ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1554/2022

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea formulată și înregistrată la data de 19.10.2020, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2020, reclamantele A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, au solicitat suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ Ordinul nr. 991/19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu publicat în Monitorul Oficial nr. 434 din 22 mai 2020, în tot sau în parte, în special prevederile art. 1 alin. (3), art. 2, teza finală, art. 3 alin. (2) din actul administrativ cu caracter normativ atacat, până la pronunțarea instanței de fond și obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Hotărârea primei instanțe. Prin sentința civilă nr. 1340 din data de 04.12.2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanții A. și B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor și intervenienta C.. A admis cererea de intervenție accesorie în favoarea reclamantelor depusă de C.. A dispus suspendarea Ordinului nr. 991/2020 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. A respins cererea de intervenție accesorie a Companiei Naționale "Administrația Porturilor Maritime" S.A-CNAP. A obligat pârâtul la 20 RON cheltuieli de judecată în favoarea reclamantelor.

Cererile de recurs. Împotriva sentinței civile nr. 1340 din data de 04.12.2020, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs intervenienta Compania Națională Administrația Porturilor Maritime S.A. - CNAP și pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor. În dezvoltarea motivelor de recurs pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., conform cărora casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii. Sub acest aspect a arătat că fără nicio motivare argumentată, prima instanță face "o analiză sumară, aspectele circumscrise pretinselor încălcări ale liberei concurențe, cu posibila acordare a unui ajutor de stat și încălcarea dreptului la muncă și crearea unui potențial conflict de interese relevă elemente de îndoială cu privire la legalitatea ordinului a cărui suspendare se cere". Prin cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., conform cărora casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material se arată că cererea de suspendare nu evocă împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ. În mod greșit a reținut prima instanță în considerente că "corelat cu deciziile CEDO și CJUE privind situația reclamantelor, văzând și existența unor concluzii anterioare ale Consiliului Concurenței legate de regimul activității de pilotaj, aceste interpretări din referatul de aprobare induc o îndoială serioasă relativ la legalitatea actului administrativ ce face obiectul pricinii de față". Cererea de suspendare nu evocă împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ având în vedere că: a) Ordinul Ministerul Transporturilor Infrastructurii și Comunicațiilor nr. 991/2020 a fost emis de un organ competent și fără depășirea competenței, aspect recunoscut chiar de instanța de fond prin hotărârea recurată. b) Ordinul Ministerul Transporturilor Infrastructurii și Comunicațiilor nr. 991/2020 este emis în temeiul unor dispozițiile legale valabile și în vigoare care nu fac obiectul unei excepții de neconstituționalitate și nu au fost declarate neconstituționale. c) ordinul Ministerul Transporturilor Infrastructurii și Comunicațiilor nr. 991/2020 este emis după o justă și prealabilă motivare și de asemenea după consultarea adecvată a tuturor părților implicate și oricum după o perioadă tranzitorie de 7 luni necesară pregătirii implementării. Prin emiterea Ordinului nr. 991/2020 se restabilește un just echilibru între cerințele interesului public general (siguranța navigației și creșterea competitivității serviciului de siguranță - pilotajul navelor maritime) și imperativele de apărare a drepturilor individuale, în aplicarea noilor prevederi ale Regulamentului (UE) 352/2017 care stabilește că statele membre sunt suverane să decidă cu privire la modalitatea de organizare și efectuare a serviciului de pilotaj, inclusiv în modalitatea efectuării acestuia exclusiv și în mod direct de către autoritatea portuară. Instanța de fond a reținut în mod greșit în considerente faptul că: "corelat cu deciziile CEDO și CJUE privind situația reclamantelor, văzând și existența unor concluzii anterioare ale Consiliului Concurenței legate de regimul activității de pilotaj, aceste interpretări din referatul de aprobare induc o îndoială serioasă relativ la legalitatea actului administrativ ce face obiectul pricinii de față". De asemenea, Decizia CEDO Pilot Service S.A. contra României nu poate constitui temei pentru constatarea cazului bine justificat, deoarece considerentele deciziei sunt străine prezentei cauze și pornesc de la premiza existentei unor hotărâri judecătorești definitive nepuse în executare sau anulate, întrucât Curtea nu a mai analizat proporționalitatea și scopul legitim al retragerii autorizației, încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 fiind considerată ca fiind intervenită ca urmare a neexecutării și anulării unor hotărâri judecătorești. Mai mult, în cauza dedusă judecății contextul este substanțial diferit, nu există hotărâri judecătorești nepuse în aplicare, neexecutate sau anulate, dimpotrivă este o situație complet diferită față de cea avută în vedere de Decizia CEDO Pilot Service S.A. contra României - respectiv există o decizie a Consiliului Concurenței (nr. 51/2016) care sancționează toate părțile implicate, inclusiv reclamanta, pentru nerespectarea Legii Concurenței. Concluziile Consiliului Concurenței din Decizia nr. 51/2016 sunt raportate la existența/aplicabilitatea Ordinul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii nr. 1.008/2012 (pentru stabilirea modului de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime) și ale Ordinului Ministerului Transporturilor nr. 547/2014 (privind autorizarea operatorilor economici pentru desfășurarea activității conexe activităților de transport naval - serviciul de siguranța pilotajul navelor maritime la intrarea și ieșirea din porturi, între danele aceluiași port și pe căile navigabile interioare). Eronat a reținut instanța în considerente că "ordinul contestat aduce atingere dreptului la muncă și protecție socială al piloților reprezentați de reclamante, că în speță ar fi incidente dispozițiile legale privind transferul de întreprinderi, unități sau părți de întreprindere cu privire la drepturile lucrătorilor", uitând că potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004 majoritatea argumentelor reclamantelor sunt apărări de fond ce nu pot fi analizate de instanță în cadrul procedurii urgente de suspendare a executării actului administrativ. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat. În cauza dedusă judecății reclamantele se limitează la a formula simple afirmații cu privire la o pretinsă viitoare pagubă, fără a le dovedi în vreun fel paguba sau iminența sa, depunând la dosar hotărâri judecătorești care nu sunt incidente în speța dedusă judecății. La emiterea Ordinului nr. 991/2020 s-a avut în vedere interesul public superior al siguranței navigației, iar acest ordin nu are ca obiect de reglementare profesia de pilot și nu cuprinde nicio prevedere cu privire (a reglementarea și organizarea profesiei de pilot). Profesia de pilot este reglementată distinct prin Regulamentul privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă din 19.03.2018, aprobat prin Ordinul Ministerului Transporturilor Infrastructurii și Comunicațiilor nr. 335/2018. Fața de aceste motive, recurentul-pârât solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, rejudecand, admiterea cererii de intervenție a Companiei Naționale Administrația Porturilor Maritime S.A. Constanța și respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată. În dezvoltarea motivelor de recurs formulate, intervenienta Compania Națională Administrația Porturilor Maritime S.A. Constanța a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. conform cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv a dispozițiilor art. 397 C. proc. civ. conform cărora "instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății. Ea nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel". Astfel, instanța de judecată a unit excepția lipsei de interes cu fondul și în mod greșit nu s-a mai pronunțat prin dispozitiv asupra acestei excepții. Sub acest aspect arată că, reclamantele sau piloții membri ai asociațiilor nu justifică un interes direct deoarece, actul normativ contestat nu reglementează activitatea piloților ci vizează luarea unor măsuri cu caracter general și stabilește obligații în sarcina CNAPM ȘA. Ordinul nr. 991/2020 nu aduce atingere prevederilor Ordinului nr. 335/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloni de mare largă (de punere în aplicare a prevederilor Ordonanței 4271997). Așadar atâta timp cât ordinul nr. 991/2020 nu are ca obiect de reglementare activitatea piloților (reglementată distinct prin Ordinului nr. 335/2018 - ordin rămas nemodificat), este evident că piloții sau asociațiile din care aceștia fac parte nu justifică un interes în promovarea cererii de suspendare. Așadar, recurenta-intervenientă arată că din perspectiva art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 asociațiile reclamante nu sunt titularele unor drepturi subiective sau interese legitime private, în condițiile în care Ordinul nr. 991/2020 nu are ca obiect de reglementare activitatea piloților, reclamantele sau membrii săi nu sunt deținători de autorizații de pilotaj, iar asociațiile reclamante acționează în interes contrar al piloților membri ai asociațiilor și angajați cu contracte individuale de muncă la CNAPM S.A.. Prin cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. conform cărora casarea unei hotărâri se poate cere când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", recurenta-intervenientă a susținut că, întreaga motivare a instanței de fond privind cazul bine justificat se bazează pe aplicarea eronată a art. 6 din Regulamentul (UE) 352/2017 în condițiile în care România nu a informat Comisia despre aplicarea Capitolului 2 în ceea ce privește pilotajul în România. Așadar, analizând sumar condiția cazului bine justificat, instanța de fond a înțeles complet eronat problematica supusă judecății, fiind într-o gravă confuzie, atunci când a acordat o importanță deosebită art. 6 alin. (6) din Regulamentul 352/2017 (neaplicabil în România), omițând totodată să aibă în vedere reglementări într-adevăr relevante privind aplicarea O.G. nr. 22/1999 (art. 37 și următoarele și art. 66) și Regulamentul (UE) 352/2017 (Capitolul III art. 11 și următoarele- aplicabile și României în ceea ce privește pilotajul) și considerentul 39 al Regulamentul (UE) 352/2017. O altă critică subsumată aceluiași caz de casare are în vedere încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a considerentului 35 și art. 9 Capitolul 2 din Regulamentul (UE) 352/2017 și a Directivei UE nr. 2018/958. Astfel, în mod greșit prima instanță a reținut că este îndeplinită condiția pagubei iminente fiind încălcat în fapt considerentul 35 din Regulamentul (UE) 352/2017 precum și art. 9 Capitolul 2 din același regulament, refertitoare la protejarea drepturilor lucrătorilor, conform cărora: (1) Prezentul regulament nu aduce .atingere aplicării normelor sociale și in domeniul muncii ale statelor membre. (2) Fără a aduce atingere dreptului Uniunii sau dreptului intern, inclusiv contractelor colective de muncă aplicabile încheiate între partenerii sociali, organul de administrare al portului sau autoritatea competentă solicită furnizorului de servicii portuare să acorde personalului condiții de muncă în conformitate cu obligațiile aplicabile în domeniul legislației sociale și a muncii și să respecte standardele sociale, astfel cum se prevede în dreptul Uniunii, dreptul intern sau contractele colective de muncă. (3) În cazul unei schimbări a furnizorului de servicii portuare, ca urmarea atribuirii unui contract de concesiune sau de achiziții publice, organul de administrare, al portului sau autoritatea competentă poate solicita ca drepturile și obligațiile furnizorului precedent de servicii portuare care decurg dintr-un contract de muncă sau dintr-un raport de muncă astfel cum este definit de dreptul intern, existente la data acestei modificări, să fie transferate către noul furnizor de servicii portuare. Într-un astfel de caz, personalul angajat anterior de precedentul furnizor de servicii portuare beneficiază de aceleași drepturi ca cele pe care le-ar fi avut dacă ar fi existat un transfer de întreprindere în sensul Directivei 2001/23/CE. (4) Atunci când, în contextul furnizării de servicii portuare, are loc un transfer de personal, documentele de licitație și contractele de servicii portuare cuprind lista membrilor personalului respectiv și oferă detalii transparente cu privire la drepturile contractuale ale acestora și la condițiile în care angajații sunt considerați a fi legați de serviciile portuare. Or, instanța de fond trebuia să aibă în vedere că dispozițiile art. 9 din Regulamentul (UE) 352/2017 nu sunt aplicabile pilotajului deoarece acestea fac parte din Capitolul II al Regulamentului neaplicabil întregului pilotaj, conform art. 10 din Regulamentul (UE) 352/2017: "(1) Prezentul capitol și articolul 21 nu se aplică serviciilor de manipulare a mărfurilor, serviciilor pentru pasageri sau pilotajului; (2) Statele membre pot decide să aplice, dispozițiile prezentului capitol și articolul 21 pilotajului. Statete membre informează Comisia cu privire la o astfel de decizie." În aceste condiții solicită să se constate că prevederile considerentului 35 din Regulamentul (UE) 352/2017 nu sunt aplicabile în cauza dedusă judecății, toate motivele invocate de instanța de fond cu privire la acest aspect constituind în fapt o aplicare greșită a normelor de drept material, cerința pagubei iminente nefiind îndeplinită. În ceea ce privește pretinsul caracter vătămător al Ordinului nr. 991/2020 din perspectiva încetării raporturilor de muncă, al diminuării veniturilor și dezorganizării profesiei de pilot, recurenta-intervenientă arată, în primul când, că asociații sau membrii acestora (piloții) nu dețin autorizații și pe cale de consecință nu se poate aprecia că reclamantele au suferit o vătămare prin retragerea unei autorizații care oricum nu exista în patrimonial lor. În altă ordine de idei, toate susținerile reclamantelor cu privire la exproprierea autorizației, nerespectarea principiului așteptării legitime, încetarea raporturilor de muncă, diminuarea veniturilor și dezorganizarea profesiei de pilot au în vedere executarea Ordinului nr. 991/2020 și nu adoptarea sa. Totodată, reclamantele nu demonstrează în vreun fel existența unui caracter nelegal sau vătămător al Ordinului nr. 991/2020 sub aspectul încetării raporturilor de muncă, diminuării veniturilor, dezorganizării profesiei de pilot, deoarece: - Potrivit dispozițiilor art. 4 din Ordinul Ministerul Transporturilor Infrastructurii și Comunicațiilor nr. 991/2020, până la data de 31 decembrie 2020 CNAPM S.A. trebuie să organizeze corpul propriu de piloți; - Publicarea anunțului de recrutare denotă liberul acces la muncă și respectarea drepturilor persoanelor fizice de a se angaja acolo unde consideră; - Aplicarea directă și întocmai a legii, prin emiterea Ordinului nr. 991/2020, și în continuare aplicarea de către recurenta-intervenientă a art. 4 din Ordinul nr. 991/2020 nu afectează dreptul reclamantei de a-și organiza relațiile de muncă așa cum consideră oportun, în condițiile în care reclamanta prestează multiple servicii către terți, iar ca urmare a suspendării Ordinului nr. 991/2020 a refuzat în mod nerezonabil ofertele de prestare a serviciului. Față de aceste motive, recurenta-intervenientă solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecând, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată și admiterea cererii de intervenție accesorie.

Apărările formulate în recurs Prin întâmpinarea formulată, recurentul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a solicitat admiterea recursului formulat de Compania Națională Administrația Porturilor Maritime S.A.. Prin întâmpinarea formulată, intimatele A. și B. au invocat excepția nulității recursului declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, fiind lipsit de critici reale. În subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând în esență că, Ordinul nr. 991/2020 afectează dispozițiile OMT nr. 335/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și brevetare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă cu care nu se coroborează, ceea ce dovedește temeinicia cererii reclamantei în sensul adoptării de modificări în organizarea profesiei fără respectarea normelor europene aplicabile în materie. Prin întâmpinarea formulată, intimata C. a solicitat respingerea recursurilor formulate, ca nefondate.

Procedura de soluționare a recursului. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 29 iunie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 24 noiembrie 2021, în ședință publică, cu citarea părților.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra cererilor de recurs. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursurile, pentru următoarele considerente: Intimatele-reclamante au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care au solicitat suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ Ordinul nr. 991/19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu publicat în Monitorul Oficial nr. 434 din 22 mai 2020, în tot sau în parte, în special prevederile art. 1 alin. (3), art. 2, teza finală, art. 3 alin. (2) din actul administrativ cu caracter normativ atacat, până la pronunțarea instanței de fond și obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu. Prima instanță a admis cererea dedusă judecății și a dispus suspendarea Ordinului nr. 991/2020 până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare, reținând în esență că sunt întrunite cerințele art. 14 din Legea nr. 554/2004. Învestită cu soluționarea cererilor de recurs de față, Înalta Curte va răspunde motivelor invocate. Cu prioritate, Înalta Curte va analiza motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., invocat de recurenta-intervenientă Compania Națională Administrația Porturilor Maritime S.A., conform căruia prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv aplicarea greșită a dispozițiilor art. 397 alin. (1) din C. proc. civ. conform cărora "Instanța este obligată să se pronunțe asupra tuturor cererilor deduse judecății. Ea nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel". Sub acest aspect, recurenta-intervenientă a susținut că prima instanță deși a unit excepția lipsei de interes cu fondul cauzei, în dispozitiv a omis a se pronunța asupra acestei excepții. Acest motiv de recurs este întemeiat și va fi admis având în vedere că, deși prima instanță a reținut în considerentele hotărârii că din perspectiva dispozițiilor art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 analiza cerinței vătămării se face prin raportare la noțiunea de interes legitim, interes care, potrivit art. 1 alin. (1) din aceeași lege, poate fi "atât public, cât și privat", iar interesul legitim definit de Legea nr. 554/2004 nu se confundă cu interesul procesual definit de C. proc. civ., în mod greșit a admis cererea de intervenție în interesul altei persoane formulată de C. și a respins cererea de intervenție formulată de Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. Astfel, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 61 alin. (1) și alin. (3) din C. proc. civ. din cuprinsul cărora se desprind cerințele esențiale ale intervenției voluntare, care caracterizează oricare dintre formele acesteia, și anume: existența unui proces în curs de desfășurare, inițiativa introducerii în proces a terțului să aparțină acestuia, invocarea de către terț a unui interes propriu și, de principiu, lipsa calității de parte originară a terțului intervenient. Or, având în vedere că interesul este legitim atunci când se urmărește afirmarea sau realizarea unui drept subiectiv recunoscut de lege, respectiv a unui interes ocrotit de lege și potrivit scopului economic și social pentru care a fost recunoscut, Înalta Curte constată că art. 1 al Ordinului nr. 991/19.05.2020 ce se cere a fi suspendat instituie obligativitatea efectuării serviciului de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime în porturile aflate în administrarea Companiei Naționale "Administrația Porturilor Maritime" - S.A. Constanța, precum și că la alin. (3) al aceluiași articol se menționează în mod expres că "Pilotajul navelor maritime și fluviomaritime pe canalele navigabile Dunăre-Marea Neagră și Poarta Albă- Midia-Năvodari și la intrarea/ieșirea din porturile situate pe acestea, precum și între danele aceluiași port sunt servicii obligatorii și se asigură prin corpul propriu de piloți ai Companiei Naționale "Administrația Canalelor Navigabile" S.A. Serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime pe sectorul de Dunăre cuprins între rada portului Sulina și Brăila, manevrele de intrare/ieșire în/din porturile Sulina, Tulcea, Galați și Brăila, precum și pilotajul în aceste porturi sunt servicii obligatorii și se asigură de către Regia Autonomă "Administrația Fluvială a Dunării de Jos" Galați. Având în vedere că prin cererea introductivă de instanță se solicită tocmai anularea Ordinului Ministerul Transporturilor Infrastructurii și Comunicațiilor nr. 991/2020 în tot sau în parte, Înalta Curte constată că petenta Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. justifică un interes legitim în promovarea cererii de intervenție accesorie, eventuala admitere a cererii de chemare în judecată având repercusiuni directe asupra activității sale, a prestării serviciului, precum și efecte asupra măsurilor deja implementate de aceasta și, pe cale de consecință, cererea de intervenție formulată de Compania Națională "Administrația Porturilor Maritime" S.A. va fi admisă. Pe de altă parte, Înalta Curte constată că prima instanță a reținut că reclamantele asociații profesionale justifică un interes în promovarea cererii deduse judecății având în vedere că acestea acționează în virtutea atribuțiilor lor statutare, în condițiile în care se prevalează de vătămarea unor drepturi și interese legitime subiective proprii, dar și ale membrilor lor, pentru care asociațiile reclamante au dreptul de a acționa în condițiile justificării unei legitimări izvorâte din calitatea de membru al organismului social reclamant pe care o are persoana fizică ale cărei drepturi sau interese legitime se pretinde că au fost vătămate, însă atât timp cât această cerere ar fi putut fi promovată pe cale principală, nu accesorie, în mod greșit a admis cererea de intervenție accesorie depusă de C. prin prisma faptului că ar îndeplinite condițiile impuse de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 referitoare la suspendarea actului administrativ normativ și a ignorat faptul că formularea cererii de intervenție impune lipsa calității de parte originară a terțului intervenient. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., formulat de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, Înalta Curte îl apreciază a fi nefondat având în vedere că prima instanță a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind expuse problemele esențiale ridicate de părți, respectiv motivele invocate de părțile litigante în contextul faptic dat. Cu privire la motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocate atât de pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, cât și de intervenienta Compania Națională Administrația Porturilor Maritime S.A., Înalta Curte le va analiza împreună întrucât au același interes procesual și conțin apărări comune și similare. Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se invocă încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind îndeplinirea condițiilor necesare pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat. Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." În cauza de față acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este greșită. Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Aparența de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" și care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ pot fi: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ etc. Cu alte cuvinte, conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridică cuprinsă în "lege" presupune verificarea unor aspecte cum ar fi: a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situația juridică în prezența căreia actul administrativ trebuie să fie emis; b) conformitatea actului administrativ cu dispoziția normei juridice. În cazul de față, cercetând "aparența de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că prin art. 1 alin. (3) al Ordinului nr. 991/2020 s-a stabilit la că: "serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime prevăzut la alin. (1) se asigură prin corpul propriu de piloți ai Companiei Naționale Administrația Porturilor Maritime S.A. Constanța și a fost emis în considerarea prevederilor art. 50 alin. (1) din O.G. nr. 22/1999 care stabilesc modalitatea de asigurare a serviciului de pilotaj maritim după cum urmează: "Pilotajul navelor maritime și fluviomaritime în porturile unde s-a instituit obligativitatea efectuării acestui serviciu se asigură de către administrațiile portuare: prin corpul de piloți aparținând administrației; prin intermediul unor operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administrație și respectivii operatori economici; prin concesionarea serviciului de pilotaj, în condițiile legii, de către administrație către operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2)." Dispozițiile art. 50 alin. (6) din același act normativ menționează că: "Modul de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, infrastructurii și comunicațiilor." În acest context se observă că, într-adevăr dispozițiile Ordinului nr. 991/2020 schimbă modul actual de asigurare a serviciului de pilotaj, când, în baza art. 50 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 22/1999, acesta se asigura prin intermediul unor operatori economici specializați, autorizați în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administrație și respectivii operatori economici, iar intimatele-reclamante fac parte dintre operatorii economici specializați și autorizați să desfășoare activitate de pilotaj maritim în Portul Constanța, însă nemulțumirile intimatelor-reclamante referitoare la noua modalitate de asigurare a serviciului de pilotaj, nu pot fi asimilate unui caz bine justificat așa cum cere art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 având în vedere că ordinul sus-menționat nu face altceva decât să aplice aceste dispoziții. Având în vedere că aparența de legalitate a actului administrativ normativ trebuie verificată în raport de dispozițiile legale în executarea cărora a fost emis, Înalta Curte constată că în acest caz nu se poate reține nelegalitatea Ordinului față de dispozițiile art. 50 alin. (1) din O.G. nr. 22/1999, având în vedere că acesta a fost emis în aplicarea dispozițiilor legale sus citate și stabilește că pilotajul navelor maritime și fluviomaritime prevăzut la alin. (1) se asigură prin corpul propriu de piloți ai Companiei Naționale Administrația Porturilor Maritime S.A. Constanța. Or, pentru a se stabili în concret dacă ordinul atacat încalcă principiul liberei concurențe, sau dacă modalitatea anterioară de prestare a serviciului, desființată prin ordinul atacat era de natură să afecteze concurența, este necesară efectuarea unor probatorii ample, incompatibile cu procedura sumară a suspendării și, cu atât mai mult, nu se poate reproșa autorității pârâte un eventual abuz, în condițiile în care a reglementat un serviciu într-o modalitate alternativă, în egală măsură permisă de legiuitorul primar. De asemenea, Înalta Curte constată că prima instanță a mai reținut, ca motiv de aparentă nelegalitate, împrejurarea că nu a fost efectuat un test de proporționalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii, conform prevederilor Directivei UE nr. 2018/958 și principiului enunțat la alin. (35) din Regulamentul (UE) 352/2017, însă aceste concluzii nu pot fi validate în recurs, întrucât Ordinul nr. 991/2020 nu are ca obiect de reglementare modificări în ceea ce privește profesia de pilot și raporturile de muncă ale pilotului având în vedere că, dispozițiile art. 4 din ordin atacat menționează că până la data de 31.12.2020 administrațiile portuare trebuie să-și organizeze corpul propriu de piloți, ceea ce nu exclude preluarea celor ce prestează în prezent acest serviciu ca angajați ai companiilor furnizoare. Referitor la cea de-a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanței de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de intimatele-reclamante, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur și previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerințele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanța de contencios administrativ dacă una dintre condiții nu este îndeplinită. În cazul de față, întrucât s-a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinței pagubei iminente, având în vedere că și în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă intimatelor-reclamante un prejudiciu viitor sigur și previzibil, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă dacă nu există un caz bine justificat. În plus, Înalta Curte va avea în vedere că prin sentința civilă nr. 277/CA din data de 22.12.2021, pronunțată în dosarul nr. x/2020 Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondate, acțiunile conexe prin care s-a solicitat anularea Ordinului nr. 991 din 19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu publicat în Monitorul Oficial nr. 434/22.05.2020. În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate atașată actului administrativ, până la soluționarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, din această perspectivă. Având în vedere că în opinia Înaltei Curți, față de considerentele expuse mai sus, nu există o îndoială serioasă asupra legalității Ordinului atacat, prin urmare nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, analiza îndeplinirii condiției pagubei iminente nu se mai impune, astfel că cercetarea motivelor de recurs ce fac referire la acest aspect a devenit nerelevantă.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite ambele recursuri, cu consecința casării hotărârii recurate, iar în rejudecare va respinge cererii de suspendare, ca neîntemeiată, va admite cererea de intervenție în interesul altei persoane formulată de Compania Națională Administrația Porturilor Maritime S.A. și va respinge cererea de intervenție în interesul altei persoane formulată de C.. PENTRU ACESTE MOTIVE,