ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2293/2006

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2293/2006 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2006)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data

de 13 august 2004, reclamanta C.M. a chemat în judecată Primăria municipiului Câmpina,

prin Primar, solicitând să se anuleze dispoziția nr. 1926 din 23 iulie 2004,

emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 și pe cale de consecință, să se constate că

imobilul, proprietatea părinților săi, situat în Câmpina, a fost preluat de

stat în mod abuziv, prin Decretul nr. 92/1950, fără titlu valabil și să se

dispună restituirea în natură a acestuia, respectiv a terenului rămas liber ca

urmare a construcțiilor edificate după demolarea casei. S-au mai solicitat

măsuri reparatorii, prin echivalent, sub forma despăgubirilor bănești pentru

clădirea demolată și pentru terenul ocupat de noile construcții și, eventual

pentru terenul care nu mai poate fi restituit în natură, având documentațiile

de urbanism legal aprobate.

În această cauză (ce formează

obiectul dosarului nr. 5325/2004 al Tribunalului Prahova), reclamanta a

formulat excepția de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de

proprietate, seria M.08 nr. 0269, emis de Ministerul Turismului, la data de 24

februarie 1995 și anularea parțială a acestuia, în ceea ce privește suprafața

de teren de 5732,2 mp, aferentă Hotelului M. din municipiul Câmpina, solicitând

ca, în temeiul art. 4 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, să fie

sesizată, prin încheiere motivată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal, pentru a se pronunța asupra prezentei

excepții, suspendându-se cauza.

Reclamanta, prin avocat, a motivat

această cerere, arătând, pe de o parte, că soluționarea litigiului pe fond

depinde de certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra

terenurilor seria M.08 nr. 0269. Pe de altă parte, aceasta a susținut că prin

certificatul respectiv sunt încălcate dispozițiile Legii nr. 15/1990, a H.G. nr.

834/1991, a Criteriilor privind stabilirea și evaluarea terenurilor aflate în

patrimoniul societăților comerciale cu capital de stat, nr. 2665 din 29

februarie 1992, emise de Ministerul Economiei și Finanțelor și a Criteriilor nr.

1 C/311 din 28 februarie 1992, emise de Ministerul Lucrărilor Publice și

Amenajării Teritoriului (M. Of. nr. 54/31.03.1992).

Totodată, în opinia reclamantei,

terenul de 5732, 2 mp, „aferent imobilului din Câmpina, fosta stradă S.”, nu

putea face obiectul actului administrativ contestat, întrucât nu s-a aflat

niciodată în proprietatea Statului, întemeindu-și susținerea pe dispozițiile art.

6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, ale Constituției din 1948, ale art. 481 C. civ., precum și cele ale art. 2 alin. (2) din Legea nr. 10/2001.

Prin încheierea din 19 ianuarie

2005, Tribunalul Prahova, secția civilă, având în vedere excepția ridicată și

constatând că de actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă, depinde

soluționarea litigiului pe fond, în baza art. 4 alin. (1) teza a II-a din Legea

nr. 554/2004, a dispus disjungerea cererii privind excepția de nelegalitate a

certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria

M.08 nr. 0269, emis de Ministerul Turismului, urmând a se forma un nou dosar și

în baza art. 4 din aceeași lege a scos cauza de pe rol și a înaintat dosarul,

Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal,

pentru a se pronunța asupra excepției.

La data de 18 martie 2005, pârâta

Primăria municipiului Câmpina, prin Primar, a invocat excepția lipsei calității

procesuale pasive, arătând că terenul nu s-a aflat niciodată în proprietatea

sa, actualmente aflându-se în proprietatea SC C. SA.

La data de 11 aprilie 2005, pârâtul

Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului a invocat excepția

lipsei calității procesuale active a reclamantei, iar pe fond, a solicitat

respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Pârâta SC C. SA, la data de 16 mai 2005, a invocat excepția de inadmisibilitate, excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția

lipsei calității procesuale active, iar pe fond a solicitat respingerea

excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Prin încheierea din data de 20 mai

2005, s-a dispus introducerea în cauză a SC B.C. SA, titularul Certificatului

de atestare a cărui nelegalitate s-a solicitat a se constata, având în vedere

faptul că în urma divizării prin Hotărârea Adunării Generale a Acționarilor nr.

28 din 25 iunie 2001, a SC B.C. SA, SC C. SRL a preluat terenul de 5000 mp, iar

excepția de nelegalitate vizează data emiterii certificatului, prorogându-se

excepția de necompetență teritorială a instanței, invocată în ședință publică

de către SC C. SRL, față de dispozițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Pârâta SC T.B. SA Câmpina, la data

de 6 septembrie 2005, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive.

În ședința publică din 13 septembrie

2005, instanța de fond a respins excepțiile de necompetență teritorială, de

inadmisibilitate și cea a lipsei calității procesuale active, pentru motivele

arătate în considerentele încheierii de ședință, dispunându-se unirea cu fondul

a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a pârâților SC C. SA, a SC T.B.

SA și a Primăriei municipiului Câmpina, excepții respinse prin sentința nr. 734

din 24 martie 2005, ca neîntemeiate.

Prin aceeași sentință, Curtea de

Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a

respins și excepția de nelegalitate, ca neîntemeiată, reținând, în esență, că

certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenului supus

controlului de legalitate pe calea excepției, a fost emis cu respectarea

dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia, iar aplicarea

dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 10/2001 și art. 6 alin. (1) din

Legea nr. 213/1998, în ceea ce privește valabilitatea titlului statului și

păstrarea calității de proprietar avută la momentul preluării, urmează să facă

obiectul litigiului aflat pe rolul Tribunalului Prahova.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs, în termen legal, reclamanta C.M., prin avocat, fără, însă,

a-și structura motivele de recurs, conform dispozițiilor art. 302

1

și 304 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 28 și 4 din Legea nr. 554/2004,

dar criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În dezvoltarea motivelor de recurs,

se susține că în mod greșit nu a reținut instanța de fond că: la dosarul

constituit în vederea eliberării certificatului în litigiu, nu era dovada că

terenul respectiv se afla în proprietatea Statului și în patrimoniul societății

comerciale cu capital de stat la data înființării acesteia, deși nu s-a

îndeplinit prima condiție, pentru a putea fi atestat dreptul de proprietate, în

temeiul H.G. nr. 834/1991; nu s-a verificat care este titlul Statului asupra

terenului și nici planurile și schițele anexe la titlu, așa cum cer

dispozițiile art. 4 lit. a) din Criterii; în condițiile în care unitatea

economică de stat reorganizată în SC T. SA nu a făcut dovada că, anterior

reorganizării, terenul aferent Hotelului M. a trecut în administrarea sa

operativă directă și că se afla în patrimoniul acesteia, în baza unui titlu, nu

îi putea fi eliberat în mod legal certificatul, având în vedere dispozițiile art.

1 din H.G. nr. 834/1991. Mai mult, arată recurenta, nu s-a găsit în arhivele

O.J.T. Prahova, nici măcar decizia de atribuire a terenului în patrimoniul

unității economice de stat reorganizată în SC T.B. SA.

În plus, arată recurenta, nu s-a

avut în vedere că declarația de impozitare asupra terenului nu constituie titlu

de proprietate.

Printr-un alt motiv de recurs se

susține că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra aspectului de nelegalitate

invocat prin concluziile scrise ale recurentei, potrivit cărora comisia

constituită conform art. 2 din Criteriile sus-menționate, nu a avut componența

legală prevăzută de art. 3 alin. (2) din aceste criterii, motiv pentru care

actele întocmite de Comisia care a participat la stabilirea și evaluarea

terenului în litigiu, sunt lovite de nulitate. În opinia recurentei, instanța

trebuia să se pronunțe și asupra legalității actelor sau operațiunilor

administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.

Recurenta mai susține că în mod

greșit, instanța de fond nu a avut în vedere că evaluarea terenului s-a făcut

cu încălcarea dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 834/1991, precum și cu

încălcarea art. 17 din Criterii.

Mai mult, arată recurenta, instanța

de fond nu a avut în vedere că la documentația depusă nu se află nici măcar

procesul-verbal de vecinătate încheiat cu Primăria Câmpina, iar documentația

topografică întocmită de SC M. Ploiești nu este completă.

De asemenea, arată recurenta, nu s-a

avut în vedere nici împrejurarea că actul intitulat „Stabilirea și evaluarea

terenului” este nelegal și nici faptul că din documentația depusă la dosarul

cauzei de Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, lipsește

Hotărârea Adunării Generale a Acționarilor, prin care a fost aprobată

documentația pe baza căreia urma să se elaboreze certificatul. Mai mult,

procesului-verbal, din care ar rezulta că s-a aprobat documentația, nu i-a fost

aplicată ștampila societății.

Concluzionând, recurenta-reclamantă

solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecând litigiul

pe fond, să se dispună anularea parțială a certificatului sus-menționat, având

în vedere toate încălcările dispozițiilor legale arătate.

Examinând cauza, în raport cu toate criticile

aduse soluției atacate, cu probele administrate și cu dispozițiile legale

incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele

ce vor fi expuse în continuare.

Plecând de la cererea formulată în

finalul recursului, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă, beneficiind

de asistență juridică calificată, face totuși o regretabilă confuzie între

excepția de nelegalitate privind un act administrativ, reglementată de art. 4

din Legea nr. 554/2004 și acțiunea directă în anularea actului administrativ

reglementată de dispozițiile art. 1 Cap. I din lege și Cap. II din lege (art. 7

și urm.).

În acest sens, pe calea excepției de

nelegalitate nu se poate dispune anularea totală sau parțială a actului

administrativ, cum greșit pretinde recurenta-reclamantă.

Conform dispozițiilor alin. (4) al art.

4 din Legea nr. 554/2004, în cazul în care instanța de contencios administrativ

a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția,

va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost

constatată, efectul fiind, deci, doar

inter partes litigantes.

Prin urmare, în mod corect instanța

de fond, sesizată doar cu soluționarea excepției de nelegalitate, a raportat

actul administrativ, la normele în executarea cărora a fost emis.

Ceea ce, însă, instanța de fond nu a

avut în vedere, este faptul că excepția invocată era, în primul rând,

inadmisibilă, situație care, însă, nu este de natură a modifica soluția de respingere

a excepției, ci doar de a substitui motivarea acestei soluții.

Este cunoscut că potrivit art. 137

(1) C. proc. civ., coroborat cu art. 28 din Legea nr. 554/2004, instanța se va

pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură și asupra celor de fond care

fac de prisos, în totul sau în parte, cercetarea în fond a pricinii.

Într-adevăr, conform art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate

fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție din oficiu sau

la cererea părții interesate. Este de observat că legiuitorul utilizează

sintagma „actul administrativ unilateral”, fără să distingă între cele

normative și cele individuale.

În aceste condiții și având în

vedere că actele administrative normative pot fi atacate oricând și pe calea

acțiunii directe, este obligația interpretului legii, (respectiv a celui ce o

aplică), de a stabili care a fost voința legiuitorului privind actele

administrative individuale emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a

legii. Această obligație este evidentă, atunci când din economia textului nu

rezultă cu claritate voința legiuitorului.

Astfel, o interpretare sistematică,

precum și una istorico-teleologică a textelor de lege conduc la concluzia că este

inadmisibilă excepția de nelegalitate privind actele administrative individuale

emise sau

adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Acceptarea tezei contrare ar duce la încălcarea principiului stabilității

raporturilor juridice.

Este, însă, adevărat că aceste

argumente nu pot fi reținute și în cazul actelor administrative unilaterale cu

caracter normativ. Acestea din urmă pot fi supuse oricând controlului de

legalitate, nu numai pe calea excepției de nelegalitate, dar chiar și pe calea acțiunii

directe, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a

arătat în cele ce preced.

Un argument în plus îl constituie

faptul că în mod tradițional în contenciosul administrativ român, anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, deși nu existau reglementări exprese

cu privire la excepția de nelegalitate a actului administrativ, aceasta a fost

acceptată ca mijloc procesual de apărare, dar numai cu privire la actul

administrativ normativ, ca mijloc procesual ce putea fi invocat oricând, în

cadrul unui proces, în fața oricărei instanțe.

Cu privire, însă, la actul

administrativ individual anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, nu

era acceptat acest mijloc de apărare, respectiv excepția de nelegalitate.

Prin urmare, în cauză, văzându-se că

actul administrat cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate, are

caracter individual și a fost emis mult anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004, trebuia să se constate inadmisibilitatea excepției referitoare la

certificatul de atestare respectiv.

În raport cu soluția de respingere a

excepției de nelegalitate, dar în baza motivelor mai sus arătate, analizarea

criticilor care vizează anularea parțială a certificatului, a devenit

superfluă, fără relevanță juridică.

În consecință, în baza

considerentelor arătate în cele ce preced care, pe de o parte, completează

motivele instanței de fond, iar, pe de altă parte le înlocuiesc, soluția de

respingere a excepției de nelegalitate este temeinică și legală, urmând ca

recursul să fie respins ca nefondat, în baza dispozițiilor art. 312 alin. (1)

teza a II-a C. proc. civ., coroborate cu cele ale Legii contenciosului

administrativ nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de

reclamanta C.M., împotriva sentinței nr. 734 din 24 martie 2006 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 15 iunie 2006.