ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5077/2022

Ședința publică din data de 2 noiembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 21 februarie 2020, sub nr. x/2020, reclamanta societatea A. S.R.L., a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Navală Română, solicitând instanței ca, prin hotărâre judecătorească, în temeiul dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 să dispună anularea, ca nelegală, a adresei nr. x din 13.02.2020, prin care Autoritatea Navală Română solicită documentele actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare pentru a putea desfășura pilotajul navelor maritime conform prevederilor OMT nr. 547/2014.

Prin sentința civilă nr. 166/CA pronunțată la data de 25 noiembrie2020, Curtea de Apel Constanța:

- a admis excepția decăderii pârâtei din dreptul de a invoca excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii plângerii administrative prealabile și a decăzut pârâta din dreptul de a invoca această excepție;

- a respins cererea de suspendare a judecății, până la soluționarea definitivă a cauzei înregistrate sub nr. x/2019, ca nefondată;

- a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ promovată de reclamanta societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Navală Română.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta societatea A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. De asemenea, a solicitat obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest demers procedural.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susține recurenta că hotărârea pronunțată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii.

Astfel, se susține că instanța de judecată doar a enumerat textele legale cuprinse la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 și art. 126 alin. (6) din Constituție și nu a arătat motivele pentru care adresa nr. x/2020 nu reprezintă un refuz de soluționare, deși cunoștea faptul că un alt răspuns din partea Autorității nu a existat, iar recurentei nu-i fusese recunoscut dreptul la reconfirmarea autorizației.

Invocând jurisprudența atât a Curții Europene a Drepturilor Omului cât și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, susține recurenta că din considerentele sentinței recurate nu rezultă că instanța de judecată a efectuat o analiză a conținutului actului administrativ supus controlului judiciar sau o verificare a situației de fapt privind refuzul de soluționare de către ANR a solicitării depuse de recurentă.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susține că hotărârea recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, adresa nr. x/2020 reprezentând un act administrativ.

Contrar reținerilor instanței de fond, susține recurenta că adresa nr. x/2020 este un act administrativ individual unilateral care a produs efecte juridice directe în patrimoniul recurentei având în vedere că a fost emis de ANR, în calitate de autoritate publică și în calitate de autoritate de reglementare în regim de putere publică, a condiționat reconfirmarea autorizației de îndeplinirea unor obligații suplimentare neprevăzute de lege în cazul reconfirmării valabilității autorizației, de către societatea recurentă, iar în lipsa obținerii vizei anuale aferente anului 2020-2021, societatea recurentă nu își poate desfășura obiectul de activitate.

Afirmă recurenta că prin răspunsul transmis prin adresa atacată intimata pârâtă a modificat regimul juridic al recurentei din operator economic autorizat în operator economic care solicită autorizare, iar prin adresa nr. x/2020, ANR impune recurentei un anumit comportament, anume obligația de a depune documente suplimentare, în lipsa unui temei legal. Arată în acest sens că în raport de prevederile art. 7 din Ordinul nr. 547/2014, ANR a impus prin adresa ce face obiectul prezentei cereri depunerea de documente necesare autorizării inițiale, iar nu reconfirmării anuale a Autorizației aflate în termenul de valabilitate, astfel că obligarea recurentei la depunerea documentelor solicitate este rezultatul unui exces de putere al autorității pârâte.

Prin urmare, având în vedere că adresa atacată nr. 4094/2020 modifică un raport juridic preexistent și creează efecte directe asupra recurentei, care este pusă în imposibilitatea de a presta activități de pilotaj, în mod evident adresa nr. x/2020 este un act administrativ individual care produce efecte juridice direct în patrimoniul societății recurente.

Printr-o altă critică, încadrată de recurentă tot în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se susține că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 1, art. 2 alin. (2) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Sub acest aspect susține recurenta că în urma solicitării scrise depuse de societatea recurentă privind reconfirmarea Autorizației, ANR a emis adresa nr. x/2020, iar până în prezent nu a fost acordată viza anuală, astfel că, în mod evident, prin adresa respectivă nr. 4094/2020, intimata pârâtă a comunicat un refuz privind reconfirmarea autorizației, iar interpretarea instanței de fond nu poate fi primită atâta timp cât, față de solicitarea inițială depusă de recurentă, ANR a revenit cu o listă de documente suplimentare, astfel încât această adresă echivalează în fapt cu un refuz al autorității față de solicitarea recurentei.

În raport de prevederile art. 7 din Ordinul nr. 547/2014, termenul de soluționare a cererii formulate era de 30 de zile, iar autoritatea pârâtă nu a soluționat cererea în termenul legal.

Prin cererea de chemare în judecată, recurenta a solicitat atât anularea adresei nr. x/2020 cât și obligarea autorității pârâte la reconfirmarea autorizației prin aplicarea vizei anuale aferente perioadei 2020-2021.

Respingerea acțiunii ca inadmisibilă contravine prevederilor arătate, prin sentință fiind încălcat și liberul acces la justiție al recurentei așa cum este reglementat de prevederile art. 21 din Constituția României.

Sub acest aspect se arată că instanța de fond a apreciat că accesul liber la justiție ar fi condiționat de îndeplinirea unei condiții pur potestative din partea autorității - emiterea unui refuz neechivoc din partea ANR sau acordarea vizei anuale.

Această interpretare este contrară prevederilor Legii contenciosului administrativ care protejează subiecții de drept împotriva comportamentelor abuzive ale autorităților. În acest sens, legiuitorul a prevăzut posibilitatea introducerii direct în fața instanțelor de judecată a acțiunilor în lipsa unui răspuns din partea autorităților în termenul legal sau în cazul unui refuz.

Afirmă recurenta că este vătămată în dreptul său dobândit odată cu autorizația de a desfășura serviciul de pilotaj nave maritime prin refuzul nejustificat de a soluționa adresa nr. x/2020 dar și prin refuzul de acordare a vizei anuale necesare pentru exercitarea dreptului de a desfășura activitatea pentru care a fost autorizată.

Invocă recurenta jurisprudența Curții de Apel Constanța pronunțată într-o cauză cu aceleași părți, și susține că aceleași împrejurări impun aceeași soluție și în prezenta cauză atâta timp cât recurenta a invocat tocmai refuzul nejustificat de a soluționa cererea astfel cum a fost depusă de societate în sensul aplicării vizei anuale pentru perioada 2020-2021.

Intimata-pârâtă Autoritatea Navală Română a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței civile recurate, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Arată în acest sens că prin adresa atacată, Autoritatea Navală Română nu și-a manifestat voința de a naște sau de a stinge raporturi juridice, adresa prin ea însăși neproducând efecte juridice. Prin adresa respectivă nr. 4094/2020 au fost solicitate recurentei reclamante documente actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare conform prevederilor OMT nr. 547/2014 în scopul soluționării cererii sale înregistrată sub nr. x/2020 privind reconfirmarea autorizației seria x nr. x - CT din 16.02.2017 pentru desfășurarea activității de pilotaj al navelor maritime în portul Constanța, cerință ce rezultă din esența legii, pilotajul fiind un serviciu de siguranță ce se efectuează sub controlul statului conform art. 110 din O.G. nr. 42/1997.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că deși recurenta-reclamantă a invocat incidența motivului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în realitate, acest motiv de casare a fost invocat formal, nefiind adusă nicio critică din perspectiva acestui motiv de casare, astfel că instanța de recurs va analiza criticile de nelegalitate formulate de recurenta reclamantă în raport cu motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. sunt nefondate, sentința atacată cuprinzând suficiente argumente care să permită exercitarea controlului judiciar, precum și exprimarea neechivocă a soluției primei instanțe.

Înalta Curte reamintește că exigența motivării hotărârii judecătorești este o garanție a caracterului echitabil al procedurii și împotriva arbitrariului instanței, fiind reglementată de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Potrivit acestui text de lege, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea susținerilor părților și punctul de vedere al instanței față de argumentele principale și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. După cum Înalta Curte a reținut, în mod constant, în jurisprudența sa, motivarea nu reprezintă o chestiune de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția pronunțată, respectând dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ., în contextul în care a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza hotărârii adoptate, fiind clare rațiunile avute în vedere de judecătorul fondului. Totodată, se impune a fi menționat faptul că instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea, în acest sens fiind și aspectele statuate de CEDO în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României, conform cărora:

"În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (Hotărârea Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus prezentei cauze, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care aceasta a aplicat legislația relevantă faptelor cauzei, motivarea furnizată de judecătorul fondului având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fără a avea caracter contradictoriu, fiind respectate cerințele unui proces echitabil.

Nici criticile de nelegalitate formulate din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu pot fi primite, instanța de recurs apreciind că judecătorul fondului a făcut o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente cauzei.

Amintește Înalta Curte că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Va reține Înalta Curte că recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu examinarea legalității adresei nr. x din 13.02.2020 în sensul ca instanța de judecată să dispună anularea, ca nelegală, a acesteia.

Prin sentința civilă n. 166/CA din 25 noiembrie 2020, Curtea de Apel Constanța a admis excepția inadmisibilității acțiunii formulate și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ promovată de reclamanta A. S.R.L..

Constată Înalta Curte că între condițiile de exercitare a acțiunii directe în contencios administrativ se numără și acelea ca actul atacat să fie un act administrativ, tipic sau asimilat, astfel cum este el definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 2 alin. (2) al Legii nr. 554/2004 și, respectiv, ca acest act să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim privat ori public.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Același text de lege asimilează, prin alin. (2), actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Reglementând obiectul acțiunii în contencios administrativ, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevede că, sesizând instanța competentă, persoana vătămată poate solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

De asemenea, potrivit tezei a II-a a acestui text, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel ce se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Rezultă din aceste prevederi legale, coroborate cu cele ale art. 18 din Legea nr. 554/2004 care reglementează soluțiile pe care le poate da instanța, că judecătorul de contencios administrativ este obligat să stabilească dacă acțiunea privește un act administrativ, tipic sau asimilat în sensul respectivei legi, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta, sau simple adrese, notificări, puncte de vedere, etc., exceptate controlului judecătoresc în această procedură.

Analizând conținutul adresei nr. x din 13.02.2020, Înalta Curte constată că aceasta nu întrunește toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin el însuși, efecte juridice.

Actul contestat în cauză reprezintă o solicitare de depunere a documentelor actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare pentru a putea desfășura pilotajul navelor maritime conform prevederilor Ordinului MT nr. 547/2014 respectiv certificatul constatator al societății, lista cu cei 8 piloți cu contract de muncă permanent, documente care să ateste pregătirea profesională a acestora.

Astfel, deși adresa din 13.02.2020 reprezintă un act unilateral, emis de o autoritate publică, conținutul său nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, limitându-se la solicitarea de documente actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare pentru a putea desfășura pilotajul navelor maritime, această solicitare nefiind o măsură dispusă de către autoritatea publică intimată prin adresa contestată.

Faptul că prin înscrisul respectiv s-a solicitat recurentei reclamante depunerea de documente actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare pentru a putea desfășura pilotajul navelor maritime conform prevederilor OMT nr. 547/2014, respectiv certificatul constatator al societății, lista cu cei 8 piloți cu contract de muncă permanent, documente care să ateste pregătirea profesională a acestora, nu echivalează cu respingerea cererii, astfel că această adresă nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 întrucât, așa cum s-a arătat, acest act nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice.

Față de cele de mai sus, Înalta Curte achiesează la concluziile instanței de fond privind faptul că adresa contestată nu constituie act administrativ în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce prin ea însăși efecte juridice, în sensul că nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, nereprezentând nici materializarea refuzului nejustificat prevăzut de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 166 din data de 25 noiembrie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 2 noiembrie 2022.