinare care să nu fi fost comunicată acesteia, iar ambele părți au avut dreptul să depună concluzii scrise în perioada de amânare a pronunțării, respectiv 09.12.2020 - 16.12.2020.

6.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") este nefondat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Contrar celor susținute de către recurentă, prima instanță s-a pronunțat asupra condiției existenței pagubei iminente, arătând în cuprinsul sentinței faptul că nu poate soluționa în cadrul unei cereri de suspendare aspecte privind testul de proporționalitate, deținerea unui bun, ingerința în dreptul de proprietate al reclamantei, precum și aplicabilitatea art. 1 din Protocolul 1 din CEDO.

Este de menționat și faptul că cele două condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, sunt cumulative. Așadar, neîndeplinirea condiției cazului bine justificat este suficientă pentru a determina respingerea cererii de suspendare.

6.4. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") este nefondat.

Conform art. 14 din Legea contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

De altfel, în cadrul activității de organizare a executării și de executare în concret a legii, autoritățile publice emit acte juridice cu scopul de a modifica ordinea juridică existentă, folosind prerogative de putere publică, iar actele administrative se adresează persoanelor fizice sau juridice, care au obligația punerii lor în executare.

Cert este că trebuie asigurat un anumit echilibru în procesul executării din oficiu a actelor administrative, precum și anumite garanții de echitate pentru cetățeni, întrucât activitățile administrative nu pot fi discreționare în ceea ce privește alegerea formelor de executare.

În altă ordine de idei, din lecturarea dispozițiilor normative anterior citate, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile prin care se solicită autorității publice revocarea actului administrativ (art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004) sau a unei acțiuni prin care se solicita anularea actului litigios (art. 15 din aceeași lege), prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, în mod indiscutabil, Ordinul nr. 991/2020 emis de Ministrul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, care are ca obiect de reglementare stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluvio-maritime este obligatoriu, precum și a modului de derulare a acestui serviciu, este un act administrativ.

De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, aspect necontestat în prezenta cale extraordinară de atac.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din legea anterior nominalizată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

În speța de față, Înalta Curte constată că nu suntem în prezența unui caz bine justificat.

În primul rând, recurenta susține că alegerea între cele trei litere ale art. 50 din O.G. nr. 22/1999 nu se poate face prin ordin de ministru, ci doar prin lege, întrucât modalitatea desfășurării serviciului prin operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2) s-a făcut prin art. 50 alin. (2) din O.G. nr. 22/1999 și nu prin ordin de ministru.

Dispozițiile art. 50 alin. (1) din O.G. nr. 22/1999 stabilesc modalitatea de asigurare a serviciului de pilotaj maritim după cum urmează:

"Pilotajul navelor maritime și fluvio-maritime în porturile unde s-a instituit obligativitatea efectuării acestui serviciu se asigură de către administrațiile portuare:

a) prin corpul de piloți aparținând administrației;

b) prin intermediul unor operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administrație și respectivii operatori economici;

c) prin concesionarea serviciului de pilotaj, în condițiile legii, de către administrație către operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2)."

Totodată, art. 50 alin. (6) din O.G. nr. 22/1999 stabilește că:

"Modul de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor."

În aplicarea dispozițiilor normative anterior citate a fost emis de Ministrul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor Ordinul nr. 991/2020 care, la art. 1 alin. (3) prevede faptul că: "serviciul de pilotaj a navelor maritime și fluviomaritime prevăzut la alin. (1) se asigură prin corpul propriu de piloți ai Companiei Naționale "Administrația Porturilor Maritime" S.A. Constanța."

Această prevedere schimbă modul actual de asigurare a serviciului de pilotaj, când, în temeiul dispozițiilor art. 50 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 22/1999, acesta se asigura prin intermediul unor operatori economici specializați, autorizați, în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat între administrație și respectivii operatori economici, recurenta fiind unul dintre aceștia.

Cu alte cuvinte, prin Ordinul a cărui suspendare se solicită se stabilește că începând cu data de 01.01.2021 asigurarea serviciului de pilotaj maritim se va face în conformitate cu prevederile art. 50 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 22/1999.

Recurenta este nemulțumită de noua modalitate de asigurare a serviciului de pilotaj, însă aceasta este prevăzută în O.G. nr. 22/1999, iar Ordinul nr. 991/2020 nu face altceva decât să aplice aceste dispoziții normative.

Or, legalitatea unui act administrativ normativ trebuie verificată în raport cu dispozițiile legale în executarea cărora a fost emis. În speța de față, nu se poate reține aparența de nelegalitate a Ordinului în discuție față de prevederile art. 50 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 22/1999 care au fost transpuse în legislația secundară.

Este nefondată critica recurentei referitoare la încălcarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităților economice de stat ca regii autonome și societăți comerciale, prin ordinul în discuție.

Astfel, art. 50 alin. (1) lit. a) și alin. (6) din O.G. nr. 22/1999 stabilesc dreptul instituirii unui monopol și modul de administrare, iar nu Ordinul nr. 991/2020 care nu face altceva decât să aplice legea.

În plus de aceasta este de observat și faptul că a existat avizul Consiliului Concurenței la momentul adoptării ordinului analizat.

În altă ordine de idei, instanța de control judiciar constată că nu au fost încălcate nici soluții prevăzute de legislația europeană în domeniu, în condițiile în care art. 6 alin. (6), Capitolul II din Regulamentul (UE) nr. 352/2017 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 februarie 2017 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare și a normelor comune privind transparența financiară a porturilor permite o soluție legislativă ca cea adoptată prin Ordinul contestat: "Atunci când un organ de administrare al unui port sau autoritatea competentă furnizează servicii portuare în cont propriu sau prin intermediul unei entități distincte din punct de vedere juridic pe care o controlează direct sau indirect, statul membru în cauză ia măsurile necesare pentru a evita conflictele de interese. În lipsa acestor măsuri, numărul furnizorilor nu poate fi mai mic de doi, cu excepția cazului în care unul sau mai multe dintre motivele enumerate la alin. (1) justifică limitarea numărului de furnizori de servicii portuare la un singur furnizor."

În fine, Înalta Curte apreciază că Decizia CEDO Pilot Service S.A. contra României nu poate constitui temei pentru a se putea reține aparenta nelegalitate a Ordinul nr. 991/2020, deoarece considerentele acestei decizii sunt străine prezentei cauze și pornesc de la premisa existenței unor hotărâri judecătorești definitive care nu au fost puse în executare sau care au fost anulate. Relevante în acel sens sunt următoarele considerente din decizia europeană:

"121. Având în vedere cele de mai sus, trebuie respinsă excepția invocată de Guvern și constatat faptul că anularea deciziei definitive din 10 iunie 2002 a Curții de Apel Ploiești i-a încălcat reclamantei dreptul la un proces echitabil.

Din cele anterior prezentate rezultă în mod indubitabil faptul că instanța europeană nu a mai analizat proporționalitatea și scopul legitim al retragerii autorizației reclamantei, încălcarea art. 1 din Protocolul 1 fiind considerată ca fiind intervenită ca urmare a neexecutării și a anulării unor hotărâri judecătorești.

Or, în speța dedusă judecății, contextul este substanțial diferit, nefiind vorba despre hotărâri judecătorești care nu au fost puse în executare.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat. Instanța va admite cererea de intervenție formulată de Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. în interesul intimatului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 185/CA din data de 16 decembrie 2020, pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. în interesul Ministerului Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 9 decembrie 2021.