ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3585/2006

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea formulată și înregistrată la data de 14 ianuarie 2005, la Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. 217/2005, reclamanții Administrația Prezidențială și Secretariatul General al Guvernului au solicitat ca, prin sentința ce se va pronunța, instanța să constate nulitatea Decretului nr. 1164/2004, privind acordarea unor grațieri individuale (M. Of. nr. 1207/16.12.2004), în contradictoriu cu pârâții M.G., A.M., C.M., A.V., V.A., B.P., B.V., B.V.V., B.D., B.M., B.C., V.B., B.A., C.A., C.I., C.M., C.N., D.B.C., D.I., F.G., F.M., G.F.C., G.I., G.R., G.H.I., I.P., M.M.O., M.F., M.V., M.B., M.I., N.I., O.D., O.V., O.N., P.L., P.D., P.M.M., R.N., R.L.E., S.L., S.V.P., S.G., S.L.C., Ș.D.C., T.I.G.

și Z.M. În motivarea acțiunii, reclamanții au susținut că Decretul nr. 1164/2004, de acordare a unor grațieri individuale, este lovit de nulitate absolută, deoarece: - consimțământul Primului - Ministru, coautor al actului administrativ atacat este viciat, întrucât după ce informația privind emiterea decretului de grațiere, a devenit publică, acesta a afirmat în fața presei că nu a fost atent la conținutul concret al actului și nu a observat de fapt ce semnează, fiind, deci, indus în eroare. - actul administrativ atacat este ilegal, pentru vicii de formă, întrucât contrar prevederilor art. 8 lit. c) din Legea nr. 546/2002, nu face referire la pedeapsa aplicată de instanță, care face obiectul grațierii, lipsa acesteia fiind un motiv de nelegalitate.

- actul administrativ atacat este și neconstituțional, fiind emis printr-un exces de putere, abuz de putere și deturnare de putere, raportat la rolul constituțional al Președintelui României. Acordarea grațierii individuale s-a făcut pe motive politice, punând în pericol ordinea publică și stabilitatea constituțională, încălcând drepturile și libertățile victimelor, subminând autoritatea și înfăptuirea justiției, prestigiul autorităților publice și stabilitatea economică, precum și încrederea publicului în domnia legii și în autoritățile Statului. Au formulat întâmpinări pârâții A.V., G.H.I.

și M.G., invocând excepția lipsei calității procesuale active a celor doi reclamanți, pentru că nu au calitatea de autorități publice de emitere a actului administrativ a cărei nulitate se solicită, excepția inadmisibilității acțiunii, actul atacat fiind un act de putere, emis în executarea unei prerogative constituționale, precum și excepția lipsei de interes (ridicată numai de pârâtul A.V.), întrucât actul atacat a fost revocat prin Decretul nr. 1173/2004. Pe fondul cauzei, s-a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, în același sens fiind și solicitarea pârâților F.M. și I.P., prin întâmpinările formulate.

Asociația Victimelor Mineriadelor 1990 - 1991 din România și Centrul de Resurse Juridice au formulat cereri de intervenție în interes propriu, solicitând constatarea nulității absolute a Decretului de Grațiere nr. 1164/2004, obligarea lui I.I., în solidar cu A.N., la plata unor despăgubiri morale în sumă de 1 leu, urmând a se proceda și la reevaluarea dosarelor de grațiere de către Președintele României. Pârâtul A.V. a ridicat și excepția nulității acțiunii pentru lipsa semnăturii persoanei autorizată, conducătorul Administrației Prezidențiale. Din oficiu, instanța a ridicat excepția inadmisibilității acțiunii în contencios administrativ.

Prin sentința civilă nr. 1900 din 17 noiembrie 2005, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția nulității acțiunii pentru nesemnarea acesteia de către conducătorul autorității și, admițând excepția inadmisibilității acțiunii, a respins acțiunea formulată de cei doi reclamanți, Administrația Prezidențială și Secretariatul General al Guvernului. Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut că potrivit art. 3 lit. k) din Regulamentul de organizare și funcționare al Administrației Prezidențiale, Departamentul Constituțional - Legislativ are ca atribuție reprezentarea în instanță a Președintelui României și a instituției Administrației Prezidențiale, acțiunea fiind semnată de către șeful acestui departament, astfel încât excepția nulității acțiunii sub acest aspect este neîntemeiată.

Față de prevederile art. 2 din același Regulament nu este necesar nici mandatul expres al Președintelui României pentru formularea unei acțiuni în justiție. Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, instanța de fond a reținut că aceasta este întemeiată, dat fiind că grațierea individuală este un act de clemență, o măsură de politică penală destinată să asigure realizarea mai eficiente a scopului reacției antiinfracționale, emiterea unui astfel de act fiind atributul exclusiv al Președintelui României, în virtutea prerogativelor sale Constituționale.

Cum efectul cel mai important al decretului de grațiere se produce în sfera dreptului penal, acesta are o influență covârșitoare asupra celorlalte două efecte, de drept public și de drept administrativ, iar anularea decretului de grațiere nu poate fi cerută în fața instanței de contencios administrativ, cât timp există procedura contestației la executare în dreptul penal, fiecare condamnat putând acționa în cadrul procedurii penale. Împotriva sentinței au declarat recurs, reclamanții, Administrația Prezidențială și Secretariatul General al Guvernului, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motive ce se regăsesc în art. 304 alin. (1) pct. 7, 8 și 9 C. proc. civ., solicitând, însă, ca instanța de control să examineze cauza sub toate aspectele, potrivit prevederilor art. 304 1 C. proc.

civ. Sub un prim motiv de recurs, susțin recurenții că în mod eronat instanța de fond a considerat că nulitatea unui decret al Președintelui României, prin care s-a dispus grațierea unor pedepse, poate fi constatată prin „procedeul contestației la executare în dreptul penal pentru fiecare condamnat”, și nu pe calea contenciosului administrativ. Contestația la executare este o acțiune specifică dreptului procesual penal, normele procesuale fiind de strictă interpretare, astfel încât Președintele României nu poate fi inclus între persoanele cu vocație procesuală în procesul penal, în cazul dedus judecății. Obiectul acțiunii îl constituie constatarea nulității unui act administrativ emis de către o autoritate publică - Președintele României, act care, atâta timp cât este valabil, are putere obligatorie față de instanțele penale, care sunt ținute să aplice măsura grațierii.

Recurenții susțin că, atâta timp cât actul grațierii individuale are caracter irevocabil pentru autoritatea care l-a emis nelegal, instanța de contencios administrativ este competentă să cenzureze legalitatea acestuia; aceasta, cu atât mai mult, cu cât în cuprinsul art. 5 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, între actele nesupuse controlului pe calea contenciosului administrativ nu se regăsesc menționate decretele emise de Președintele României. Apelând chiar și la metodele de interpretare juridică recunoscute de doctrină - interpretarea gramaticală, interpretarea logică, interpretarea istorică și cea teleologică, susțin recurenții, concluzia ce se desprinde este aceea a unei intenții clare a legiuitorului de a permite supunerea controlului în contencios administrativ a decretelor Președintelui României emise în exercitarea atribuțiilor stabilite prin Constituția României.

Pe fondul acțiunii formulate, recurenții au reiterat motivele în baza cărora au solicitat instanței, constatarea nulității Decretului de grațiere nr. 1164/2004. - lipsa voinței Primului Ministru care nu a știut ce a semnat, voința sa fiind alterată prin necunoaștere. - Decretul a fost emis cu încălcarea dispozițiilor legii imperative referitoare la actele ce trebuie să însoțească cererea de grațiere. Au formulat întâmpinări intimații I.P., M.C., B.V., prin care au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate. Analizând recursurile formulate, prin prisma motivelor invocate și în raport cu dispozițiile legale aplicabile, Curtea le va respinge, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ, „Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței, constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice”. Obiectul acțiunii de chemare în judecată, dedusă judecății îl constituie constatarea nulității Decretului nr. 1164/2004, privind acordarea unor grațieri individuale, emitentul acestui act fiind Președintele României.

Problema de drept pusă în discuție, cu ocazia soluționării fondului, rezolvată de instanță pe cale de excepție și asupra căreia urmează a se pronunța și instanța de control judiciar, este aceea de a stabili dacă sus-menționatul decret de grațiere individuală, emis de Președintele României, reprezintă sau nu un act administrativ, supus cenzurii instanței de contencios administrativ în sensul dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (6) din Legea nr. 554/2004. În conformitate cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 546/2002 privind grațierea și procedura acordării grațierii (M. Of.

nr. 755/16.10.2002), grațierea este măsura de clemență ce constă în înlăturarea în totul sau în parte a executării pedepsei aplicate de instanță ori în comutarea acesteia în una mai ușoară, art. 2 din aceeași lege precizând că grațierea poate fi acordată individual, prin decret al Președintelui României, potrivit art. 94 lit. d) din Constituția României sau colectiv, de către Parlament, prin lege organică. Potrivit art. 100 alin. (2) din Constituția României, decretul emis de Președintele României, prin care se acordă grațierea individuală, se contrasemnează de Primul Ministru, prin instituția contra semnării Parlamentul exercitând un control indirect prin mijlocirea Primului Ministru care răspunde în fața legislativului.

Iată, așadar, că acordarea grațierii individuale, ca act de clemență, este o prerogativă exclusivă a Președintelui României, prevăzută expres în art. 94 lit. d) din Constituția României, prin efectele produse, grațierea fiind, totodată, și o instituție de drept penal. În exercitarea prerogativelor sale, menționate în art. 80 - 94 din Constituție, acordând sau revocând grațierea individuală, Președintele României, acționează nu numai în calitate de reprezentant al executivului, ci și ca șef al Statului, având rolul de mediator între stat și societate, dar în același timp acționând ca un garant al Constituției.

În emiterea actelor cu titlu de grațiere individuală (acordarea sau revocarea), Președintele României are o putere de apreciere extrem de largă, acesta având posibilitatea de a cere doar atunci când socotește necesar, avize consultative (iar nu conforme) de la Ministerul Justiției sau informații de la diverse autorități, condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi grațiat sau de a nu fi grațiat și nici chiar un interes legitim în sensul art. 52 din Constituție, ci doar unul faptic. Altfel spus, între persoana care solicită grațierea individuală și Președinte, nu se naște un raport de drept administrativ tipic, supus cenzurii instanței de contencios administrativ, decretul de acordare a grațierii, fiind astfel denumit și în doctrină, un act juridic complex supus unui regim de drept constituțional, cu implicații profunde în planul dreptului procesual penal.

Rezultă, deci, că în mod corect, instanța de fond a apreciat că decretul de grațiere nu este un act administrativ supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, nefiind, astfel, admisibilă nici acțiunea în constatarea nulității acestuia conform art. 1 alin. (6) din aceeași lege, după cum nici respingerea cererii de grațiere (Legea nr. 546/2002 - art. 10) nu poate fi considerată un refuz de rezolvare a unei cereri în sensul acelorași dispoziții legale [art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Răspunzând motivelor de recurs invocate de către cei doi recurenți și argumentând temeinicia excepției de inadmisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, excepție pe care instanța de fond a rezolvat-o corect, au fost înlăturate, astfel, erorile de motivare din sentința recurată, referitoare la faptul că anularea decretului de grațiere poate fi cerută în cadrul contestației la executare în procesul penal.

Pentru toate aceste considerente, constatând că instanța de fond a pronunțat o sentință legală și temeinică, cu aplicarea art. 312 C. proc. civ., recursurile vor fi respinse ca nefondate. Dat fiind că au fost analizate cu precădere motivele de recurs ce vizau excepția inadmisibilității acțiunii, sentința recurată urmând a fi menținută, Curtea nu va mai analiza motivele de recurs privitoare la fondul cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Administrația Prezidențială și Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinței civile nr. 1900 din 17 noiembrie 2005 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 octombrie 2006.