ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5925/2011

Procedura în primă instanță. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, reclamanta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Sălaj a chemat în judecată pe pârâții Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Sălaj, solicitând instanței suspendarea executării încheierii nr. 27 din 15 iulie 2011 și a Deciziei nr. 13 din 18 mai 2011, până la soluționarea definitivă a cererii de chemare în judecată. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) și art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative contestate. În speță, cazul bine justificat rezultă din împrejurarea că abaterile de la legalitate și regularitate constatate de organul de control, nu au fost săvârșite la nivelul A.P.I.A. - Centrul județean Sălaj, astfel că nu se poate reține responsabilitatea instituției, în condițiile în care, prin dispozițiile O.U.G. 125/2006 nu se prevăd în sarcina A.P.I.A. verificarea veridicității declarațiilor date pe proprie răspundere. Pe de altă parte, a arătat că O.G. nr. 14/2010 nu este incidență în cauză situație în care, punerea în executare a actelor administrative ar duce la reanalizarea tuturor cererilor eligibile prin supraîncărcarea activității și suprasolicitarea funcționarilor publici în condițiile în care termenele de implementare sunt foarte scurte și imposibil de respectat. Pârâta Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare solicitând respingerea ca neîntemeiată a cererii pentru că actele administrative urmăresc înlăturarea unor abateri de la legalitate fiind încălcate prevederile ordinului M.A.D.R. 295/2007. De asemenea, nu există pagubă iminentă întrucât nu se invocă un prejudiciu direct, recuperarea sumelor urmând a se face de la persoanele care au beneficiat de sume din acest buget și nu de la reclamantă, astfel că nu se invocă un prejudiciu material direct, iar perturbarea gravă a activității trebuie să fie previzibilă și nu probabilă.

Hotărârea Curții de Apel. Prin sentința nr. 446 din 08 septembrie 2011, Curtea de Apel Cluj, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Sălaj în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Sălaj. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut că prin Decizia 13 din 18 mai 2011 a Camerei de Conturi Sălaj s-a decis aplicarea de către conducerea A.P.I.A. Centrul județean Sălaj a măsurilor de verificare a îndeplinirii condițiilor de eligibilitate a tuturor cererilor de solicitare P.N.C.D., prin efectuarea de demersuri la entitățile răspunzătoare de operare a mișcării efectivelor de animale în S.N.I.I.A., urmând ca în cazul în care se constată neîndeplinirea condițiilor de eligibilitate prevăzute de ordinul M.A.D.R. 295/2007, să se procedeze la stabilirea întinderii prejudiciului, recuperarea acestuia și virarea la bugetul de stat având termen de realizare 30 septembrie 2011, în baza confirmărilor scrise și a confruntării cererilor solicitanților. Prima instanță a reținut că această decizie a fost luată urmare deficiențelor consemnate în raportul de audit a performanței nr. 146/2011 la A.P.I.A. - Centrul județean Sălaj. Referitor la îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 și 15 din Legea 554/2004, prima instanță a constatat că deși este îndeplinită condiția privitoare la efectuarea contestației administrative, nu sunt îndeplinite condițiile privitoare la cazul bine justificat și paguba iminenta. Referitor la cerința cazului bine justificat, prima instanță a reținut că pârâta Curtea de Conturi, prin echipa de audit a Camerei Sălaj a efectuat o verificare administrativă a cererilor solicitanților de prime de exploatații, care se acordă în condițiile prevăzute de art. 2 din Ordinul M.A.D.R. 295/2007, observând în urma controlului că există diferență între datele obținute, în sensul că nu pentru toate animalele cuprinse în cererile pentru acordarea primei erau îndeplinite condițiile de eligibilitate la data de 31 iulie 2007. Astfel, o parte dintre solicitanți înregistrau datorii fie la bugetul de stat, fie la bugetul local la data depunerii cererilor, contrar declarațiilor pe proprie răspundere date și anexate la cerere, fapt care a determinat încasarea necuvenită a unor subvenții. Această situație nu a fost contrazisă de A.P.I.A. Centrul județean Sălaj, care a susținut însă că nu are atribuții privind efectuarea verificării veridicității declarațiilor beneficiarilor date pe proprie răspundere sau pentru a solicita autorităților date cu privire la existența datoriilor restante. Prima instanță a apreciat că susținerea reclamantei este, la prima vedere, invalidată de prevederile ordinului M.A.D.R. 295/2007 precum și de prevederile art. 12 1 din O.U.G. 125/2006, în condițiile în care, chiar dacă Legea 1/2004 și Ordonanța 14/2010 sunt ulterioare datei de referință stabilită de Curtea de Conturi, atribuțiile reclamantei în acest domeniu existau și anterior, conform celor două acte normative mai sus arătate. În plus, recuperarea acestor sume se poate face la acest moment și de către A.P.I.A. pentru că normele procedural fiscale actuale îi dau posibilitatea să efectueze controale și să emită acte administrativ fiscale. În ceea ce privește paguba iminentă invocată, prima instanță a constatat că sumele ce vor stabili creanțe fiscale se vor recupera de la persoanele fizice sau juridice responsabile de înscrierea de date ori situații nereale pe documentele de decontare aferente ajutorului de stat și nu poate fi localizată la nivelul patrimoniului instituției reclamante. Cât privește perturbarea previzibilă a instituției, legat de suprasolicitarea funcționarilor publici, de supraîncărcarea volumului de activitate și de imposibilitatea de descărcare a termenelor stabilite de Curtea de Conturi, prima instanță a apreciat că această condiție nu a fost demonstrată, respectiv reclamanta nu a arătat în concret instanței care este volumul de activitate și personalul instituției, ce alte activități desfășoară în mod curent și de ce nu poate fi respectat termenul stabilit de Curtea de Conturi, în decizia atacată.

Recursul reclamantei. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul Județean Sălaj invocând art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și art. 301 și următoarele C. proc. civ. Motivele de recurs invocate de recurentă se încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. invocându-se greșita aplicare a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Recurenta arată că instanța de fond în mod netemeinic a respins ca nefondată cererea privind suspendarea executării Deciziei nr. 13 din 18 mai 2011 a Camerei de Conturi Sălaj, reținând că nu sunt îndeplinite condițiile privitoare la cazul bine justificat și paguba iminentă. Apreciază că în cauză erau îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se admite ca situație de excepție suspendarea actului administrativ atacat. În ceea ce privește condiția existenței unor cazuri bine justificate în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, recurenta invocă trei aspecte de vădită nelegalitate ale actului administrativ contestat. În primul rând, abaterile de la legalitate și regularitate „cauzatoare de prejudicii”, au rezultat din fapte și împrejurări care nu au fost săvârșite la nivelul A.P.I.A. - Centrul Județean Sălaj și pentru care nu se poate reține responsabilitatea instituției recurente. Referitor la prevederile legale aplicabile recuperării sumelor acordate ca P.N.D.C. fermierilor care au înregistrat datorii restante față de bugetul de stat și/sau bugetul local la data depunerii cererilor, recurenta arată nu poate emite titluri de creanță, fiind obligată fie să se constituie parte civilă în cadrul proceselor penale (pentru urmărirea infracțiunilor de fals în declarații comise de beneficiarii sprijinului), fie să formuleze acțiuni civile împotriva acestor beneficiari. Apreciază recurenta că pârâta și-a depășit competențele legale deoarece dispunerea măsurilor pentru recuperarea debitului este o obligație ce incumbă exclusiv conducerii entității audite și nicidecum autorității pârâte. Cu privire la a doua condiție, respectiv existența unei pagube iminente în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 recurenta arată că măsurile dispuse prin Decizie presupun verificarea unor date și informații deținute de mai multe instituții publice, iar solicitările trebuie tăcute în formă scrisă și confirmate de primire, astfel, se poate estima o valoare a cheltuielilor raportat la numărul beneficiarilor care trebuie verificați.

Procedura în fața instanței de recurs. În susținerea recursului, recurenta a depus în probațiune înscrisuri, conform art. 305 C. proc. civ. constând în organigrama A.P.I.A. - Centrul județean Sălaj situația referitoare la activitățile aflate în derulare în cadrul Serviciului A.C.N.D.P.A.S.C. M.P.; situația concediilor de odihnă ale angajaților Serviciului A.C.N.D.P.A.S.C. M.P.;tabel cu tarifele practicate de RA P.R. SA pentru transmiterea corespondenței, adresa nr. 453 din 27 septembrie 2011 a Camerei de Conturi Sălaj prin care s-a acordat prelungirea, până la data de 30 martie 2012, a termenului de punere în aplicare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 13/2011 și soluția pronunțată în dosarul nr. 1044/33/2011 al Curții de Apel Cluj, prin care a fost admisă acțiunea în anulare promovată de A.P.I.A. și s-a dispus anularea Deciziei nr. 13/2011 și a încheierii nr. 27/2011.

Apărările formulate de intimată. Prin întâmpinarea depusă la dosar intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului ca netemeinic și nelegal și menținerea sentinței pronunțate de Curtea de Apel Cluj, prin care a fost respinsă cererea de suspendare a Deciziei nr. 13/2011 cu motivarea că deși a fost îndeplinită condiția referitoare la formularea contestației administrative, nu sunt întrunite condițiile privitoare Ia cazul bine justificat și paguba iminentă. II. Considerentele Înaltei Curți, asupra recursului. Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., ținând seama de toate susținerile și apărările părților, Înalta Curte, constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente. 1. Argumente de fapt și de drept relevante. 1.1. Art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura suspendării executării actului administrativ, la cererea persoanei vătămate, formulată fie în faza procedurii prealabile administrative (art. 14), fie după declanșarea procedurii judiciare prin acțiunea în anularea actului (art. 15). În ambele ipoteze, legea impune în mod cumulativ două condiții, cazul bine justificat și paguba iminentă. Îndeplinirea acestor două condiții este analizată în funcție de circumstanțele cauzei, fiind lăsată la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării. Cazul bine justificat este circumscris de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 împrejurărilor legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În speță, existența cazului bine justificat, susținut de recurenta-reclamantă a fost confirmat de soluția de anulare a actelor administrativ fiscale în litigiu respectiv Decizia nr.13/2011 a Camerei de Conturi a județului Sălaj și Încheierea nr. 27/2011 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României. Sentința nu are caracter irevocabil, dar vine în sprijinul susținerilor recurentei-reclamante cu privire la aparența de nelegalitate a actelor contestate în raport de care s-a reținut responsabilitatea instituției conform prevederilor Ordinului nr. 295/2007 și O.U.G. nr. 125/2006. Mai mult pentru recuperarea sumelor acordate ca P.N.D.C. fermierilor care au înregistrat datorii restante față de bugetul de stat sau local, s-au dispus o serie de măsuri vizând verificarea îndeplinirii condițiilor de eligibilitate a tuturor cererilor de solicitare a P.N.D.C. la data de 31 ianuarie 2007, prin efectuarea de demersuri la entitățile răspunzătoare de operare a mișcării în SN11A (în scris), verificărilor îndeplinirii condițiilor de eligibilitate privind lipsa datoriilor restante la bugetul de stal și sau bugetul local pentru toate cererile privind P.N.D.C. sectorul zootehnic (bovine/ovine,) reanalizarea tuturor cererilor depuse de beneficiari în cursul anului 2007. Din conținutul adresei nr. 453 din 27 septembrie 2011 a Camerei de Conturi a Județului Sălaj rezultă că s-a acordat prelungirea, până la dala de 30 martie 2012. a termenului de punere în aplicare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 13/2011. În cauză, sentința atacată prin care s-a respins cererea de suspendare este dată cu aplicarea greșită a legii, în cauză Curtea, apreciind că sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 14 (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi admisă situația de excepție a suspendării executării actelor contestate până la soluționarea irevocabilă a cauzei. Curtea, apreciază că sunt întemeiate aspectele invocate în recurs privind existența unor cazuri bine justificate, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care să fie de natură a crea o „îndoială serioasă” în privința legalității actului administrativ. În ceea ce privește a doua condiție a cererii de suspendare, privind existența unei pagube iminente în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 se constată că recurenta a depus la dosar acte din care rezultă efectele prejudiciale grave pe care le-ar avea punerea în executare a măsurilor dispuse prin Decizie, constând în perturbarea previzibilă gravă a funcționării acestei instituții publice. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Față de cele expuse mai sus, Curtea, în baza art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ. va admite recursul și va modifica sentința atacată în sensul că va admite cererea de suspendare așa cum a fost formulată de reclamant.