ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 64/2006

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată sub nr. 4062/2004, la Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Asociația P.A.C.R. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând anularea H.G. nr. 1114/2004 (M. Of. nr. 665/23.07.2004), pentru completarea H.G. nr. 1336/2002, privind instituirea sistemului național de gradare a semințelor de consum. Reclamanta a formulat acțiunea, în calitate de reprezentantă a societăților comerciale afiliate, care au ca obiect legal de activitate, contractări, achiziții și comerț cu ridicata al cerealelor și semințelor oleaginoase și prestări servicii, inclusiv depozitarea de cereale, precum și în calitate de organizație patronală de ramură economică, recunoscute în baza prevederilor Legii nr. 356/2004.

În motivarea acțiunii s-a arătat că prin H.G. nr. 1114/2004 a fost completată H.G. nr. 1336/2002, în sensul că s-au instituit sancțiuni contravenționale în legătură cu anumite obligații stabilite prin H.G. nr. 1336/2002, completare care survine la peste un an și jumătate de la termenul stabilit, fără consultarea organizațiilor din domeniu, fiind abuzivă și nelegală, adoptarea acestei hotărâri fiind făcută și cu nerespectarea condițiilor prevăzute de Legea nr. 52/2003, art. 1-3, privind transparența decizională în administrația publică. Se arată că H.G. nr. 1114/2004 adaugă la lege, fiind ilegală, întrucât actul normativ care stă la baza instituirii sistemului de gradare, O.U.G. nr. 141/2002, prevede stabilirea de sancțiuni contravenționale, numai în aplicarea prevederilor articolelor ordonanței, fapt realizat prin H.G.

nr. 82/2003, modificată și completată prin H.G. nr. 689/2003. În plus, H.G. nr. 1114/2004 încalcă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, întrucât nu menționează necesitatea emiterii, iar publicarea Notei de fundamentare nu s-a făcut. Sistemul de gradare are aplicabilitate sezonieră și repetabilă, debutând la începutul recoltării și încetând la sfârșitul acesteia, anumite modificări putând fi aduse sistemului de gradare, până la 30 aprilie, astfel că H.G. nr. 1114/2004 fiind emisă și publicată la 23 iulie 2004, nu mai poate fi operațională în anul recoltă 2004 - 2005. Se precizează că H.G. nr. 1336/2002, în a cărei completare s-a emis H.G. nr. 1114/2004, se află în litigiu, fiind pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - dosar nr. 3652/2003, iar stabilirea și aplicarea de sancțiuni contravenționale înainte de soluționarea litigiului, este abuzivă.

Referitor la aplicarea contravențiilor, reclamanta a arătat că actul administrativ atacat nu precizează clar persoanele cărora li se pot aplica sancțiunile contravenționale, ceea ce contravine prevederilor legale în domeniul stabilirii contravențiilor și permite interpretări abuzive în aplicarea sancțiunilor. Așa cum sunt stabilite, contravențiile afectează desfășurarea normală a activității de depozitare a cerealelor, producătorul agricol fiind determinat să renunțe la prestația de depozitare, ceea ce afectează veniturile membrilor Asociației P.A.C.R., reclamanta având, astfel, un interes public major în promovarea acțiunii. Pârâtul a formulat întâmpinare, invocând excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, acesteia nefiindu-i vătămat vreun drept recunoscut de lege, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii, dat fiind că H.G.

nr. 1114/2004 a fost adoptată cu respectarea normelor de tehnică legislativă și în vederea aplicării unitare și obligatorii a prevederilor legale în domeniu, fiind consultate organizațiile profesionale din sectoarele de producție, depozitare, procesare și comercializare a semințelor de consum. Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, cerere admisă în principiu conform art. 49-56 C. proc. civ. Intervenientul a invocat și el excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii, ca nefondată.

S-au administrat probatorii cu acte și în urma analizării acestora, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a pronunțat sentința nr. 229 din 9 februarie 2005, prin care a respins excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei și pe fond, a respins acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că reclamanta, în calitate de persoană juridică de drept privat, justifică interesul și are calitate procesuală activă, fiind o asociație legal constituită, cu atribuții de reprezentare și apărare a intereselor membrilor săi.

Pe fondul cauzei, a reținut instanța de fond că actul administrativ dedus judecății a fost adoptat cu respectarea normelor de tehnică legislativă și a fost elaborat prin consultarea organizațiilor profesionale din domeniu, faptul că reclamantei nu i-a fost cerut avizul consultativ scris și motivat, neputând fi reținut ca un motiv de nulitate și, respectiv, de nelegalitate a acestuia. Hotărârea de guvern a cărei anulare se solicită, completează, de fapt, H.G. nr. 1336/2002, privind instituirea sistemului național de gradare a semințelor de consum, prin articolul unic ce-l conține, introducându-se o nouă secțiune referitoare la „Contravenții privind neîndeplinirea obligațiilor de gradare a semințelor de consum”.

Se reține în considerentele sentinței că actul administrativ în litigiu a fost inițiat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, fiind avizat de Consiliul Legislativ și de Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Justiției, adoptarea sa făcându-se cu respectarea dispozițiilor legale în materie, așa încât lipsa avizului scris și motivat din partea reclamantei nu poate constitui motiv de nulitate a actului administrativ în litigiu, cu atât mai mult, cu cât acesta avea doar caracter consultativ. Prin adoptarea H.G. nr. 1114/2004 s-a instituit un sistem contravențional, fără ca prin acesta să se adauge la lege. Se reține, de asemenea, că întrucât actele administrative au la bază prezumția de legalitate, nu are relevanță faptul că actul administrativ normativ ce a fost completat prin actul administrativ dedus judecății, se afla în litigiu la data completării dispozițiilor acestuia.

Împotriva sentinței a declarat recurs, reclamanta, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 7, 9 și 10 C. proc. civ. Se susține, în esență, că instanța nu s-a pronunțat asupra unor importante argumente și dovezi, documente, pe care le-a învederat ca mijloace de aplicare și susținere a cererii sale și care erau hotărâtoare pentru soluționarea corectă a cauzei. La dosar nu există dovezi din care să rezulte că actul administrativ atacat s-a elaborat prin consultarea organizațiilor profesionale, precum și a organizațiilor interesate și nu s-a depus nici documentația care a stat la baza elaborării acestui act, în special proiectul. Faptul că nu i s-a solicitat avizul consultativ, scris și motivat, reclamantei, deși avea această obligație, este motiv de anulare a actului administrativ contestat în justiție, în condițiile legii, chiar și în situația în care respectarea acestuia nu era obligatorie.

Actul administrativ atacat creează un cadrul nefavorabil valorificării tuturor factorilor de producție, iar din înscrisul oficial primit de la intervenientă rezultă că s-a elaborat în baza unei hotărâri a unei asociații private și reprezintă, de fapt, interesele agenților economici din acea asociație. Se susține că procedura de elaborare a actului atacat a încălcat de fapt dispozițiile legale în materie - art. 5-8 ale H.G. nr. 555/2001, privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative, spre aprobare, Guvernului, precum și procedura prevăzută de Legea nr. 52/2003. Pe de altă parte, instituirea sancțiunilor contravenționale servește unui interes privat și ea nu se justifică prin pericolul social, public sau interesul public major lezat, datorită neaplicării gradării.

Se critică soluția și prin faptul că H.G. nr. 1114/2004 nu este conformă cu prevederile comunitare, întrucât pe piața agricolă comună, nu există un sistem de gradare, cetățenii comunitari urmând a fi sancționați în România, pentru o culpă care nu există în nici un stat al Uniunii Europene. În fine, se critică actul administrativ, și prin faptul că a fost publicat la sfârșitul campaniei de recoltare a cerealelor păioase, după ce contractele cu agricultorii fuseseră încheiate și executate, prestatorii trezindu-se în situația de contravenienți, încălcându-se principiul legal și moral conform căruia orice modificări ulterioare ale sistemului de gradare se face până la 30 aprilie. Prin instituirea de amenzi contravenționale, prestatorii de servicii sunt obligați să impună clauza gradării în contractele economice în mod abuziv, fără ca partenerii, agricultorii, care apelează la silozuri, să fie de acord.

Recursul este nefondat. În baza prevederilor O.U.G. nr. 141/2002, privind reglementarea depozitării semințelor de consum, regimul certificatelor de depozit pentru acestea și constituirea Fondului de garantare pentru certificatele de depozit, aprobată, cu modificări și completări, prin Legea nr. 149/2003, s-a elaborat H.G. nr. 1336/2002 privind instituirea Sistemului Național de Gradare a Semințelor de Consum, acesta având un rol determinant în asigurarea unui sprijin activ în folosul producătorilor agricoli, în sensul creșterii veniturilor acestora, precum și în crearea unei piețe agricole transparente, corecte și stabile. În vederea asigurării aplicării unitare și obligatorii a prevederilor legale privind desfășurarea activității de gradare a semințelor de consum, a fost necesară instituirea unui sistem de sancțiuni contravenționale, așa încât s-a elaborat H.G.

nr. 1114/2004, pentru completarea H.G. nr. 1336/2002, privind instituirea Sistemului Național de Gradare a Semințelor de Consum. Acest sistem de sancțiuni contravenționale a făcut obiectul unei dezbateri în cadrul Comisiei Naționale de Gradare a Semințelor de Consum, Comisie care asigură funcționarea Sistemului Natural de Gradare a Semințelor de Consum și este formată din reprezentanți ai Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, ai patronatelor și organizațiilor profesionale din sectoarele de producție, depozitări, procesare și comercializare a semințelor de consum. Propunerile cu privire la sancțiunile contravenționale au fost înaintate apoi Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale care, în baza art. 32 alin. (1) și (2) din O.U.G.

nr. 141/2002, a elaborat H.G. nr. 1114/2004, pentru completarea H.G. nr. 1336/2002 și O.M. nr. 595 din 17 august 2004, pentru împuternicirea persoanelor care constată contravențiile și aplică sancțiunile privind neîndeplinirea obligațiilor de gradare a semințelor de consum. Așadar, actul administrativ a cărui anulare se solicită, a fost inițiat de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, cu atribuții și competențe în domeniu, și el poartă viza Consiliului Legislativ, cea a Ministerului Finanțelor Publice și a Ministerului Justiției, fiind respectate și normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevăzute de Legea nr. 24/2000. Prin urmare, așa cum corect a reținut și instanța de fond, sunt neîntemeiate susținerile recurentei-reclamante, în sensul că nu a fost prezentată instanței, „documentația ce a stat la baza elaborării actului contestat” sau că „elaborarea actului s-a făcut în afara autorității publice inițiatoare”.

Instituirea sistemului sancționator prin actul administrativ atacat, era necesară pentru a se asigura aplicarea unitară și obligatorie a prevederilor legale privind desfășurarea activității de gradare a semințelor de consum (stabilite prin O.U.G. nr. 141/2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 149/2003, respectiv prin H.G. nr. 1336/2002) și pentru ca implementarea Sistemului Național de Gradare să se alinieze la standardele europene în vigoare. În aceste condiții, simplul fapt că reclamantei nu i-a fost solicitat avizul consultativ scris și motivat la elaborarea proiectului, nu poate fi reținut ca motiv de nelegalitate a H.G. nr. 1114/2004. Aceasta, cu atât mai mult, cu cât art. 29 din H.G.

nr. 1114/2004 dispune că pentru contravențiile prevăzute la art. 26, sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al contravențiilor, modificată și completată prin Legea nr. 180/2002, astfel că orice persoană fizică sau juridică, nemulțumită de modul cum au fost constatate contravențiile și aplicate sancțiunile, poate urma căile de atac prevăzute de respectiva ordonanță. Față de considerentele expuse, constatând că nu există motive de casare sau modificare a hotărârii pronunțate de instanța de fond, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Asociația P.A.C.R. împotriva sentinței civile nr. 229 din 9 februarie 2005 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 ianuarie 2006.