ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1046/2007

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1046/2007 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2007)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Curtea de Apel Bacău, prin

sentința nr. 135 din 10 iulie 2006, a admis în parte cererea formulată de

reclamanta D.A. împotriva pârâtului Ministerul Sănătății Publice și, în

consecință, a dispus suspendarea Ordinului nr. 226 din 28 mai 2006, în ceea ce

privește persoana directorului financiar contabil care face parte din comitetul

director interimar, până la pronunțarea instanței de fond.

A fost respinsă pentru lipsa

calității procesuale pasive, cererea formulată în contradictoriu cu pârâții

Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și Autoritatea de Sănătate Publică a

județului Bacău, precum și, pentru lipsă de interes, cererea de suspendare a

Ordinului nr. 608/2006 al Ministerului Sănătății Publice.

Acțiunea reclamantei,

formulată în condițiile art. 10 și 14 din Legea nr. 554/2004, a avut ca obiect

suspendarea executării Ordinelor nr. 226 din 28 mai 2006 și nr. 608 din 29 mai

2006, emise de ministrul sănătății, în motivarea cererii susținându-se că au

fost emise cu încălcarea dispozițiilor art. 55, 58 și 65 C. muncii, întrucât

există un contract de muncă, nu s-a respectat termenul de preaviz și nu s-a dat

o decizie de concediere.

Pârâții Ministerul Sănătății

Publice și Agenția de Sănătate Publică a județului Bacău au invocat excepția

lipsei procedurii prealabile, iar pârâții Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău

și Autoritatea de Sănătate Publică a județului Bacău, excepția lipsei calității

procesuale pasive.

În ce privește fondul

cauzei, pârâții au susținut, în esență, că funcția de contabil șef pe care o

deținea reclamanta, nu mai este prevăzută de Legea nr. 95/2006, încetând de

drept prin efectul legii.

La termenul din 10 iulie

2006, instanța a pus în discuție lipsa de interes în ceea ce privește Ordinul

nr. 608/2006.

Examinând excepțiile

invocate și cererea formulată de reclamanți, în raport cu înscrisurile depuse

de părți și cu dispozițiile legale aplicabile în cauză, prima instanța a

reținut, în esență, următoarele:

În perioada 7 aprilie 2003 -

16 mai 2004, reclamanta a ocupat funcția de director financiar-contabil,

economist I A, la Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău, iar începând cu data de

17 mai 2005, a ocupat funcția de contabil șef la aceeași unitate sanitară.

Prin Ordinul nr. 608 din 29

mai 2005 s-a dispus că numirea în funcția de director financiar-contabil are

aplicabilitate începând cu 16 iunie 2006, iar în perioada 29 mai - 15 iunie

2006, această funcție va fi îndeplinită de persoana care a ocupat funcția de

contabil șef în unitatea sanitară.

Prin Ordinul nr. 226 din 28

mai 2006 s-a dispus numirea unui comitet director interimar pe o perioadă de 6

luni, începând cu data de 29 mai 2006, la Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău,

comitet compus din dr. A.M., manager, dr. G.C.G., director medical și ec.

C.M.C., director financiar-contabil.

Ambele ordine au fost emise

în baza dispozițiilor Titlului VII din Legea nr. 95/2006 privind reforma în

domeniul sănătății și ale Ordinului Ministerului Sănătății Publice nr.

576/2006, iar împotriva acestora, reclamanta a formulat plângere adresată

Ministerului Sănătății Publice.

Pentru admisibilitatea unei

cereri de suspendare întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004

nu se cere parcurgerea procedurii prealabile reglementată de art. 7 din aceeași

lege, art. 14 impunând doar condiția sesizării autorității emitente, conform

respectivului text, o astfel de dovadă fiind făcută cu înscrisurile depuse la

dosar.

Atât Legea nr. 554/2004, în

ansamblul său, cât și art. 14, au în vedere actele administrative emise de

autoritățile publice, doar acestea fiind supuse cenzurii instanțelor de

contencios administrativ, iar calitate procesuală pasivă au autoritățile

publice emitente. Prin urmare, în cauză, calitate procesuală pasivă are doar

Ministerul Sănătății Publice.

Între reclamantă și Spitalul

de Pneumoftiziologie Bacău, care nu este autoritate publică, există doar

raporturi de muncă, iar între reclamantă și Agenția de Sănătate Publică Bacău

nu există raporturi juridice; chiar dacă aceasta din urmă este autoritate

publică, nu a emis vreun act care să facă obiectul prezentei judecăți.

Ordinul nr. 608 din 29 mai

2006 este un act administrativ de autoritate, de specialitate, cu caracter

temporar, ale cărui efecte se întind asupra contabililor șefi din toate

unitățile sanitare cu personalitate juridică, cu paturi, în sensul că pentru o

perioadă determinată de 15 zile în funcția de director financiar-contabil

reglementată de Legea nr. 95/2006 și Ordinul Ministerului Sănătății nr.

576/2006, va fi numită persoana care a ocupat funcția de contabil șef, numirea

în această din urmă funcție încetând de drept în temeiul art. 3 din Ordinul

Ministerului Sănătății nr. 576/2006.

Cererea de suspendare a

acestui ordin este lipsită de interes, întrucât reclamanta era cea care ocupa

funcția de contabil șef, iar efectele lui au încetat la data de 15 iunie 2006.

S-a apreciat, însă, că sunt

îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

pentru a se dispune suspendarea executării Ordinului nr. 226/2006, concluzie

argumentată astfel:

Art. 183 din Titlul VII al

Legii nr. 95/2006 reglementează organizarea și funcționarea unui comitet

director în cadrul spitalelor publice, din care face parte și directorul

financiar-contabil. Teza ultimă a alin. (1) din acest text prevede că ocuparea

funcțiilor specifice comitetului director se face prin concurs organizat de

managerul spitalului.

Legea nu cuprinde dispoziții

tranzitorii cu privire la comitetul director, acestea fiind stabilite prin

Ordinul nr. 576/2006 al ministrului sănătății. Prin art. 3 din ordin s-a

prevăzut că, începând cu data de 29 mai 2006, încetează de drept numirile în

anumite funcții, între care și aceea de contabil șef, iar prin art. 4 se

prevede asigurarea conducerii spitalelor publice cu paturi de către un comitet

director interimar, condus de un manager numit prin ordin al ministrului

sănătății, până la finalizarea concursurilor sau licitațiilor organizate în

vederea ocupării funcției de manager, potrivit legii. Fără a prevedea

modalitatea de numire, alin. (2) al art. 4 prevede că din comitetul director

interimar mai face parte directorul medical și directorul financiar contabil.

Numirea directorului medical

și a directorului financiar contabil s-a făcut fără o bază legală, întrucât, pe

de o parte, Legea nr. 95/2006 și Ordinul nr. 576/2006 nu conțin prevederi în

acest sens, iar, pe de altă parte Ordinul nr. 226 a fost emis la data de 28 mai

2006, anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 576 din 25 mai 2006 (M. Of.

nr. 462/29.05.2006).

Dincolo de aceste

considerații de ordin general, în speță reclamanta nu a fost numită în funcția

de contabil șef care încetează de drept potrivit art. 3, contractul său de

muncă fiind încheiat pentru funcția de director financiar contabil,

transformată apoi în cea de contabil șef.

Prin Ordinul nr. 226/2006,

reclamanta nu a pierdut o funcție de conducere, ci însăși locul de muncă, în

condițiile încălcării flagrante a dispozițiilor constituționale referitoare la

protecția socială a muncii [art. 41 alin. (2)] și cele cuprinse în Codul muncii

(art. 56, 58, 65 - 67, 73 - 75), cauzându-i-se, astfel, o pagubă iminentă.

Împotriva acestei hotărâri

au declarat recurs, în termenul legal, pârâții Autoritatea de Sănătate Publică

a județului Bacău, Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și Ministerul Sănătății

Publice.

Autoritatea de Sănătate

Publică a județului Bacău și Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău au criticat

hotărârea pentru nelegalitate și netemeinicie, susținând că în mod greșit s-a

respins excepția lipsei calității procesuale pasive a acestora și nu au fost

avute în vedere prevederile art. 3 din Ordinul nr. 576/2006, potrivit cărora

funcția de contabil șef a încetat de drept și nici cele ale 174 alin. (3) din

Legea nr. 95/2006, care precizează clar că reorganizarea și restructurarea

spitalelor se aprobă prin ordin al ministrului sănătății, fiind evident faptul

că, în speță, a avut loc o astfel de reorganizare, materializată prin Ordinele

nr. 226/2006, nr. 608/2006 și nr. 576/2006.

Ministerul Sănătății Publice

a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în

dezvoltarea căruia a susținut, în esență, următoarele:

Instanța a reținut în mod

greșit că Ordinul nr. 576/2006 a intrat în vigoare la 3 zile de la publicare,

întrucât art. 78 din Constituie, invocat în acest sens, reglementează numai

intrarea în vigoare a legilor, iar potrivit art. 11 alin. (3) din Legea nr.

24/2000, republicată, actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu

excepția legilor și a ordonanțelor, intră în vigoare la data publicării în

Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.

Prin urmare, Ordinul nr. 576/2006 a intrat în vigoare la data publicării, 29

iunie 2006, Ordinul nr. 226/2006 fiind aplicabil, potrivit art. 1, începând cu

aceeași dată.

De asemenea, în condițiile

în care reclamanta nu a atacat și Ordinul nr. 576/2006, măsura dispusă de prima

instanță rămâne fără efect, funcția deținută de aceasta încetând de drept,

potrivit art. 3 din respectivul ordin, emis în aplicarea Legii nr. 95/2006.

În opinia acestui recurent,

cererea de suspendare este lipsită de obiect, întrucât ordinele au fost puse în

aplicare, producând efecte juridice, iar o atare măsură ar putea afecta

persoana care a exercitat efectiv funcția de director financiar-contabil

începând cu data de 16 iunie 2006.

Examinând actele dosarului

și criticile recurenților, prin prisma dispozițiilor art. 304 și 304

1

C. proc. civ. și a prevederilor legale incidente în materie, Înalta Curte

constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele în continuare

arătate.

Prin hotărârea atacată s-a

adoptat soluția de respingere a cererii formulate de reclamanți față de pârâții

Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și Autoritatea de Sănătate Publică a

județului Bacău pentru lipsa calității procesuale pasive a acestora, soluție ce

a implicat, evident, reținerea temeiniciei excepției invocate în acest sens.

Excepția lipsei calității

procesuale pasive a fost examinată în condițiile art. 137 alin. (1) C. proc.

civ., astfel cum rezultă din considerentele hotărârii, prima instanță indicând

motivele pentru care a reținut o atare calitate numai pentru Ministerul

Sănătății Publice.

Aserțiunile acestor

recurenți referitoare la greșita soluționare a acestei excepții, prin raportare

la o pretinsă soluție de respingere a acesteia sunt așadar neavenite și, totodată,

inexplicabile.

Pe de altă parte, prin

prisma actelor dosarului și a prevederilor legale incidente în materie, prima

instanță a concluzionat în mod corect că sunt îndeplinite condițiile cerute de

lege pentru a dispune suspendarea Ordinului nr. 726 din 28 mai 2005 al

Ministerului Sănătății în ceea ce privește persoana directorului financiar

contabil care face parte din Comitetul director interimar, până la pronunțarea

instanței de fond, motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

neputând fi reținut.

Actele administrative se

bucură, într-adevăr, de prezumția de legalitate, bazată la rândul său pe

prezumțiile de autenticitate și veridicitate, fiind executorii din oficiu.

Datorită acestui specific,

devine, însă, necesară suspendarea executării actelor administrative, ca

operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor lor, în acele situații

când sunt contestate din punct de vedere al legalității, iar prin executarea

lor s-ar provoca o pagubă persoanelor protejate prin instituția contenciosului

administrativ.

Evident, constituind o

situație de excepție, o atare măsură poate fi dispusă numai în limitele și

condițiile legii.

Legea nr. 554/2004 consacră

suspendarea judecătorească, la cerere, odată cu introducerea recursului

administrativ sau a acțiunii în fața instanței de contencios administrativ.

Astfel, în conformitate cu

prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ, până la pronunțarea instanțe pe fond.

Deși legea nu conține

reglementări în privința primei condiții, este evident că existența cazului

bine justificat, de natură a înfrânge principiul potrivit căruia actul

administrativ este executoriu din oficiu, impune existența unei îndoieli

puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucură acesta.

Paguba iminentă este

definită prin art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, ca fiind un prejudiciu

material viitor, dar previzibil cu evidență sau, după caz, perturbarea gravă a

funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.

În speță, reclamanta a făcut

dovada că a sesizat emitentul actului în condițiile art. 7 din lege, solicitând

revocarea acestuia în ceea ce privește numirea altei persoane în funcția de

director financiar-contabil, iar în condițiile în care prin aplicarea ordinului

aceasta și-a pierdut efectiv locul de muncă, iminența pagubei nu poate fi

contestată.

De asemenea, prima instanță

a constatat și existența altor aspecte de natură a crea o îndoială puternică

asupra prezumției de legalitate a actului administrativ în discuție, acestea

fiind indicate în concret în considerentele hotărârii, iar examinarea

susținerilor recurenților referitoare la incidența altor prevederi legale și la

interpretarea acestora nu este legalmente posibilă în acest cadru procesual,

fiind de natură a conduce la prejudecarea fondului cauzei.

Prin urmare, concluzia

instanței cu privire la îndeplinirea cumulativă, la data pronunțării hotărârii,

a celor două condiții impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, este întrutotul

justificată, hotărârea atacată fiind dată cu aplicarea corectă a legii.

Susținerea emitentului

actului, referitoare la lipsa de obiect a cererii reclamantei, motivat de

faptul că la data de 16 iunie 2006 a operat numirea în funcție a altei

persoane, nu poate fi reținută, aceasta fiind de natură a goli de conținut

instituția suspendării executării actului administrativ consacrată de Legea nr.

554/2004, pentru prevenirea provocării unor pagube persoanelor protejate de

aceasta, prin executarea unor acte administrative a căror prezumție de

legalitate este afectată de o îndoială puternică.

Pentru toate aceste

considerente, având în vedere și caracterul temporar al Ordinului nr. 576 din

25 mai 2006, stabilit prin art. 5 și implicit, a celui în privința căruia s-a

luat măsura suspendării executării, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)

C. proc. civ., va respinge toate recursurile declarate în cauză ca fiind

nefondate, aceeași soluție impunându-se, pe fond, asupra cererii de intervenție

formulată de intervenienta C.M.C., în interesul recurentului Ministerul Sănătății

Publice.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de pârâtele Autoritatea de Sănătate Publică a județului Bacău,

Spitalul de Pneumoftiziologie Bacău și de Ministerul Sănătății Publice

împotriva deciziei nr. 135 din 10 iulie 2006 a Curții de Apel Bacău, secția

comercială și de contencios administrativ, ca nefondate.

Respinge cererea de

intervenție formulată de C.M.C.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 20 februarie 2007.