ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2898/2005

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2898/2005 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2005)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la

data de 29 decembrie 2001, I.P. a solicitat anularea Decretului nr. 1173/2004,

prin care a fost abrogat Decretul nr. 1164/2004, în baza căruia a beneficiat,

în temeiul art. 94 lit. d) din Constituția României, de grațiere individuală a

restului de pedeapsă rămas de executat potrivit sentinței penale nr. 1052/2002,

pronunțată de Tribunalul București, secția I penală, modificată prin sentința

de contopire nr. 1208/2003 a Tribunalului București, secția I penală, rămasă

definitivă prin decizia penală nr. 6672 din 10 decembrie 2004, a Înaltei Curți

de Casație și Justiție, avându-se în vedere și sentințele penale nr. 1522/2000

și nr. 962/2001, ale Judecătoriei Pitești.

Totodată, I.P. a solicitat

și suspendarea măsurilor ce au decurs din emiterea decretului atacat, până la

soluționarea cauzei, în baza dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 29/1990,

precizând că a fost arestat la data de 17 decembrie 2004, deși nu i s-a

prezentat un mandat de arestare/executare valabil.

Curtea de Apel București, secția

a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 9 februarie

2005, a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată în

interesul pârâtului, de Centrul de Resurse Juridice.

La data de 23 februarie 2005

s-a pus în discuția părților, atât cererea de suspendare a aplicării Decretului

nr. 1173/2004, formulată de reclamant în baza art. 9 din Legea nr. 29/1990, cât

și cererea de suspendare a judecării cauzei formulată în temeiul art. 244 alin.

(1) pct. 1 C. proc. civ., de pârâta Administrația Prezidențială.

Prin încheierea din aceeași

dată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și

fiscal, a respins cererea reclamantului privind suspendarea măsurilor ce au decurs

din emiterea Decretului nr. 1173/2004, ca inadmisibilă în contencios

administrativ.

De asemenea, instanța de

fond a admis cererea de suspendare a judecării cauzei formulată de pârâta

Administrația Prezidențială și, în baza dispozițiilor art. 244 alin. (1) pct. 1

C. proc. civ., a suspendat judecata pricinii, până la soluționarea irevocabilă

a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. 217/2005 aflat pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a se pronunța în

sensul arătat, instanța de fond a reținut, pe de o parte, că nu sunt incidente

dispozițiile Legii nr. 29/1990, cererea de suspendare formulată în temeiul art.

9 din această lege (în vigoare la data introducerii acțiunii), fiind

inadmisibilă în contencios administrativ, întrucât vizează măsuri care exced

competenței materiale a contenciosului administrativ, iar motivul invocat de

reclamant în susținerea cererii, respectiv al inexistenței unui mandat de

arestare/executare valabil nu poate fi examinat în contencios administrativ,

fiind de competența instanței penale de executare.

Pe de altă parte, s-a reținut

că acțiunea ce vizează anularea Decretului nr. 1173/2004, prin care s-a abrogat

Decretul nr. 1164/2004, privind acordarea unor grațieri individuale, este

strâns legată de acțiunea de constatare a nulității Decretului de grațiere nr. 1164/2004,

formulată de Administrația Prezidențială și Secretariatul General al Guvernului

României și înregistrată pe rolul Curții de Apel București, sub nr. 217 din 14

ianuarie 2005.

S-a mai reținut că în ambele

acțiuni, au poziții procesuale atât I.P., cât și Administrația Prezidențială și

Secretariatul General al Guvernului, dezlegarea prezentei pricini depinzând în totul

de existența sau inexistența unui drept care face obiectul celeilalte judecăți,

între aceleași părți, fiind întrunite condițiile suspendării legale facultative

prevăzută de art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., cu aplicarea alin. (2) al

aceluiași articol.

Împotriva acestei încheieri

a formulat recurs, reclamantul I.P., susținând că în mod total nejustificat și

ilegal, instanța de fond i-a respins cererea de suspendare a aplicării

Decretului nr. 1173/2004, formulată în baza art. 9 din Legea nr. 29/1990, deși

a arătat că prin aplicarea actului atacat i s-a încălcat dreptul fundamental la

libertate prevăzut de Constituție și Declarația Universală a Drepturilor

Omului, fiind arestat fără mandat de arestare.

De asemenea, reclamantul

critică încheierea din 23 februarie 2005, și cu privire la suspendarea

judecării cauzei pe care o consideră nelegală, în raport cu faptul că acțiunea

sa a fost introdusă înaintea celei formulate de Administrația Prezidențială și

trebuia judecată de urgență.

Ca temeiuri de drept ale

recursului său, I.P. a invocat dispozițiile art. 304 pct. 8, 9, 10 și art. 304

1

C. proc. civ.

Examinându-se încheierea

atacată, în raport cu toate criticile formulate, precum și cu dispozițiile

constituționale și legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., se constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce

vor fi expuse în continuare

Conform dispozițiilor art. 9

din Legea nr. 29/1990, în cazuri bine justificate și pentru a se preveni

producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere instanței, să dispună

suspendarea executării actului administrativ, până la soluționarea acțiunii.

Așadar, din întreaga

economie a textului rezultă că instanței de judecată, competentă material a

soluționa acțiunea, îi revine și competența de a suspenda executarea actului

administrativ supus controlului ei.

În cauză însă, astfel cum

corect a reținut și instanța de fond, măsurile ce au decurs din aplicarea

Decretului nr. 1173/2004, exced competenței materiale a contenciosului

administrativ.

Este necontestat că prin

articolul unic al Decretului nr. 1173/2004 (M. Of. nr. 1219/17.12.2004), s-a

abrogat Decretul nr. 1164/2003 privind acordarea unor grațieri individuale și

s-a revocat grațierea individuală prevăzută în cuprinsul acestui decret.

Cu privire la fundamentul

reglementării reținem că, în conformitate cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 546/2002,

privind grațierea și procedura acordării grațierii, (M. Of. nr. 755/16.10.2002),

grațierea este măsura de clemență ce constă în înlăturarea, în totul sau în

parte, a executării pedepsei aplicate de instanță ori în comutarea acesteia

uneia mai ușoară, iar cu cele ale art. 2, grațierea poate fi acordată

individual, prin decret al Președintelui României, potrivit art. 94 lit. d) din

Constituția României sau colectiv, de către Parlament, prin lege organică.

Constituția României,

republicată, statuează prin art. 94 lit. d), că Președintele României acordă

grațierea individuală, iar în conformitate cu dispozițiile art. 100 alin. (2)

al așezământului constituțional, decretul emis în această materie se

contrasemnează de primul ministru.

Este de observat, că în baza

dispozițiilor art. 80 din Constituție, Președintele României apare în mai multe

ipostaze : de șef al statului, de șef al executivului alături de Guvern, de

garant al Constituției și de mediator, prerogativele privind grațierea

individuală fiind un atribut ce nu poate fi plasat decât la zona de confluență

a acestora.

Prin urmare, dreptul la

grațiere individuală este o prerogativă constituțională a Președintelui

României, exercitată printr-un act juridic care produce efecte asupra

raportului penal, grațierea individuală fiind o instituție de drept complexă,

aparținând mai multor ramuri de drept.

În acest context, este

necontestat că stabilirea naturii juridice a decretului de grațiere

individuală, a celui de revocare a grațierii individuale, precum și a regimului

juridic aplicabil acestora, nu este un demers facil.

Exercitarea prerogativei

grațierii individuale nu poate fi realizată decât cu respectarea rolului

constituțional al Președintelui, a cărui calitate este legitimată prin

sufragiul universal ce constituie o garanție supremă a îndeplinirii

atribuțiilor sale în acord cu voința generală.

Caracterul de excepție a

acestei atribuții este dat și de faptul că de esența instituției grațierii

individuale este natura sa umanitară, fiind un act de clemență, șeful statului

acționând în baza principiului competenței sale cu drept de apreciere potrivit

căruia titularul dreptului de grațiere are libertatea deplină de a evalua

temeiurile grațierii.

Desigur, demersul deliberativ

trebuie să aibă în vedere nu doar o dimensiune strict afectivă, ci și

dimensiunea ce ține de valorile umanismului, de temeiurile sociale și de

considerații de politică penală.

Președintele României,

acordând grațierea individuală, reprezintă statul în raportul penal și decide

în numele acestuia, la renunțarea la un drept al său, dar în condițiile în care

are, în același timp, și misiunea de a veghea la aplicarea Constituției

României.

Mai mult, puterea

discreționară a celui ce acordă grațierea individuală, chiar dacă este o

prerogativă constituțională, în regimurile semi-prezidențiale,

semi-prezidențiale atenuate sau parlamentare cuprinzând elemente de

semi-prezidențialism caracterizate printr-un bicefalism executiv - președintele

republicii, ca șef al statului și primul-ministru, ca șef al Guvernului,

aceasta este gardată de instituția contrasemnării actului privind grațierea

individuală.

În acord cu această soluție,

prin Constituția României s-a statuat instituția contrasemnării de către primul

ministru, al actului de grațiere individuală.

Așadar, Înalta Curte de

Casație și Justiție constată că decretele privind grațierea individuală sunt

acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifestă două voințe, dar

care produc același efect și independent de faptul că acestea sunt numite acte

administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste

acte juridice nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative,

fiind rezultatul unor raporturi de natură constituțională, pe de o parte, între

cei doi șefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul.

Rațiunea obligației de a se

contrasemna aceste decrete de către primul ministru constă tocmai în

exercitarea unui control parlamentar indirect ce ține de principiul democrației

constituționale instituit prin art. 1 alin. (4) din Constituția României,

republicată.

Președintele României, în

emiterea actelor ce țin de grațierea individuală (acordare sau revocare), are o

putere de apreciere extrem de largă, acesta având posibilitatea de a solicita,

doar „atunci când socotește necesar”, avize consultative, (iar nu conforme) de la Ministerul Justiției sau informații de la diverse autorități [art. 6 alin. (1) și (2) din

Legea nr. 546/2002], condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi grațiat sau

de a nu fi grațiat și nici chiar un interes legitim în sensul art. 52 din

Constituție, ci doar unul faptic, astfel cum corect a reținut și instanța de

fond. Corelativ, acesta din urmă are chiar libertatea de a refuza grațierea

individuală când cererea nu a fost făcută de el, cu excepția prevăzută de lege

(art. 11 din Legea nr. 546/2002).

Și în aceste condiții, prin

instituția contrasemnării, astfel cum s-a arătat, Parlamentul exercită un

control indirect prin mijlocirea primului-ministru care răspunde în fața

legislativului.

În consecință, în ipoteza în

care decretele de grațiere sunt considerate acte administrative (complexe sau

atipice), acestea nu sunt supuse controlului judecătoresc pe calea

contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozițiile art. 126 alin. (6)

din Constituția României.

De altfel, nu este de

neglijat că din perspectiva dreptului comparat, soluțiile țărilor europene sunt

majoritare, în sensul exceptării actelor privind grațierea individuală de la

controlul judiciar. Argumentele în susținerea acestor soluții sunt numeroase,

parte dintre acestea fiind reținute corect și de instanța de fond.

În plus, reținem, însă și pe

cele potrivit cărora recunoașterea tezei contrare ar atrage decăderea și apoi

disoluția instituției grațierii individuale.

Aceasta, cu atât mai mult,

cu cât, în general, grațierea individuală are caracter excepțional și o

rezonanță diminuată, motiv pentru care și reglementarea ce o vizează, este

destul de restrânsă.

Faptul că în anumite

perioade, un decret de grațiere individuală (sau o revocare a grațierii) are

mai multă rezonanță socială, nu poate schimba regimul juridic aplicabil

acestuia.

Cu privire la motivul de

recurs potrivit căruia instanța de fond, prin soluția adoptată, a încălcat

dispozițiile constituționale, precum și cele ale Convenției Europene a

Drepturilor Omului, reținem, după cum urmează.

Într-adevăr, conform

dispozițiilor art. 52 alin. (1) din Constituția României, persoana vătămată

într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică,

printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei

cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a

interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, dar potrivit

prevederilor alin. (2) al aceluiași articol, condițiile și limitele exercitării

acestui drept se stabilesc prin lege organică, dar prin art. 126 alin. (6) se

instituie excepția conform căreia actele administrative ale autorităților

publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, nu sunt supuse

controlului instanței de contencios administrativ.

Este de asemenea adevărat,

pe de o parte, că, potrivit dispozițiilor art. 21 din Constituția României,

orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a

libertăților și intereselor sale legitime, ceea ce nu este, însă, similar cu

exercitarea acestui drept obligatoriu pe calea contenciosului administrativ. Pe

de altă parte, identificarea, însă, a altor remedii posibile excede cadrului

sesizării instanței de contencios administrativ.

Totodată, este cunoscut că,

în conformitate cu prevederile art. 20 din Constituția României, dispozițiile

constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi

interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor

Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, iar dacă

există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile

fundamentale ale omului la care România este parte, și legile interne, au

prioritate reglementările internaționale cu excepția cazului în care

Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.

De asemenea, Curtea are în

vedere și dispozițiile art. 5, 6 și 13 din Convenția pentru apărarea

drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și faptul că instanța

națională la care se referă art. 13, ar trebui să aibă puterea de a pronunța o

decizie obligatorie care să fie făcută publică. Acest din urmă text din

Convenție, chiar dacă este autonom, nu are o existență independentă, fiind în

strânsă corelație cu celelalte dispoziții ale acesteia.

În plus, caracterul efectiv

al unui remediu în înțelesul art. 13 din Convenție, nu depinde de certitudinea

obținerii unei decizii favorabile de către reclamant.

În cauză, astfel cum s-a

arătat, pe lângă lipsa competenței instanței de contencios administrativ, de a

identifica remedii în alte ramuri de drept sau la nivelul altor autorități, se

reține totuși faptul că inexistența unui mandat de arestare/executare valabil

nu poate fi examinat în contenciosul administrativ, fiind de competența

instanței penale de executare.

Având în vedere și

considerentele expuse în cele ce preced, Înalta Curte de Casație și Justiție

constată că nici critica formulată cu privire la suspendarea judecării pricinii

până la soluționarea cauzei ce formează obiectul dosarului nr. 217/2005, aflat

pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ

și fiscal, nu poate fi primită.

Faptul că acțiunea prin care

s-a solicitat constatarea nulității Decretului nr. 1164/2004, a fost

înregistrată ulterior acțiunii reclamantului care vizează anularea Decretului nr.

1173/2004, nu are relevanță în raport cu faptul că la data când s-a solicitat

suspendarea judecării cauzei în baza dispozițiilor art. 244 alin. (1) pct. 1 C.

proc. civ., ambele acțiuni erau pe rolul instanței.

Prin urmare, Curtea nu poate

reține că n-ar fi îndeplinite condițiile art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc.

civ.

În plus, faptul că instanța

de fond a dispus ca suspendarea judecății cauzei să dăinuiască până când

hotărârea pronunțată în pricina care a motivat suspendarea, a devenit

irevocabilă, nu constituie altceva decât corecta aplicare a dispozițiilor alin.

(2) al art. 244 C. proc. civ.

Prin urmare, constatându-se

că instanța de fond a procedat corect prin încheierea atacată, iar criticile

formulate acesteia sunt nefondate, se va respinge recursul declarat de I.P.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de I.P. împotriva încheierii din 23 februarie 2005 a Curții de Apel București, secția

a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 9 mai 2005.