ÎCCJ, decizie (scj.ro #85130)

ÎCCJ, decizie (scj.ro #85130) (Înalta Curte de Casație și Justiție)

Decrete

prezidențiale privind grațierea individuală. Exceptarea de la controlul instanței

de contencios administrativ. Accesul liber la justiție

Constituție

, art. 126 alin.6, art. 21, art. 52 (1)

Legea nr. 554/2004

, art. 5 alin. 1 lit. a)

Decretele privind grațierea individuală sunt acte juridice unilaterale de

drept public prin care se manifestă două voințe, dar care produc același efect

și independent de faptul că acestea sunt numite acte administrative complexe

sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice nu pot fi

asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor

raporturi de natură  constituțională, pe de o parte, între cei doi șefi ai

executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul.

Rațiunea obligației de a se contrasemna aceste decrete de către primul-ministru

constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect ce ține de

principiul democrației constituționale instituit prin art.1 alin.(4) din

Constituția României republicată.

În consecință, în ipoteza în care decretele de grațiere sunt considerate acte

administrative (complexe sau atipicc) acestea nu sunt supuse controlului

judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozițiile

art.126 alin.(6) din Constituția României și a art.5 alin.(1) lit. a) din Legea

nr.554/2004. Faptul că în anumite perioade un decret de grațiere individuală

(sau o revocare a grațierii) are mai multă rezonanță socială nu poate schimba

regimul juridic aplicabil acestuia.

Astfel, împrejurarea invocată în cauză, că celelalte posibilități

constituționale de verificare de către Parlament a decretelor nu sunt eficiente

datorită succesiunii la putere, sunt chestiuni care exced cadrului litigiului.

Condițiile și limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate

publică se stabilesc prin lege organică. Legea organică, respectiv Legea

contenciosului administrativ nr.554/2004, prin dispozițiile art.5 prevede care

sunt actele exceptate controlului instanței de contencios administrativ și

limitele acestuia, preluând, la alin.(1) lit. a) și excepția prevăzută de art.

126 alin.(6) din Constituția României, respectiv actele administrative ale

autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul.

I.C.C.J.,

Secția de contencios administrativ și fiscal,

decizia

nr. 1840 din 21 martie 2005

La data de 20 decembrie 2004 a fost înregistrată la Tribunalul

București contestația la executare formulată de A.V. prin care s-a

solicitat  a se constata grațierea individuală necondiționată a restului

de pedeapsă rămas de executat din pedeapsa aplicată prin sentința penală nr.49

din 6 noiembrie 2002, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție, irevocabilă prin

decizia nr.311 din 8 octombrie 2003 pronunțată de Completul de 9 judecători ai

acestei instanțe, în temeiul Decretului nr.1164/2004, publicat în M.Of. al

României nr.1207 din 16 decembrie 2004, precum și încetarea mandatului de

executare a pedepsei nr.243 din 13 octombrie 2003 emis de Tribunalul București

(în dosarul nr.5276/2001 al Înaltei Curți de Casație și Justițic) la data de 16

decembrie 2004 ca urmare a grațierii individuale.

Totodată,  A.V. a solicitat să se dispună punerea sa în

libertate de îndată, nefiind arestat în altă cauză.

Prin încheierea din 25 februarie 2005, pronunțată în dosarul

nr.7036/2004 Tribunalul București – Secția I penală,  a invocat  din

oficiu excepția  de nelegalitate a Decretului nr.1173 din 17 decembrie

2004 și  în baza art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 a suspendat judecarea

contestației la executare. Totodată a sesizat Curtea de Apel București – Secția

de contencios administrativ pentru examinarea legalității Decretului

nr.1173/2004.

Opinia instanței penale menționată în încheierea din 25

februarie 2005 a fost formulată, în sensul că excepția de nelegalitate a

decretului nr.1173/2004 prin care s-a revocat grațierea individuală acordată

prin Decretul nr.1164/2004 este întemeiată.

În esență, instanța penală a reținut că decretele nr.1164/2004

și nr.173/2004 sunt acte administrative individuale emise de Președintele

României, fiind supuse principiilor ce guvernează această categorie de acte. În

cauză, s-a apreciat că întrucât în baza decretului de grațiere individuală A.V.

a fost eliberat din penitenciar, acest act administrativ nu mai putea fi

revocat, fiind o excepție de la principiul revocabilității actelor

administrative.

Constatând totodată că de actul administrativ depinde

soluționarea pe fond a  contestației la executare, instanța penală a

procedat în sensul mai sus arătat.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a  contencios

administrativ și fiscal, la termenul din 3 martie 2005, a ridicat, la rândul

ei, din oficiu, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, punând în

discuția părților un fine de neprimire a cererilor având drept obiect

cenzurarea  decretului prin care Președintele României a dispus revocarea

grațierii individuale.

Prin sentința civilă nr.399 din 7 martie 2005,  aceeași

instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Decretului

nr.1173 din 17 decembrie 2004, invocată din oficiu, în baza art.4(1) din Legea

nr.554/2004 în dosarul nr.7036/2004 al Tribunalului București Secția I Penală

privind pe A.V.

Pentru a se pronunța în sensul arătat, instanța de fond a

reținut că decretele de grațiere și de revocare a grațierii individuale sunt

emise de Președintele României fiind o atribuție exclusivă a acestuia, că acest

decret de grațiere este un act administrativ revocabil, cu natură juridică

complexă, deci un act administrativ atipic ce nu este supus controlului

instanței de contencios administrativ.

Instanța de fond a mai reținut că aceste acte sunt exceptate de

la controlul instanței de contencios administrativ, întrucât, pe de o parte,

dreptul de acordare a grațierii individuale fiind de natură constituțională

este un atribut al Președintelui, nu poate fi transmis altei autorități,

întrucât s-ar aduce atingere principiului separației puterilor  în stat.

Pe de altă parte, instanța de fond a reținut că recunoașterea

unei astfel de posibilități de a fi contestat în contencios administrativ ar

atrage decăderea instituției grațierii individuale, deoarece s-ar impune

teza  potrivit căreia, în final, autoritatea judecătorească poate exercita

un control asupra legalității decretului de revocare a grațierii și că

persoanele care nu au beneficiat de grațiere individuală pot solicita pe

această cale să se constate refuzul nejustificat al Președintelui de a-i acorda

grațierea și corelativ obligarea acestuia de a o face.

Totodată, instanța de fond a reținut și că nu există un drept

subiectiv al persoanei la grațiere sau interes legitim ca situație premisă

esențială a promovării unei  acțiuni în contencios administrativ pentru

controlul legalității.

În ce privește strict Decretul nr.1173/2004 de revocare a

grațierii individuale, curtea de apel a apreciat că acesta nu poate forma

obiectul excepției de nelegalitate, nefiind un act a cărui legalitate poate

forma obiectul unei acțiuni în contencios

administrativ.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs A.V. invocând

dispozițiile art.304 pct.8 și 9 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se susține că instanța de

fond, în mod greșit, nu a făcut aplicarea dispozițiilor art.52 din Constituția

României referitor la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică și

nici pe cele ale  Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.

Considerentele instanței de fond, potrivit cărora decretele

privind grațierea (de acordare și de revocarc) nu sunt supuse controlului

instanței de contencios administrativ, în opinia recurentului, sunt contrare nu

numai dispozițiilor constituționale și celor ale Legii nr.554/2004, privind

drepturile persoanei vătămate de o autoritate publică, dar și prevederilor

art.21 din Constituția României privind accesul liber  la justiție,

corolar al dreptului la un proces echitabil, în înțelesul Convenției Europene a

Drepturilor Omului.

Recurentul mai susține și faptul că deși este o persoană vătămată

într-un drept al său (dreptul fundamental la libertatc)  prin actul unei

autorități publice, și decretul prezidențial întrunește trăsăturile definitorii

ale actului administrativ,  în înțelesul art.2 lit. c) din lege, totuși,

instanța de fond, în mod greșit a reținut că acest act nu este cenzurabil pe

calea contenciosului administrativ, iar refuzul acesteia de a se pronunța

asupra legalității actului echivalează cu o denegare de dreptate.

În plus, arată recurentul, datorită raționamentului instanțelor

(penală și de contencios administrativ) se află într-un cerc vicios, fără a se

prefigura soluții eficiente pentru cauza sa.

Recursul nu este fondat.

Prin articolul unic al Decretului nr.1173/2004 (publicat în

M.Of. nr.1219 din 17 decembrie 2004) s-a abrogat Decretul nr.1164/2003 privind

acordarea unor grațieri individuale și s-a revocat grațierea individuală

prevăzută în cuprinsul acestui decret.

Este cunoscut că, deși excepția de nelegalitate a actului administrativ este o

noțiune tradițională a dreptului administrativ românesc, totuși aceasta este

reglementată în mod expres abia prin art.4 din Legea nr.554/2004 a

contenciosului administrativ.

Din întreaga economie a textului rezultă că excepția de nelegalitate poate fi

ridicată doar cu privire la actele care pot forma obiectul unei acțiuni în

anulare în fața instanțelor de contencios administrativ.

În plus, chiar în prezența actelor administrative, interdicțiile

constituționale prevăzute de art.126 alin.6 teza I vizează atât acțiunile

directe, cât și excepțiile de nelegalitate, iar a accepta teza contrară

constituie o soluție neconstituțională.

Așadar, problema esențială a fi soluționată de instanța de contencios

administrativ este aceea dacă poate soluționa excepția de nelegalitate invocată

în raport cu natura juridică a actului supus controlului  ei și regimul

juridic aplicabil acestuia, astfel cum corect a reținut și instanța de fond.

Cu privire la fundamentul reglementării, în conformitate cu

dispozițiile art.1 din Legea nr.546 din 14 octombrie 2002, privind grațierea și

procedura acordării grațierii, publicată în Monitorul Oficial nr.755 din 16

octombrie 2002, grațierea este măsura de clemență ce constă în înlăturarea, în

totul sau în parte, a executării pedepsei aplicate de instanță ori în comutarea

acesteia uneia mai ușoară, iar cu  cele ale art.2 grațierea poate fi

acordată individual, prin decret al Președintelui României, potrivit  art.94

lit. d) din Constituția României, sau colectiv, de către Parlament, prin lege

organică.

Constituția României republicată statuează prin art.94 lit.d) că Președintele

României acordă grațierea individuală, iar în conformitate cu dispozițiile

art.100 alin.(2) al  așezământului constituțional, decretul emis în

această materie se contrasemnează de primul-ministru.

Este de observat, că în baza dispozițiilor art.80 din Constituție, Președintele

României apare în mai multe ipostaze : de șef al statului, de șef al

executivului alături de Guvern, de garant al Constituției și de mediator,

prerogativele privind grațierea individuală fiind un atribut ce nu poate fi

plasat decât la zona de confluență a acestora.

Prin urmare, dreptul la grațiere individuală este o prerogativă constituțională

a Președintelui României, exercitată printr-un act juridic care produce efecte

asupra raportului penal, grațierea individuală fiind o instituție de drept

complexă, aparținând mai multor ramuri de drept.

Exercitarea prerogativei grațierii individuale nu poate fi realizată decât cu

respectarea rolului constituțional al Președintelui, a cărui calitate este

legitimată prin sufragiul universal ce constituie o garanție supremă a

îndeplinirii atribuțiilor sale în  acord cu voința generală.

Caracterul de excepție a acestei atribuții este dat și de faptul că de esența

instituției grațierii individuale  este natura sa umanitară, fiind un act

de clemență, șeful statului acționând în baza principiului competenței sale cu

drept de apreciere, potrivit căruia titularul dreptului de grațiere are

libertatea deplină de a evalua temeiurile grațierii.

Desigur, demersul deliberativ trebuie să aibă în vedere nu doar o dimensiune

strict afectivă, ci și dimensiunea ce ține de valorile umanismului, de

temeiurile sociale și de considerații de politică penală.

Președintele României, acordând grațierea individuală reprezintă statul, în

raportul penal și decide în numele acestuia la renunțarea la un drept al său,

dar în condițiile în care are, în același timp, și misiunea de  a veghea

la aplicarea Constituției României.

Mai mult, puterea discreționară a celui ce acordă grațierea individuală, chiar

dacă este o prerogativă constituțională, în regimurile semi-prezidențiale,

semi-prezidențiale atenuate sau parlamentare cuprinzând elemente de

semi-prezidențialism, (caracterizate printr-un  bicefalism executiv –

președintele  republicii ca șef al statului și primul-ministru ca șef

Guvernului), aceasta este asigurată de instituția contrasemnării actului

privind grațierea individuală.

În acord cu această soluție, prin Constituția României s-a statuat instituția

contrasemnării de către primul-ministru a actului de grațiere individuală.

Așadar, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că decretele privind

grațierea individuală sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care

se manifestă două voințe, dar care produc același efect și independent de faptul

că acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative

atipice, cu certitudine aceste acte juridice nu pot fi asimilate unei alte

categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de

natură  constituțională, pe de o parte, între cei doi șefi ai

executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul.

Rațiunea obligației de a se contrasemna aceste decrete de către primul-ministru

constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect ce ține de

principiul democrației constituționale instituit prin art.1 alin.(4) din

Constituția României republicată.

Președintele României, în emiterea actelor ce țin de grațierea individuală

(acordare sau revocarc) are o putere  de apreciere discreționară, acesta

având posibilitatea de a  solicita doar  „atunci când socotește

necesar” avize consultative (iar nu conformc) de la Ministerul Justiției

sau  informații de la diverse autorități (art.6 alin.(1) și (2) din Legea

nr.546/2002), condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi grațiat sau de a

nu fi grațiat și nici chiar un interes legitim, în sensul art.52 din

Constituție, ci doar unul faptic, astfel cum corect  a reținut și instanța

de fond. Corelativ, acesta din urmă are chiar libertatea de a refuza grațierea

individuală, când cererea nu a fost făcută de el, cu excepția prevăzută de lege

(art.11 din Legea nr.546/2002).

În consecință, în ipoteza în care decretele de grațiere sunt considerate acte

administrative (complexe sau atipicc) acestea nu sunt supuse controlului

judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile

dispozițiile art.126 alin.(6) din Constituția României și a art.5 alin.(1) lit.

a) din Legea nr.554/2004.

De altfel, nu este de neglijat că din perspectiva dreptului comparat soluțiile

țărilor europene sunt majoritare în sensul exceptării actelor privind grațierea

individuală de la controlul judiciar. Argumentele în susținerea acestor soluții

sunt numeroase, parte dintre acestea fiind reținute corect și de instanța de

fond.

În plus, reținem însă și pe cele potrivit cărora recunoașterea tezei contrare

ar atrage decăderea și apoi disoluția instituției grațierii individuale.

Aceasta cu atât mai mult cu cât, în general, grațierea individuală are caracter

excepțional și o rezonanță diminuată, motiv pentru care și reglementarea ce o

vizează este destul de restrânsă.

Faptul că în anumite perioade un decret de grațiere individuală (sau o revocare

a grațierii) are mai multă rezonanță socială nu poate schimba regimul juridic

aplicabil acestuia.

Astfel, împrejurarea invocată în cauză, că celelalte posibilități

constituționale de verificare de către Parlament a decretelor nu sunt eficiente

datorită succesiunii la putere, sunt chestiuni care exced cadrului litigiului.

Cu privire la motivul de recurs potrivit căruia instanța de fond, prin soluția

adoptată, a încălcat dispozițiile art.21 și 52 din Constituția României, precum

și cele ale Convenției Europene a Drepturilor Omului reținem după cum urmează.

Într-adevăr, conform dispozițiilor art.52 alin.(1) din Constituția României,

persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o

autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în

termenul legal a unei cereri este îndreptățită să obțină recunoașterea

dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea

pagubei, dar potrivit prevederilor alin.(2) al aceluiași articol condițiile și

limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.

Condițiile și limitele exercitării dreptului persoanei vătămate de o autoritate

publică se stabilesc prin lege organică.

Legea organică, respectiv Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prin

dispozițiile art.5 prevede care sunt actele exceptate controlului instanței de

contencios administrativ și limitele acestuia, preluând, la alin.(1) lit. a) și

excepția prevăzută de art. 126 alin.(6) din Constituția României, respectiv

actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile

acestora cu Parlamentul.

De asemenea, este adevărat, pe de o parte, că, potrivit dispozițiilor art.21

din Constituția României, orice persoană se poate adresa justiției pentru

apărarea drepturilor, a libertăților și intereselor sale legitime, ceea ce nu

este, însă, similar cu exercitarea acestui drept obligatoriu pe calea

contenciosului administrativ. Pe de altă parte, identificarea însă a altor

remedii posibile excede cadrul sesizării instanței de contencios administrativ.

Totodată, este cunoscut că în conformitate cu prevederile art.20 din

Constituția României, dispozițiile constituționale privind drepturile și

libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu

Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate

la care România este parte, iar dacă există neconcordanțe între pactele și

tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este

parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale cu

excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai

favorabile.

De asemenea, Curtea are în vedere și dispozițiile art.5,6 și 13 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și

faptul că instanța națională la care se referă art.13 ar trebui să aibă

puterea de a pronunța o decizie obligatorie care să fie făcută publică. Acest

din urmă text din Convenție, chiar dacă este autonom, nu are o existență

independentă, fiind în strânsă corelație cu celelalte dispoziții ale acesteia.

În plus, caracterul efectiv al unui remediu în înțelesul art.13 din Convenție

nu depinde de certitudinea obținerii unei decizii favorabile de către

reclamant.

În cauză, astfel cum s-a arătat, pe lângă lipsa competenței instanței de

contencios administrativ de a identifica remedii în alte ramuri de drept sau la

nivelul altor autorități, se reține și faptul că hotărârea instanței penale

depusă la dosar, pe de o parte, nu are caracter irevocabil, iar, pe de altă

parte, nu este de natură a schimba modul de abordare a excepției de

nelegalitate ce constituie  obiectul pricinii.

Recursul a fost respins.