ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1046/2007

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Curtea de Apel Bacău, prin sentința nr. 135 din 10 iulie 2006, a admis în parte cererea formulată de reclamanta D.A. împotriva pârâtului Ministerul Sănătății Publice și, în consecință, a dispus suspendarea Ordinului nr. 226 din 28 mai 2006, în ceea ce privește persoana directorului financiar contabil care face parte din comitetul director interimar, până la pronunțarea instanței de fond. A fost respinsă pentru lipsa calității procesuale pasive, cererea formulată în contradictoriu cu pârâții Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și Autoritatea de Sănătate Publică a județului Bacău, precum și, pentru lipsă de interes, cererea de suspendare a Ordinului nr. 608/2006 al Ministerului Sănătății Publice.

Acțiunea reclamantei, formulată în condițiile art. 10 și 14 din Legea nr. 554/2004, a avut ca obiect suspendarea executării Ordinelor nr. 226 din 28 mai 2006 și nr. 608 din 29 mai 2006, emise de ministrul sănătății, în motivarea cererii susținându-se că au fost emise cu încălcarea dispozițiilor art. 55, 58 și 65 C. muncii, întrucât există un contract de muncă, nu s-a respectat termenul de preaviz și nu s-a dat o decizie de concediere. Pârâții Ministerul Sănătății Publice și Agenția de Sănătate Publică a județului Bacău au invocat excepția lipsei procedurii prealabile, iar pârâții Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și Autoritatea de Sănătate Publică a județului Bacău, excepția lipsei calității procesuale pasive.

În ce privește fondul cauzei, pârâții au susținut, în esență, că funcția de contabil șef pe care o deținea reclamanta, nu mai este prevăzută de Legea nr. 95/2006, încetând de drept prin efectul legii. La termenul din 10 iulie 2006, instanța a pus în discuție lipsa de interes în ceea ce privește Ordinul nr. 608/2006. Examinând excepțiile invocate și cererea formulată de reclamanți, în raport cu înscrisurile depuse de părți și cu dispozițiile legale aplicabile în cauză, prima instanța a reținut, în esență, următoarele: În perioada 7 aprilie 2003 - 16 mai 2004, reclamanta a ocupat funcția de director financiar-contabil, economist I A, la Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău, iar începând cu data de 17 mai 2005, a ocupat funcția de contabil șef la aceeași unitate sanitară.

Prin Ordinul nr. 608 din 29 mai 2005 s-a dispus că numirea în funcția de director financiar-contabil are aplicabilitate începând cu 16 iunie 2006, iar în perioada 29 mai - 15 iunie 2006, această funcție va fi îndeplinită de persoana care a ocupat funcția de contabil șef în unitatea sanitară. Prin Ordinul nr. 226 din 28 mai 2006 s-a dispus numirea unui comitet director interimar pe o perioadă de 6 luni, începând cu data de 29 mai 2006, la Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău, comitet compus din dr. A.M., manager, dr. G.C.G., director medical și ec. C.M.C., director financiar-contabil. Ambele ordine au fost emise în baza dispozițiilor Titlului VII din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și ale Ordinului Ministerului Sănătății Publice nr. 576/2006, iar împotriva acestora, reclamanta a formulat plângere adresată Ministerului Sănătății Publice.

Pentru admisibilitatea unei cereri de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu se cere parcurgerea procedurii prealabile reglementată de art. 7 din aceeași lege, art. 14 impunând doar condiția sesizării autorității emitente, conform respectivului text, o astfel de dovadă fiind făcută cu înscrisurile depuse la dosar. Atât Legea nr. 554/2004, în ansamblul său, cât și art. 14, au în vedere actele administrative emise de autoritățile publice, doar acestea fiind supuse cenzurii instanțelor de contencios administrativ, iar calitate procesuală pasivă au autoritățile publice emitente. Prin urmare, în cauză, calitate procesuală pasivă are doar Ministerul Sănătății Publice.

Între reclamantă și Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău, care nu este autoritate publică, există doar raporturi de muncă, iar între reclamantă și Agenția de Sănătate Publică Bacău nu există raporturi juridice; chiar dacă aceasta din urmă este autoritate publică, nu a emis vreun act care să facă obiectul prezentei judecăți. Ordinul nr. 608 din 29 mai 2006 este un act administrativ de autoritate, de specialitate, cu caracter temporar, ale cărui efecte se întind asupra contabililor șefi din toate unitățile sanitare cu personalitate juridică, cu paturi, în sensul că pentru o perioadă determinată de 15 zile în funcția de director financiar-contabil reglementată de Legea nr. 95/2006 și Ordinul Ministerului Sănătății nr. 576/2006, va fi numită persoana care a ocupat funcția de contabil șef, numirea în această din urmă funcție încetând de drept în temeiul art. 3 din Ordinul Ministerului Sănătății nr. 576/2006.

Cererea de suspendare a acestui ordin este lipsită de interes, întrucât reclamanta era cea care ocupa funcția de contabil șef, iar efectele lui au încetat la data de 15 iunie 2006. S-a apreciat, însă, că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării Ordinului nr. 226/2006, concluzie argumentată astfel: Art. 183 din Titlul VII al Legii nr. 95/2006 reglementează organizarea și funcționarea unui comitet director în cadrul spitalelor publice, din care face parte și directorul financiar-contabil. Teza ultimă a alin. (1) din acest text prevede că ocuparea funcțiilor specifice comitetului director se face prin concurs organizat de managerul spitalului.

Legea nu cuprinde dispoziții tranzitorii cu privire la comitetul director, acestea fiind stabilite prin Ordinul nr. 576/2006 al ministrului sănătății. Prin art. 3 din ordin s-a prevăzut că, începând cu data de 29 mai 2006, încetează de drept numirile în anumite funcții, între care și aceea de contabil șef, iar prin art. 4 se prevede asigurarea conducerii spitalelor publice cu paturi de către un comitet director interimar, condus de un manager numit prin ordin al ministrului sănătății, până la finalizarea concursurilor sau licitațiilor organizate în vederea ocupării funcției de manager, potrivit legii. Fără a prevedea modalitatea de numire, alin. (2) al art. 4 prevede că din comitetul director interimar mai face parte directorul medical și directorul financiar contabil.

Numirea directorului medical și a directorului financiar contabil s-a făcut fără o bază legală, întrucât, pe de o parte, Legea nr. 95/2006 și Ordinul nr. 576/2006 nu conțin prevederi în acest sens, iar, pe de altă parte Ordinul nr. 226 a fost emis la data de 28 mai 2006, anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 576 din 25 mai 2006 (M. Of. nr. 462/29.05.2006). Dincolo de aceste considerații de ordin general, în speță reclamanta nu a fost numită în funcția de contabil șef care încetează de drept potrivit art. 3, contractul său de muncă fiind încheiat pentru funcția de director financiar contabil, transformată apoi în cea de contabil șef.

Prin Ordinul nr. 226/2006, reclamanta nu a pierdut o funcție de conducere, ci însăși locul de muncă, în condițiile încălcării flagrante a dispozițiilor constituționale referitoare la protecția socială a muncii [art. 41 alin. (2)] și cele cuprinse în Codul muncii (art. 56, 58, 65 - 67, 73 - 75), cauzându-i-se, astfel, o pagubă iminentă. Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, în termenul legal, pârâții Autoritatea de Sănătate Publică a județului Bacău, Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și Ministerul Sănătății Publice.

Autoritatea de Sănătate Publică a județului Bacău și Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău au criticat hotărârea pentru nelegalitate și netemeinicie, susținând că în mod greșit s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a acestora și nu au fost avute în vedere prevederile art. 3 din Ordinul nr. 576/2006, potrivit cărora funcția de contabil șef a încetat de drept și nici cele ale 174 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, care precizează clar că reorganizarea și restructurarea spitalelor se aprobă prin ordin al ministrului sănătății, fiind evident faptul că, în speță, a avut loc o astfel de reorganizare, materializată prin Ordinele nr. 226/2006, nr. 608/2006 și nr. 576/2006. Ministerul Sănătății Publice a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., în dezvoltarea căruia a susținut, în esență, următoarele: Instanța a reținut în mod greșit că Ordinul nr. 576/2006 a intrat în vigoare la 3 zile de la publicare, întrucât art. 78 din Constituie, invocat în acest sens, reglementează numai intrarea în vigoare a legilor, iar potrivit art. 11 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepția legilor și a ordonanțelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Prin urmare, Ordinul nr. 576/2006 a intrat în vigoare la data publicării, 29 iunie 2006, Ordinul nr. 226/2006 fiind aplicabil, potrivit art. 1, începând cu aceeași dată.

De asemenea, în condițiile în care reclamanta nu a atacat și Ordinul nr. 576/2006, măsura dispusă de prima instanță rămâne fără efect, funcția deținută de aceasta încetând de drept, potrivit art. 3 din respectivul ordin, emis în aplicarea Legii nr. 95/2006. În opinia acestui recurent, cererea de suspendare este lipsită de obiect, întrucât ordinele au fost puse în aplicare, producând efecte juridice, iar o atare măsură ar putea afecta persoana care a exercitat efectiv funcția de director financiar-contabil începând cu data de 16 iunie 2006. Examinând actele dosarului și criticile recurenților, prin prisma dispozițiilor art. 304 și 304 1 C. proc. civ. și a prevederilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele în continuare arătate.

Prin hotărârea atacată s-a adoptat soluția de respingere a cererii formulate de reclamanți față de pârâții Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și Autoritatea de Sănătate Publică a județului Bacău pentru lipsa calității procesuale pasive a acestora, soluție ce a implicat, evident, reținerea temeiniciei excepției invocate în acest sens. Excepția lipsei calității procesuale pasive a fost examinată în condițiile art. 137 alin. (1) C. proc. civ., astfel cum rezultă din considerentele hotărârii, prima instanță indicând motivele pentru care a reținut o atare calitate numai pentru Ministerul Sănătății Publice. Aserțiunile acestor recurenți referitoare la greșita soluționare a acestei excepții, prin raportare la o pretinsă soluție de respingere a acesteia sunt așadar neavenite și, totodată, inexplicabile.

Pe de altă parte, prin prisma actelor dosarului și a prevederilor legale incidente în materie, prima instanță a concluzionat în mod corect că sunt îndeplinite condițiile cerute de lege pentru a dispune suspendarea Ordinului nr. 726 din 28 mai 2005 al Ministerului Sănătății în ceea ce privește persoana directorului financiar contabil care face parte din Comitetul director interimar, până la pronunțarea instanței de fond, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., neputând fi reținut. Actele administrative se bucură, într-adevăr, de prezumția de legalitate, bazată la rândul său pe prezumțiile de autenticitate și veridicitate, fiind executorii din oficiu.

Datorită acestui specific, devine, însă, necesară suspendarea executării actelor administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor lor, în acele situații când sunt contestate din punct de vedere al legalității, iar prin executarea lor s-ar provoca o pagubă persoanelor protejate prin instituția contenciosului administrativ. Evident, constituind o situație de excepție, o atare măsură poate fi dispusă numai în limitele și condițiile legii. Legea nr. 554/2004 consacră suspendarea judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului administrativ sau a acțiunii în fața instanței de contencios administrativ.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ, până la pronunțarea instanțe pe fond. Deși legea nu conține reglementări în privința primei condiții, este evident că existența cazului bine justificat, de natură a înfrânge principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, impune existența unei îndoieli puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucură acesta. Paguba iminentă este definită prin art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, ca fiind un prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.

În speță, reclamanta a făcut dovada că a sesizat emitentul actului în condițiile art. 7 din lege, solicitând revocarea acestuia în ceea ce privește numirea altei persoane în funcția de director financiar-contabil, iar în condițiile în care prin aplicarea ordinului aceasta și-a pierdut efectiv locul de muncă, iminența pagubei nu poate fi contestată. De asemenea, prima instanță a constatat și existența altor aspecte de natură a crea o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate a actului administrativ în discuție, acestea fiind indicate în concret în considerentele hotărârii, iar examinarea susținerilor recurenților referitoare la incidența altor prevederi legale și la interpretarea acestora nu este legalmente posibilă în acest cadru procesual, fiind de natură a conduce la prejudecarea fondului cauzei.

Prin urmare, concluzia instanței cu privire la îndeplinirea cumulativă, la data pronunțării hotărârii, a celor două condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, este întrutotul justificată, hotărârea atacată fiind dată cu aplicarea corectă a legii. Susținerea emitentului actului, referitoare la lipsa de obiect a cererii reclamantei, motivat de faptul că la data de 16 iunie 2006 a operat numirea în funcție a altei persoane, nu poate fi reținută, aceasta fiind de natură a goli de conținut instituția suspendării executării actului administrativ consacrată de Legea nr. 554/2004, pentru prevenirea provocării unor pagube persoanelor protejate de aceasta, prin executarea unor acte administrative a căror prezumție de legalitate este afectată de o îndoială puternică.

Pentru toate aceste considerente, având în vedere și caracterul temporar al Ordinului nr. 576 din 25 mai 2006, stabilit prin art. 5 și implicit, a celui în privința căruia s-a luat măsura suspendării executării, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge toate recursurile declarate în cauză ca fiind nefondate, aceeași soluție impunându-se, pe fond, asupra cererii de intervenție formulată de intervenienta C.M.C., în interesul recurentului Ministerul Sănătății Publice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de pârâtele Autoritatea de Sănătate Publică a județului Bacău, Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și de Ministerul Sănătății Publice împotriva deciziei nr. 135 din 10 iulie 2006 a Curții de Apel Bacău, secția comercială și de contencios administrativ, ca nefondate. Respinge cererea de intervenție formulată de C.M.C. Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 februarie 2007.