ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1840/2005

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: La data de 20 decembrie 2004 a fost înregistrată la Tribunalul București, contestația la executare formulată de A.V., prin care s-a solicitat a se constata grațierea individuală necondiționată a restului de pedeapsă rămas de executat din pedeapsa aplicată prin sentința penală nr. 49 din 6 noiembrie 2002, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție, irevocabilă prin decizia nr. 311 din 8 octombrie 2003, pronunțată de Completul de 9 judecători ai acestei instanțe, în temeiul Decretului nr. 1164/2004 (M. Of. nr. 1207/16.12.2004), precum și încetarea mandatului de executare a pedepsei nr. 243 din 13 octombrie 2003, emis de Tribunalul București (în dosarul nr. 5276/2001, al Înaltei Curți de Casație și Justiție), la data de 16 decembrie 2004, ca urmare a grațierii individuale.

Totodată, A.V. a solicitat să se dispună punerea sa în libertate de îndată, nefiind arestat în altă cauză. Prin încheierea din 25 februarie 2005, pronunțată în dosarul nr. 7036/2004, Tribunalul București, secția I penală, a invocat din oficiu excepția de nelegalitate a Decretului nr. 117/2004 și în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a suspendat judecarea contestației la executare. Totodată, a sesizat Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ, pentru examinarea legalității Decretului nr. 1173/2004. Opinia instanței penale, menționată în încheierea din 25 februarie 2005, a fost formulată în sensul că excepția de nelegalitate a Decretului nr. 1173/2004, prin care s-a revocat grațierea individuală acordată prin Decretul nr. 1164/2004, este întemeiată.

În esență, instanța penală a reținut că Decretul nr. 1164/2004 și Decretul nr. 1173/2004 sunt acte administrative individuale emise de Președintele României, fiind supuse principiilor ce guvernează această categorie de acte. În cauză, s-a apreciat că, întrucât în baza decretului de grațiere individuală, A.V. a fost eliberat din penitenciar, acest act administrativ nu mai putea fi revocat, fiind o excepție de la principiul revocabilității actelor administrative. Constatând, totodată, că de actul administrativ depinde soluționarea pe fond a contestației la executare, instanța penală a procedat în sensul mai sus arătat.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la termenul din 3 martie 2005, a ridicat, la rândul ei, din oficiu, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, punând în discuția părților, un fine de neprimire a cererilor, având drept obiect cenzurarea decretului prin care Președintele României a dispus revocarea grațierii individuale. Prin sentința civilă nr. 399 din 7 martie 2005, aceeași instanță a respins ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a Decretului nr. 1173/2004, invocată din oficiu, în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în dosarul nr. 7036/2004, al Tribunalului București, secția I penală, privind pe A.V.

Pentru a se pronunța în sensul arătat, instanța de fond a reținut că decretele de grațiere și de revocare a grațierii individuale sunt emise de Președintele României, fiind o atribuție exclusivă a acestuia, că acest decret de grațiere este un act administrativ revocabil, cu natură juridică complexă, deci un act administrativ atipic ce nu este supus controlului instanței de contencios administrativ. Instanța de fond a mai reținut că aceste acte sunt exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ, întrucât, pe de o parte, dreptul de acordare a grațierii individuale fiind de natură constituțională, este un atribut al Președintelui, nu poate fi transmis altei autorități, întrucât s-ar aduce atingere principiului separației puterilor în stat.

Pe de altă parte, instanța de fond a reținut că recunoașterea unei astfel de posibilități, de a fi contestat în contencios administrativ, ar atrage decăderea instituției grațierii individuale, deoarece s-ar impune teza potrivit căreia în final autoritatea judecătorească poate exercita un control asupra legalității decretului de revocare a grațierii și că persoanele care nu au beneficiat de grațiere individuală, pot solicita pe această cale să se constate refuzul nejustificat al Președintelui, de a-i acorda grațierea și corelativ obligarea acestuia de a o face. Totodată, instanța de fond a reținut și că nu există un drept subiectiv al persoanei la grațiere sau interes legitim, ca situație premisă esențială a promovării unei acțiuni în contencios administrativ, pentru controlul legalității.

În ce privește strict Decretul nr. 1173/2004, de revocare a grațierii individuale, curtea de apel a apreciat că acesta nu poate forma obiectul excepției de nelegalitate, nefiind un act a cărui legalitate poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, A.V., invocând dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se susține că instanța de fond, în mod greșit, nu a făcut aplicarea dispozițiilor art. 52 din Constituția României, referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și nici pe cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Considerentele instanței de fond, potrivit cărora decretele privind grațierea (de acordare și de revocare) nu sunt supuse controlului instanței de contencios administrativ, în opinia recurentului, sunt contrare, nu numai dispozițiilor constituționale și celor ale Legii nr. 554/2004, privind drepturile persoanei vătămate de o autoritate publică, dar și prevederilor art. 21 din Constituția României, privind accesul liber la justiție, corolar al dreptului la un proces echitabil, în înțelesul Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Recurentul mai susține și faptul că, deși este o persoană vătămată într-un drept al său (dreptul fundamental la libertate), prin actul unei autorități publice, și decretul prezidențial întrunește trăsăturile definitorii ale actului administrativ, în înțelesul art. 2 lit. c) din lege, totuși, instanța de fond, în mod greșit a reținut că acest act nu este cenzurabil pe calea contenciosului administrativ, iar refuzul acesteia de a se pronunța asupra legalității actului, echivalează cu o denegare de dreptate. În plus, arată recurentul, datorită raționamentului instanțelor (penală și de contencios administrativ) se află într-un cerc vicios, fără a se prefigura soluții eficiente pentru cauza sa. Examinându-se sentința atacată, în raport cu toate criticile formulate, precum și cu dispozițiile constituționale și legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., se constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Prin articolul unic al Decretului nr. 1173/2004 (M. Of. nr. 1219/17.12.2004), s-a abrogat Decretul nr. 1164/2003, privind acordarea unor grațieri individuale și s-a revocat grațierea individuală prevăzută în cuprinsul acestui decret. Este cunoscut că, deși excepția de nelegalitate a actului administrativ este o noțiune tradițională a dreptului administrativ românesc, totuși aceasta este reglementată în mod expres abia prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ. Din întreaga economie a textului rezultă că excepția de nelegalitate poate fi ridicată doar cu privire la actele care pot forma obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor de contencios administrativ.

În plus, chiar în prezența actelor administrative, interdicțiile constituționale prevăzute de art. 126 alin. (6) teza I, vizează atât acțiunile directe, cât și excepțiile de nelegalitate, iar a accepta teza contrară constituie o soluție neconstituțională. Așadar, problema esențială a fi soluționată de instanța de contencios administrativ, este aceea dacă poate soluționa excepția de nelegalitate invocată, în raport cu natura juridică a actului supus controlului ei și regimul juridic aplicabil acestuia, astfel cum corect a reținut și instanța de fond. Cu privire la fundamentul reglementării, reținem că în conformitate cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 546/2002, privind grațierea și procedura acordării grațierii, (M. Of.

nr. 755/16.10.2002), grațierea este măsura de clemență ce constă în înlăturarea, în totul sau în parte, a executării pedepsei aplicate de instanță ori în comutarea acesteia uneia mai ușoară, iar cu cele ale art. 2, grațierea poate fi acordată individual, prin decret al Președintelui României, potrivit art. 94 lit. d) din Constituția României, sau colectiv, de către Parlament, prin lege organică. Constituția României, republicată, statuează prin art. 94 lit. d), că Președintele României acordă grațierea individuală, iar în conformitate cu dispozițiile art. 100 alin. (2) al așezământului constituțional, decretul emis în această materie se contrasemnează de primul ministru.

Este de observat, că în baza dispozițiilor art. 80 din Constituție, Președintele României apare în mai multe ipostaze: de șef al statului, de șef al executivului alături de Guvern, de garant al Constituției și de mediator, prerogativele privind grațierea individuală fiind un atribut ce nu poate fi plasat decât la zona de confluență a acestora. Prin urmare, dreptul la grațiere individuală este o prerogativă constituțională a Președintelui României, exercitată printr-un act juridic care produce efecte asupra raportului penal, grațierea individuală fiind o instituție de drept complexă, aparținând mai multor ramuri de drept. În acest context, este necontestat că stabilirea naturii juridice a decretului de grațiere individuală, a celui de revocare a grațierii individuale, precum și a regimului juridic aplicabil acestora, nu este un demers facil.

Exercitarea prerogativei grațierii individuale nu poate fi realizată decât cu respectarea rolului constituțional al Președintelui, a cărui calitate este legitimată prin sufragiul universal ce constituie o garanție supremă a îndeplinirii atribuțiilor sale în acord cu voința generală. Caracterul de excepție a acestei atribuții este dat și de faptul că de esența instituției grațierii individuale este natura sa umanitară, fiind un act de clemență, șeful statului acționând în baza principiului competenței sale, cu drept de apreciere potrivit căruia titularul dreptului de grațiere are libertatea deplină de a evalua temeiurile grațierii. Desigur, demersul deliberativ trebuie să aibă în vedere nu doar o dimensiune strict afectivă, ci și dimensiunea ce ține de valorile umanismului, de temeiurile sociale și de considerații de politică penală.

Președintele României, acordând grațierea individuală, reprezintă statul în raportul penal și decide în numele acestuia, la renunțarea la un drept al său, dar în condițiile în care are în același timp și misiunea de a veghea la aplicarea Constituției României. Mai mult, puterea discreționară a celui ce acordă grațierea individuală, chiar dacă este o prerogativă constituțională, în regimurile semi-prezidențiale, semi-prezidențiale atenuate sau parlamentare cuprinzând elemente de semi-prezidențialism, caracterizate printr-un bicefalism executiv - președintele republicii, ca șef al statului și primul-ministru, ca șef Guvernului, aceasta este gardată de instituția contrasemnării actului privind grațierea individuală.

În acord cu această soluție, prin Constituția României s-a statuat instituția contrasemnării de către Primul ministru, al actului de grațiere individuală. Așadar, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că decretele privind grațierea individuală sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifestă două voințe, dar care produc același efect și independent de faptul că acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice, nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituțională, pe de o parte, între cei doi șefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul.

Rațiunea obligației de a se contrasemna aceste decrete de către Primul ministru, constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect, ce ține de principiul democrației constituționale, instituit prin art. 1 alin. (4) din Constituția României, republicată. Președintele României, în emiterea actelor ce țin de grațierea individuală (acordare sau revocare), are o putere de apreciere extrem de largă, acesta având posibilitatea de a solicita, doar „atunci când socotește necesar”, avize consultative, (iar nu conforme), de la Ministerul Justiției sau informații de la diverse autorități [art. 6 alin. (1) și (2) din Legea nr. 546/2002], condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi grațiat sau de a nu fi grațiat și nici chiar un interes legitim, în sensul art. 52 din Constituție, ci doar unul faptic, astfel cum corect a reținut și instanța de fond.

Corelativ, acesta din urmă are chiar libertatea de a refuza grațierea individuală, când cererea nu a fost făcută de el, cu excepția prevăzută de lege (art. 11 din Legea nr. 546/2002). Și în aceste condiții, prin instituția contrasemnării, astfel cum s-a arătat, Parlamentul exercită un control indirect prin mijlocirea Primului-ministru, care răspunde în fața legislativului. În consecință, în ipoteza în care decretele de grațiere sunt considerate acte administrative (complexe sau atipice), acestea nu sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României și a art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, nu este de neglijat că din perspectiva dreptului comparat, soluțiile țărilor europene sunt majoritare, în sensul exceptării actelor privind grațierea individuală, de la controlul judiciar. Argumentele în susținerea acestor soluții sunt numeroase, parte dintre acestea fiind reținute corect și de instanța de fond. În plus, reținem, însă, și pe cele potrivit cărora recunoașterea tezei contrare ar atrage decăderea și apoi, disoluția instituției grațierii individuale. Aceasta, cu atât mai mult, cu cât, în general, grațierea individuală are caracter excepțional și o rezonanță diminuată, motiv pentru care și reglementarea ce o vizează este destul de restrânsă. Faptul că în anumite perioade un decret de grațiere individuală (sau o revocare a grațierii) are mai multă rezonanță socială nu poate schimba regimul juridic aplicabil acestuia.

Împrejurarea invocată în cauză, că celelalte posibilități constituționale, de verificare de către Parlament, a decretelor, nu sunt eficiente datorită succesiunii la putere, sunt chestiuni care exced cadrului litigiului. Cu privire la motivul de recurs potrivit căruia instanța de fond, prin soluția adoptată, a încălcat dispozițiile art. 21 și 52 din Constituția României, precum și cele ale Convenției Europene a Drepturilor Omului, reținem după cum urmează.

Într-adevăr, conform dispozițiilor art. 52 alin. (1) din Constituția României, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, dar potrivit prevederilor alin. (2) al aceluiași articol, condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. Legea organică, respectiv Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin dispozițiile art. 5, prevede care sunt actele nesupuse controlului instanței de contencios administrativ și limitele acestuia, preluând la alin. (1) lit. a), și excepția prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituția României, respectiv actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul.

Este, de asemenea, adevărat, pe de o parte, că, potrivit dispozițiilor art. 21 din Constituția României, orice persoană se poate adresa justiției, pentru apărarea drepturilor, a libertăților și intereselor sale legitime, ceea ce nu este, însă, similar cu exercitarea acestui drept obligatoriu pe calea contenciosului administrativ. Pe de altă parte, identificarea, însă, a altor remedii posibile, excede cadrul sesizării instanței de contencios administrativ.

Totodată, este cunoscut că în conformitate cu prevederile art. 20 din Constituția României, dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, iar dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile. De asemenea, Curtea are în vedere și dispozițiile art. 5, 6 și 13 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, dar și faptul că instanța națională la care se referă art. 13, ar trebui să aibă puterea de a pronunța o decizie obligatorie care să fie făcută publică.

Acest din urmă text din Convenție, chiar dacă este autonom, nu are o existență independentă, fiind în strânsă corelație cu celelalte dispoziții ale acesteia. În plus, caracterul efectiv al unui remediu, în înțelesul art. 13 din Convenție, nu depinde de certitudinea obținerii unei decizii favorabile de către reclamant. În cauză, astfel cum s-a arătat, pe lângă lipsa competenței instanței de contencios administrativ, de a identifica remedii în alte ramuri de drept sau la nivelul altor autorități, se reține și faptul că hotărârea instanței penale depusă la dosar, pe de o parte, nu are caracter irevocabil, iar, pe de altă parte, nu este de natură a schimba modul de abordare a excepției de nelegalitate ce constituie obiectul pricinii, chiar dacă partea și-a exprimat îndoiala privitoare la șansele de izbândă într-o altă cale de atac.

Prin urmare, având în vedere toate considerentele arătate în cele ce preced și constatând că soluția instanței de fond este legală și temeinică, iar criticile formulate acesteia sunt nefondate, se va respinge recursul declarat în cauză, potrivit dispozițiilor art. 312 C. proc. civ., raportat la cele ale art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de A.V. împotriva sentinței civile nr. 399 din 7 martie 2004 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 martie 2005.