ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1840/2005

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1840/2005 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2005)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

La data de 20 decembrie 2004 a fost

înregistrată la Tribunalul București, contestația la executare formulată de A.V.,

prin care s-a solicitat a se constata grațierea individuală necondiționată a

restului de pedeapsă rămas de executat din pedeapsa aplicată prin sentința

penală nr. 49 din 6 noiembrie 2002, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție,

irevocabilă prin decizia nr. 311 din 8 octombrie 2003, pronunțată de Completul

de 9 judecători ai acestei instanțe, în temeiul Decretului nr. 1164/2004 (M. Of.

nr. 1207/16.12.2004), precum și încetarea mandatului de executare a pedepsei nr.

243 din 13 octombrie 2003, emis de Tribunalul București (în dosarul nr. 5276/2001,

al Înaltei Curți de Casație și Justiție), la data de 16 decembrie 2004, ca

urmare a grațierii individuale.

Totodată, A.V. a solicitat să se

dispună punerea sa în libertate de îndată, nefiind arestat în altă cauză.

Prin încheierea din 25 februarie

2005, pronunțată în dosarul nr. 7036/2004, Tribunalul București, secția I

penală, a invocat din oficiu excepția de nelegalitate a Decretului nr. 117/2004

și în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a suspendat judecarea

contestației la executare. Totodată, a sesizat Curtea de Apel București, secția

de contencios administrativ, pentru examinarea legalității Decretului nr. 1173/2004.

Opinia instanței penale, menționată

în încheierea din 25 februarie 2005, a fost formulată în sensul că excepția de

nelegalitate a Decretului nr. 1173/2004, prin care s-a revocat grațierea

individuală acordată prin Decretul nr. 1164/2004, este întemeiată.

În esență, instanța penală a reținut

că Decretul nr. 1164/2004 și Decretul nr. 1173/2004 sunt acte administrative

individuale emise de Președintele României, fiind supuse principiilor ce

guvernează această categorie de acte. În cauză, s-a apreciat că, întrucât în

baza decretului de grațiere individuală, A.V. a fost eliberat din penitenciar,

acest act administrativ nu mai putea fi revocat, fiind o excepție de la

principiul revocabilității actelor administrative.

Constatând, totodată, că de actul

administrativ depinde soluționarea pe fond a contestației la executare,

instanța penală a procedat în sensul mai sus arătat.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, la termenul din 3 martie 2005, a

ridicat, la rândul ei, din oficiu, excepția inadmisibilității excepției de

nelegalitate, punând în discuția părților, un fine de neprimire a cererilor,

având drept obiect cenzurarea decretului prin care Președintele României a

dispus revocarea grațierii individuale.

Prin sentința civilă nr. 399 din 7

martie 2005, aceeași instanță a respins ca inadmisibilă, excepția de

nelegalitate a Decretului nr. 1173/2004, invocată din oficiu, în baza art. 4

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în dosarul nr. 7036/2004, al Tribunalului

București, secția I penală, privind pe A.V.

Pentru a se pronunța în sensul

arătat, instanța de fond a reținut că decretele de grațiere și de revocare a

grațierii individuale sunt emise de Președintele României, fiind o atribuție

exclusivă a acestuia, că acest decret de grațiere este un act administrativ

revocabil, cu natură juridică complexă, deci un act administrativ atipic ce nu

este supus controlului instanței de contencios administrativ.

Instanța de fond a mai reținut că

aceste acte sunt exceptate de la controlul instanței de contencios

administrativ, întrucât, pe de o parte, dreptul de acordare a grațierii

individuale fiind de natură constituțională, este un atribut al Președintelui,

nu poate fi transmis altei autorități, întrucât s-ar aduce atingere

principiului separației puterilor în stat.

Pe de altă parte, instanța de fond a

reținut că recunoașterea unei astfel de posibilități, de a fi contestat în

contencios administrativ, ar atrage decăderea instituției grațierii individuale,

deoarece s-ar impune teza potrivit căreia în final autoritatea judecătorească

poate exercita un control asupra legalității decretului de revocare a grațierii

și că persoanele care nu au beneficiat de grațiere individuală, pot solicita pe

această cale să se constate refuzul nejustificat al Președintelui, de a-i

acorda grațierea și corelativ obligarea acestuia de a o face.

Totodată, instanța de fond a reținut

și că nu există un drept subiectiv al persoanei la grațiere sau interes legitim,

ca situație premisă esențială a promovării unei acțiuni în contencios

administrativ, pentru controlul legalității.

În ce privește strict Decretul nr. 1173/2004,

de revocare a grațierii individuale, curtea de apel a apreciat că acesta nu

poate forma obiectul excepției de nelegalitate, nefiind un act a cărui

legalitate poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ.

Împotriva acestei sentințe a

declarat recurs, A.V., invocând dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs

se susține că instanța de fond, în mod greșit, nu a făcut aplicarea

dispozițiilor art. 52 din Constituția României, referitor la dreptul persoanei

vătămate de o autoritate publică și nici pe cele ale Legii contenciosului

administrativ nr. 554/2004.

Considerentele instanței de fond,

potrivit cărora decretele privind grațierea (de acordare și de revocare) nu

sunt supuse controlului instanței de contencios administrativ, în opinia

recurentului, sunt contrare, nu numai dispozițiilor constituționale și celor

ale Legii nr. 554/2004, privind drepturile persoanei vătămate de o autoritate

publică, dar și prevederilor art. 21 din Constituția României, privind accesul

liber la justiție, corolar al dreptului la un proces echitabil, în înțelesul

Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Recurentul mai susține și faptul că,

deși este o persoană vătămată într-un drept al său (dreptul fundamental la

libertate), prin actul unei autorități publice, și decretul prezidențial

întrunește trăsăturile definitorii ale actului administrativ, în înțelesul art.

2 lit. c) din lege, totuși, instanța de fond, în mod greșit a reținut că acest

act nu este cenzurabil pe calea contenciosului administrativ, iar refuzul

acesteia de a se pronunța asupra legalității actului, echivalează cu o denegare

de dreptate.

În plus, arată recurentul, datorită

raționamentului instanțelor (penală și de contencios administrativ) se află

într-un cerc vicios, fără a se prefigura soluții eficiente pentru cauza sa.

Examinându-se sentința atacată, în

raport cu toate criticile formulate, precum și cu dispozițiile constituționale

și legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc.

civ., se constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi

expuse în continuare.

Prin articolul unic al Decretului nr.

1173/2004 (M. Of. nr. 1219/17.12.2004), s-a abrogat Decretul nr. 1164/2003,

privind acordarea unor grațieri individuale și s-a revocat grațierea

individuală prevăzută în cuprinsul acestui decret.

Este cunoscut că, deși excepția de

nelegalitate a actului administrativ este o noțiune tradițională a dreptului

administrativ românesc, totuși aceasta este reglementată în mod expres abia

prin art. 4 din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ.

Din întreaga economie a textului

rezultă că excepția de nelegalitate poate fi ridicată doar cu privire la actele

care pot forma obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor de

contencios administrativ.

În plus, chiar în prezența actelor

administrative, interdicțiile constituționale prevăzute de art. 126 alin. (6)

teza I, vizează atât acțiunile directe, cât și excepțiile de nelegalitate, iar

a accepta teza contrară constituie o soluție neconstituțională.

Așadar, problema esențială a fi

soluționată de instanța de contencios administrativ, este aceea dacă poate

soluționa excepția de nelegalitate invocată, în raport cu natura juridică a

actului supus controlului ei și regimul juridic aplicabil acestuia, astfel cum

corect a reținut și instanța de fond.

Cu privire la fundamentul

reglementării, reținem că în conformitate cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 546/2002,

privind grațierea și procedura acordării grațierii, (M. Of. nr. 755/16.10.2002),

grațierea este măsura de clemență ce constă în înlăturarea, în totul sau în

parte, a executării pedepsei aplicate de instanță ori în comutarea acesteia

uneia mai ușoară, iar cu cele ale art. 2, grațierea poate fi acordată

individual, prin decret al Președintelui României, potrivit art. 94 lit. d) din

Constituția României, sau colectiv, de către Parlament, prin lege organică.

Constituția României, republicată,

statuează prin art. 94 lit. d), că Președintele României acordă grațierea

individuală, iar în conformitate cu dispozițiile art. 100 alin. (2) al așezământului

constituțional, decretul emis în această materie se contrasemnează de primul

ministru.

Este de observat, că în baza

dispozițiilor art. 80 din Constituție, Președintele României apare în mai multe

ipostaze: de șef al statului, de șef al executivului alături de Guvern, de

garant al Constituției și de mediator, prerogativele privind grațierea

individuală fiind un atribut ce nu poate fi plasat decât la zona de confluență

a acestora.

Prin urmare, dreptul la grațiere

individuală este o prerogativă constituțională a Președintelui României,

exercitată printr-un act juridic care produce efecte asupra raportului penal,

grațierea individuală fiind o instituție de drept complexă, aparținând mai

multor ramuri de drept.

În acest context, este necontestat

că stabilirea naturii juridice a decretului de grațiere individuală, a celui de

revocare a grațierii individuale, precum și a regimului juridic aplicabil

acestora, nu este un demers facil.

Exercitarea prerogativei grațierii

individuale nu poate fi realizată decât cu respectarea rolului constituțional

al Președintelui, a cărui calitate este legitimată prin sufragiul universal ce

constituie o garanție supremă a îndeplinirii atribuțiilor sale în acord cu

voința generală.

Caracterul de excepție a acestei

atribuții este dat și de faptul că de esența instituției grațierii individuale este

natura sa umanitară, fiind un act de clemență, șeful statului acționând în baza

principiului competenței sale, cu drept de apreciere potrivit căruia titularul

dreptului de grațiere are libertatea deplină de a evalua temeiurile grațierii.

Desigur, demersul deliberativ

trebuie să aibă în vedere nu doar o dimensiune strict afectivă, ci și

dimensiunea ce ține de valorile umanismului, de temeiurile sociale și de

considerații de politică penală.

Președintele României, acordând grațierea

individuală, reprezintă statul în raportul penal și decide în numele acestuia,

la renunțarea la un drept al său, dar în condițiile în care are în același timp

și misiunea de a veghea la aplicarea Constituției României.

Mai mult, puterea discreționară a

celui ce acordă grațierea individuală, chiar dacă este o prerogativă

constituțională, în regimurile semi-prezidențiale, semi-prezidențiale atenuate

sau parlamentare cuprinzând elemente de semi-prezidențialism, caracterizate

printr-un bicefalism executiv - președintele republicii, ca șef al statului și

primul-ministru, ca șef Guvernului, aceasta este gardată de instituția

contrasemnării actului privind grațierea individuală.

În acord cu această soluție, prin

Constituția României s-a statuat instituția contrasemnării de către Primul ministru,

al actului de grațiere individuală.

Așadar, Înalta Curte de Casație și

Justiție constată că decretele privind grațierea individuală sunt acte juridice

unilaterale de drept public prin care se manifestă două voințe, dar care produc

același efect și independent de faptul că acestea sunt numite acte

administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste

acte juridice, nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative,

fiind rezultatul unor raporturi de natură constituțională, pe de o parte, între

cei doi șefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul.

Rațiunea obligației de a se

contrasemna aceste decrete de către Primul ministru, constă tocmai în

exercitarea unui control parlamentar indirect, ce ține de principiul

democrației constituționale, instituit prin art. 1 alin. (4) din Constituția

României, republicată.

Președintele României, în emiterea

actelor ce țin de grațierea individuală (acordare sau revocare), are o putere de

apreciere extrem de largă, acesta având posibilitatea de a solicita, doar „atunci

când socotește necesar”, avize consultative, (iar nu conforme), de la Ministerul Justiției sau informații de la diverse autorități [art. 6 alin. (1) și (2) din

Legea nr. 546/2002], condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi grațiat sau

de a nu fi grațiat și nici chiar un interes legitim, în sensul art. 52 din

Constituție, ci doar unul faptic, astfel cum corect a reținut și instanța de

fond. Corelativ, acesta din urmă are chiar libertatea de a refuza grațierea

individuală, când cererea nu a fost făcută de el, cu excepția prevăzută de lege

(art. 11 din Legea nr. 546/2002).

Și în aceste condiții, prin

instituția contrasemnării, astfel cum s-a arătat, Parlamentul exercită un control

indirect prin mijlocirea Primului-ministru, care răspunde în fața

legislativului.

În consecință, în ipoteza în care

decretele de grațiere sunt considerate acte administrative (complexe sau

atipice), acestea nu sunt supuse controlului judecătoresc pe calea

contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozițiile art. 126 alin. (6)

din Constituția României și a art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, nu este de neglijat că

din perspectiva dreptului comparat, soluțiile țărilor europene sunt majoritare,

în sensul exceptării actelor privind grațierea individuală, de la controlul

judiciar. Argumentele în susținerea acestor soluții sunt numeroase, parte

dintre acestea fiind reținute corect și de instanța de fond.

În plus, reținem, însă, și pe cele

potrivit cărora recunoașterea tezei contrare ar atrage decăderea și apoi,

disoluția instituției grațierii individuale.

Aceasta, cu atât mai mult, cu cât,

în general, grațierea individuală are caracter excepțional și o rezonanță

diminuată, motiv pentru care și reglementarea ce o vizează este destul de

restrânsă.

Faptul că în anumite perioade un

decret de grațiere individuală (sau o revocare a grațierii) are mai multă

rezonanță socială nu poate schimba regimul juridic aplicabil acestuia.

Împrejurarea invocată în cauză, că celelalte

posibilități constituționale, de verificare de către Parlament, a decretelor, nu

sunt eficiente datorită succesiunii la putere, sunt chestiuni care exced

cadrului litigiului.

Cu privire la motivul de recurs

potrivit căruia instanța de fond, prin soluția adoptată, a încălcat

dispozițiile art. 21 și 52 din Constituția României, precum și cele ale

Convenției Europene a Drepturilor Omului, reținem după cum urmează.

Într-adevăr, conform dispozițiilor art.

52 alin. (1) din Constituția României, persoana vătămată într-un drept al său

ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act

administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este

îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului

legitim, anularea actului și repararea pagubei, dar potrivit prevederilor alin.

(2) al aceluiași articol, condițiile și limitele exercitării acestui drept se

stabilesc prin lege organică.

Legea organică, respectiv Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin dispozițiile art. 5, prevede

care sunt actele nesupuse controlului instanței de contencios administrativ și

limitele acestuia, preluând la alin. (1) lit. a), și excepția prevăzută de art.

126 alin. (6) din Constituția României, respectiv actele administrative ale

autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul.

Este, de asemenea, adevărat, pe de o

parte, că, potrivit dispozițiilor art. 21 din Constituția României, orice

persoană se poate adresa justiției, pentru apărarea drepturilor, a libertăților

și intereselor sale legitime, ceea ce nu este, însă, similar cu exercitarea

acestui drept obligatoriu pe calea contenciosului administrativ. Pe de altă

parte, identificarea, însă, a altor remedii posibile, excede cadrul sesizării

instanței de contencios administrativ.

Totodată, este cunoscut că în

conformitate cu prevederile art. 20 din Constituția României, dispozițiile

constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi

interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor

Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, iar dacă

există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile

fundamentale ale omului la care România este parte, și legile interne, au

prioritate reglementările internaționale cu excepția cazului în care

Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.

De asemenea, Curtea are în vedere și

dispozițiile art. 5, 6 și 13 din Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului

și a Libertăților Fundamentale, dar și faptul că instanța națională la care se

referă art. 13, ar trebui să aibă puterea de a pronunța o decizie obligatorie

care să fie făcută publică. Acest din urmă text din Convenție, chiar dacă este autonom,

nu are o existență independentă, fiind în strânsă corelație cu celelalte

dispoziții ale acesteia.

În plus, caracterul efectiv al unui

remediu, în înțelesul art. 13 din Convenție, nu depinde de certitudinea

obținerii unei decizii favorabile de către reclamant.

În cauză, astfel cum s-a arătat, pe

lângă lipsa competenței instanței de contencios administrativ, de a identifica

remedii în alte ramuri de drept sau la nivelul altor autorități, se reține și

faptul că hotărârea instanței penale depusă la dosar, pe de o parte, nu are

caracter irevocabil, iar, pe de altă parte, nu este de natură a schimba modul

de abordare a excepției de nelegalitate ce constituie obiectul pricinii, chiar

dacă partea și-a exprimat îndoiala privitoare la șansele de izbândă într-o altă

cale de atac.

Prin urmare, având în vedere toate

considerentele arătate în cele ce preced și constatând că soluția instanței de

fond este legală și temeinică, iar criticile formulate acesteia sunt nefondate,

se va respinge recursul declarat în cauză, potrivit dispozițiilor art. 312 C.

proc. civ., raportat la cele ale art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A.V.

împotriva sentinței civile nr. 399 din 7 martie 2004 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 21 martie 2005.