ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2898/2005

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 29 decembrie 2001, I.P. a solicitat anularea Decretului nr. 1173/2004, prin care a fost abrogat Decretul nr. 1164/2004, în baza căruia a beneficiat, în temeiul art. 94 lit. d) din Constituția României, de grațiere individuală a restului de pedeapsă rămas de executat potrivit sentinței penale nr. 1052/2002, pronunțată de Tribunalul București, secția I penală, modificată prin sentința de contopire nr. 1208/2003 a Tribunalului București, secția I penală, rămasă definitivă prin decizia penală nr. 6672 din 10 decembrie 2004, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, avându-se în vedere și sentințele penale nr. 1522/2000 și nr. 962/2001, ale Judecătoriei Pitești.

Totodată, I.P. a solicitat și suspendarea măsurilor ce au decurs din emiterea decretului atacat, până la soluționarea cauzei, în baza dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 29/1990, precizând că a fost arestat la data de 17 decembrie 2004, deși nu i s-a prezentat un mandat de arestare/executare valabil. Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 9 februarie 2005, a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată în interesul pârâtului, de Centrul de Resurse Juridice. La data de 23 februarie 2005 s-a pus în discuția părților, atât cererea de suspendare a aplicării Decretului nr. 1173/2004, formulată de reclamant în baza art. 9 din Legea nr. 29/1990, cât și cererea de suspendare a judecării cauzei formulată în temeiul art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc.

civ., de pârâta Administrația Prezidențială. Prin încheierea din aceeași dată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea reclamantului privind suspendarea măsurilor ce au decurs din emiterea Decretului nr. 1173/2004, ca inadmisibilă în contencios administrativ. De asemenea, instanța de fond a admis cererea de suspendare a judecării cauzei formulată de pârâta Administrația Prezidențială și, în baza dispozițiilor art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., a suspendat judecata pricinii, până la soluționarea irevocabilă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. 217/2005 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a se pronunța în sensul arătat, instanța de fond a reținut, pe de o parte, că nu sunt incidente dispozițiile Legii nr. 29/1990, cererea de suspendare formulată în temeiul art. 9 din această lege (în vigoare la data introducerii acțiunii), fiind inadmisibilă în contencios administrativ, întrucât vizează măsuri care exced competenței materiale a contenciosului administrativ, iar motivul invocat de reclamant în susținerea cererii, respectiv al inexistenței unui mandat de arestare/executare valabil nu poate fi examinat în contencios administrativ, fiind de competența instanței penale de executare.

Pe de altă parte, s-a reținut că acțiunea ce vizează anularea Decretului nr. 1173/2004, prin care s-a abrogat Decretul nr. 1164/2004, privind acordarea unor grațieri individuale, este strâns legată de acțiunea de constatare a nulității Decretului de grațiere nr. 1164/2004, formulată de Administrația Prezidențială și Secretariatul General al Guvernului României și înregistrată pe rolul Curții de Apel București, sub nr. 217 din 14 ianuarie 2005. S-a mai reținut că în ambele acțiuni, au poziții procesuale atât I.P., cât și Administrația Prezidențială și Secretariatul General al Guvernului, dezlegarea prezentei pricini depinzând în totul de existența sau inexistența unui drept care face obiectul celeilalte judecăți, între aceleași părți, fiind întrunite condițiile suspendării legale facultative prevăzută de art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc.

civ., cu aplicarea alin. (2) al aceluiași articol. Împotriva acestei încheieri a formulat recurs, reclamantul I.P., susținând că în mod total nejustificat și ilegal, instanța de fond i-a respins cererea de suspendare a aplicării Decretului nr. 1173/2004, formulată în baza art. 9 din Legea nr. 29/1990, deși a arătat că prin aplicarea actului atacat i s-a încălcat dreptul fundamental la libertate prevăzut de Constituție și Declarația Universală a Drepturilor Omului, fiind arestat fără mandat de arestare. De asemenea, reclamantul critică încheierea din 23 februarie 2005, și cu privire la suspendarea judecării cauzei pe care o consideră nelegală, în raport cu faptul că acțiunea sa a fost introdusă înaintea celei formulate de Administrația Prezidențială și trebuia judecată de urgență.

Ca temeiuri de drept ale recursului său, I.P. a invocat dispozițiile art. 304 pct. 8, 9, 10 și art. 304 1 C. proc. civ. Examinându-se încheierea atacată, în raport cu toate criticile formulate, precum și cu dispozițiile constituționale și legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., se constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare Conform dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 29/1990, în cazuri bine justificate și pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere instanței, să dispună suspendarea executării actului administrativ, până la soluționarea acțiunii. Așadar, din întreaga economie a textului rezultă că instanței de judecată, competentă material a soluționa acțiunea, îi revine și competența de a suspenda executarea actului administrativ supus controlului ei.

În cauză însă, astfel cum corect a reținut și instanța de fond, măsurile ce au decurs din aplicarea Decretului nr. 1173/2004, exced competenței materiale a contenciosului administrativ. Este necontestat că prin articolul unic al Decretului nr. 1173/2004 (M. Of. nr. 1219/17.12.2004), s-a abrogat Decretul nr. 1164/2003 privind acordarea unor grațieri individuale și s-a revocat grațierea individuală prevăzută în cuprinsul acestui decret. Cu privire la fundamentul reglementării reținem că, în conformitate cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 546/2002, privind grațierea și procedura acordării grațierii, (M. Of.

nr. 755/16.10.2002), grațierea este măsura de clemență ce constă în înlăturarea, în totul sau în parte, a executării pedepsei aplicate de instanță ori în comutarea acesteia uneia mai ușoară, iar cu cele ale art. 2, grațierea poate fi acordată individual, prin decret al Președintelui României, potrivit art. 94 lit. d) din Constituția României sau colectiv, de către Parlament, prin lege organică. Constituția României, republicată, statuează prin art. 94 lit. d), că Președintele României acordă grațierea individuală, iar în conformitate cu dispozițiile art. 100 alin. (2) al așezământului constituțional, decretul emis în această materie se contrasemnează de primul ministru.

Este de observat, că în baza dispozițiilor art. 80 din Constituție, Președintele României apare în mai multe ipostaze : de șef al statului, de șef al executivului alături de Guvern, de garant al Constituției și de mediator, prerogativele privind grațierea individuală fiind un atribut ce nu poate fi plasat decât la zona de confluență a acestora. Prin urmare, dreptul la grațiere individuală este o prerogativă constituțională a Președintelui României, exercitată printr-un act juridic care produce efecte asupra raportului penal, grațierea individuală fiind o instituție de drept complexă, aparținând mai multor ramuri de drept. În acest context, este necontestat că stabilirea naturii juridice a decretului de grațiere individuală, a celui de revocare a grațierii individuale, precum și a regimului juridic aplicabil acestora, nu este un demers facil.

Exercitarea prerogativei grațierii individuale nu poate fi realizată decât cu respectarea rolului constituțional al Președintelui, a cărui calitate este legitimată prin sufragiul universal ce constituie o garanție supremă a îndeplinirii atribuțiilor sale în acord cu voința generală. Caracterul de excepție a acestei atribuții este dat și de faptul că de esența instituției grațierii individuale este natura sa umanitară, fiind un act de clemență, șeful statului acționând în baza principiului competenței sale cu drept de apreciere potrivit căruia titularul dreptului de grațiere are libertatea deplină de a evalua temeiurile grațierii. Desigur, demersul deliberativ trebuie să aibă în vedere nu doar o dimensiune strict afectivă, ci și dimensiunea ce ține de valorile umanismului, de temeiurile sociale și de considerații de politică penală.

Președintele României, acordând grațierea individuală, reprezintă statul în raportul penal și decide în numele acestuia, la renunțarea la un drept al său, dar în condițiile în care are, în același timp, și misiunea de a veghea la aplicarea Constituției României. Mai mult, puterea discreționară a celui ce acordă grațierea individuală, chiar dacă este o prerogativă constituțională, în regimurile semi-prezidențiale, semi-prezidențiale atenuate sau parlamentare cuprinzând elemente de semi-prezidențialism caracterizate printr-un bicefalism executiv - președintele republicii, ca șef al statului și primul-ministru, ca șef al Guvernului, aceasta este gardată de instituția contrasemnării actului privind grațierea individuală.

În acord cu această soluție, prin Constituția României s-a statuat instituția contrasemnării de către primul ministru, al actului de grațiere individuală. Așadar, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că decretele privind grațierea individuală sunt acte juridice unilaterale de drept public prin care se manifestă două voințe, dar care produc același efect și independent de faptul că acestea sunt numite acte administrative complexe sau acte administrative atipice, cu certitudine aceste acte juridice nu pot fi asimilate unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituțională, pe de o parte, între cei doi șefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul.

Rațiunea obligației de a se contrasemna aceste decrete de către primul ministru constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect ce ține de principiul democrației constituționale instituit prin art. 1 alin. (4) din Constituția României, republicată. Președintele României, în emiterea actelor ce țin de grațierea individuală (acordare sau revocare), are o putere de apreciere extrem de largă, acesta având posibilitatea de a solicita, doar „atunci când socotește necesar”, avize consultative, (iar nu conforme) de la Ministerul Justiției sau informații de la diverse autorități [art. 6 alin. (1) și (2) din Legea nr. 546/2002], condamnatul neavând un drept subiectiv de a fi grațiat sau de a nu fi grațiat și nici chiar un interes legitim în sensul art. 52 din Constituție, ci doar unul faptic, astfel cum corect a reținut și instanța de fond.

Corelativ, acesta din urmă are chiar libertatea de a refuza grațierea individuală când cererea nu a fost făcută de el, cu excepția prevăzută de lege (art. 11 din Legea nr. 546/2002). Și în aceste condiții, prin instituția contrasemnării, astfel cum s-a arătat, Parlamentul exercită un control indirect prin mijlocirea primului-ministru care răspunde în fața legislativului. În consecință, în ipoteza în care decretele de grațiere sunt considerate acte administrative (complexe sau atipice), acestea nu sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României. De altfel, nu este de neglijat că din perspectiva dreptului comparat, soluțiile țărilor europene sunt majoritare, în sensul exceptării actelor privind grațierea individuală de la controlul judiciar.

Argumentele în susținerea acestor soluții sunt numeroase, parte dintre acestea fiind reținute corect și de instanța de fond. În plus, reținem, însă și pe cele potrivit cărora recunoașterea tezei contrare ar atrage decăderea și apoi disoluția instituției grațierii individuale. Aceasta, cu atât mai mult, cu cât, în general, grațierea individuală are caracter excepțional și o rezonanță diminuată, motiv pentru care și reglementarea ce o vizează, este destul de restrânsă. Faptul că în anumite perioade, un decret de grațiere individuală (sau o revocare a grațierii) are mai multă rezonanță socială, nu poate schimba regimul juridic aplicabil acestuia. Cu privire la motivul de recurs potrivit căruia instanța de fond, prin soluția adoptată, a încălcat dispozițiile constituționale, precum și cele ale Convenției Europene a Drepturilor Omului, reținem, după cum urmează.

Într-adevăr, conform dispozițiilor art. 52 alin. (1) din Constituția României, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei, dar potrivit prevederilor alin. (2) al aceluiași articol, condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, dar prin art. 126 alin. (6) se instituie excepția conform căreia actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, nu sunt supuse controlului instanței de contencios administrativ.

Este de asemenea adevărat, pe de o parte, că, potrivit dispozițiilor art. 21 din Constituția României, orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și intereselor sale legitime, ceea ce nu este, însă, similar cu exercitarea acestui drept obligatoriu pe calea contenciosului administrativ. Pe de altă parte, identificarea, însă, a altor remedii posibile excede cadrului sesizării instanței de contencios administrativ.

Totodată, este cunoscut că, în conformitate cu prevederile art. 20 din Constituția României, dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte, iar dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile. De asemenea, Curtea are în vedere și dispozițiile art. 5, 6 și 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și faptul că instanța națională la care se referă art. 13, ar trebui să aibă puterea de a pronunța o decizie obligatorie care să fie făcută publică.

Acest din urmă text din Convenție, chiar dacă este autonom, nu are o existență independentă, fiind în strânsă corelație cu celelalte dispoziții ale acesteia. În plus, caracterul efectiv al unui remediu în înțelesul art. 13 din Convenție, nu depinde de certitudinea obținerii unei decizii favorabile de către reclamant. În cauză, astfel cum s-a arătat, pe lângă lipsa competenței instanței de contencios administrativ, de a identifica remedii în alte ramuri de drept sau la nivelul altor autorități, se reține totuși faptul că inexistența unui mandat de arestare/executare valabil nu poate fi examinat în contenciosul administrativ, fiind de competența instanței penale de executare.

Având în vedere și considerentele expuse în cele ce preced, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că nici critica formulată cu privire la suspendarea judecării pricinii până la soluționarea cauzei ce formează obiectul dosarului nr. 217/2005, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, nu poate fi primită. Faptul că acțiunea prin care s-a solicitat constatarea nulității Decretului nr. 1164/2004, a fost înregistrată ulterior acțiunii reclamantului care vizează anularea Decretului nr. 1173/2004, nu are relevanță în raport cu faptul că la data când s-a solicitat suspendarea judecării cauzei în baza dispozițiilor art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc.

civ., ambele acțiuni erau pe rolul instanței. Prin urmare, Curtea nu poate reține că n-ar fi îndeplinite condițiile art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. În plus, faptul că instanța de fond a dispus ca suspendarea judecății cauzei să dăinuiască până când hotărârea pronunțată în pricina care a motivat suspendarea, a devenit irevocabilă, nu constituie altceva decât corecta aplicare a dispozițiilor alin. (2) al art. 244 C. proc. civ. Prin urmare, constatându-se că instanța de fond a procedat corect prin încheierea atacată, iar criticile formulate acesteia sunt nefondate, se va respinge recursul declarat de I.P.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de I.P. împotriva încheierii din 23 februarie 2005 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 mai 2005.