ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5394/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5394/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

de nelegalitate. Cadrul procesual

În cauza înregistrată

sub nr. 8602/83/2011 pe rolul Tribunalului Satu Mare, reclamanta J.L.M. a invocat

excepția de nelegalitațe a ordinului Ministerului Administrației și Internelor

nr. 1/663/2011.

În motivarea excepției

invocate, reclamanta a arătat că, potrivit prevederilor art. 4 alin. (3) și

alin. (4) din H.G. nr. 656/2011 de modificare a H.G. nr. 416/2007, structura organizatorică

a Arhivelor Naționale se stabilește prin ordinul ministrului administrației și internelor,

în limita a 729 de posturi.

Reclamanta a mai susținut

că ordinul a cărui nelegalitate o invocă creează premisele juridice ale reducerii

de posturi prin modificarea Statului de organizare la structura subordonată Serviciul

Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale.

În temeiul acestui ordin,

Arhivele Naționale au dispus încetarea contractului său, considerând incidente prevederile

art. 58 alin. (1), art. 65 alin. (1) și alin. (2), art. 66, art. 67, art. 75-77

din Legea nr. 53/2003.

A opinat reclamanta în

sensul că ordinul în speță a fost emis cu încălcarea principiului egalității între

cetățeni, prin privilegierea unora și discriminarea altora în exercitarea dreptului

la muncă, în condițiile în care, prin noul Stat de organizare la Serviciul Județean

Satu Mare al Arhivelor Naționale s-a aprobat desființarea unor posturi unice și

nu s-a asigurat dreptul unora dintre angajați să participe la examenul de departajare.

Totodată, pentru a produce

efectele juridice pentru care au fost emise, actele cu caracter individual trebuie

comunicate persoanelor vizate, în vederea verificării respectării drepturilor recunoscute

de lege.

S-a mai susținut că ordinul

nr. 1/663/2011, ca urmare a neprecizării obligativității comunicării lui, a generat

posibilitatea discriminatorie a organizării examenului de departajare pe data de

28 iulie 2011 la nivelul Arhivelor Naționale, cu toate că noul stat de organizare

a putut fi valabil abia cu data de 1 august 2011, așa cum este menționat în conținutul

acestuia.

Pârâtul Ministerul Administrației

și Internelor, Arhivele Naționale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea

excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

A învederat pârâtul că

excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare

la legea în vigoare la momentul emiterii acestora, or, dispozițiile ordinului contestat

au fost elaborate cu respectarea întocmai a prevederilor Legii nr. 24/2000, în sensul

că acesta a fost emis în baza și în executarea unor acte normative incidente, ministerul

limitându-se strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora

a fost emis.

În acest sens, pârâtul

a invocat prevederea art. 4 alin. (3) din H.G. nr. 1376/2009 privind înființarea,

organizarea și funcționarea Arhivelor Naționale, cu modificările ulterioare, potrivit

căreia structura organizatorică a Arhivelor Naționale se stabilește prin ordin al

ministrului administrației și internelor, în limita posturilor aprobate, precum

și pe cele ale art. 4 alin. (4) din același act normativ, conform cărora numărul

maxim de posturi pentru Arhivele Naționale este de 729.

În speță, în vederea încadrării

în limita alocată cheltuielilor de personal pentru anul 2011 prin Legea bugetului

de stat pe anul 2011 nr. 286/2010, având in vedere efectele crizei economice asupra

sistemului bugetar, implicit în ceea ce privește posibilitatea de asigurare financiară

a cheltuielilor de acordare a drepturilor salariale ale categoriilor profesionale

plătite din fonduri publice, precum și necesitatea asigurării încadrării în numărul

de indicatori de personal prevăzuți în finanțare de Legea nr. 286/2010, începând

cu 1 august 2011, numărul de indicatori prevăzut în statul de organizare al Arhivelor

Naționale a fost diminuat considerabil.

Astfel, în aplicarea dispozițiilor

cuprinse în H.G. nr. 656/2011, structura organizatorică a Arhivelor Naționale s-a

modificat, în sensul că numărul maxim de posturi a fost redus de la 1.180 la 729,

fapt ce a necesitat radierea a 451 funcții.

A mai precizat pârâtul

că implementarea măsurilor de reorganizare a Arhivelor Naționale, de redimensionare

a numărului de posturi ocupate de personalul încadrat, a impus restructurări la

nivelul Aparatului Central, cât și la nivelul structurilor sale teritoriale, în

speță, și la nivelul Serviciului Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale, odată

cu intrarea în vigoare, începând cu 1 august 2011, a Statului de organizare al Arhivelor

Naționale, aprobat prin ordinul Ministerului Administrației și Internelor din 30

iunie 2011.

Anterior reorganizării

Arhivelor Naționale și potrivit Statului de organizare al Arhivelor Naționale, structuri

subordonate aprobat prin ordinul Ministerului Administrației și Internelor din

12 ianuarie 2010, precum și organigramei, anexă la H.G. nr. 1376/2009, structura

teritorială a Arhivelor Naționale din județul Satu Mare era organizată la nivel

de serviciu, sub denumirea Serviciul Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale,

având prevăzut un număr total de 19 posturi, dintre care 15 funcții publice și 4

de personal contractual.

După reorganizare, odată

cu intrarea în vigoare a noului stat de organizare al Arhivelor Naționale, structuri

subordonate, aprobat prin ordinul ministrului administrației și internelor din

30 iunie 2011, Serviciul Județean Satu-Mare a fost restructurat la nivel de birou,

sub denumirea Biroul Județean Satu-Mare al Arhivelor Naționale, având prevăzute

un total de 9 posturi (7 funcții publice și 2 de personal contractual).

S-a precizat că stabilirea

noii structuri organizatorice s-a realizat cu respectarea cerințelor art. 25 din

Legea Arhivelor Naționale nr. 16/1996, fiind precedată de o analiză cuprinsă în

raportul de analiză din 2011, iar selecția numerică a posturilor s-a realizat ținându-se

cont, între altele, de ponderea lor în cadrul structurii reorganizate, tocmai pentru

a nu fi create discriminări între salariați și dezechilibre între posturi.

Au fost reduse 2 posturi

de funcționar public grad profesional asistent și 1 post de personal contractual,

arhivar, cel ocupat de reclamantă, ca urmare a restrângerii activității de restaurare

la nivelul biroului județean.

Pârâtul a susținut că

în toate structurile teritoriale ale Arhivelor Naționale, atelierul de restaurare

a fost desființat, iar desființarea postului ocupat de reclamantă are cauze obiective.

De asemenea, concedierea

reclamantei s-a întemeiat pe prevederea art. 65 C. mun., fiind respectată procedura

prevăzută de cadrul normativ în vigoare, funcția de arhivar, ocupată de reclamantă

anterior reorganizării, nefiind funcție publică.

De asemenea, întrucât

în statul de organizare al Arhivelor Naționale, structuri subordonate, nu mai este

prevăzut niciun post contractual de arhivar, corespunzător celui ocupat de reclamantă,

nu au existat condiții pentru organizarea unui examen de departajare, situația concedierii

reclamantei intrând sub incidența prevederilor art. 65 C. mun.

A

mai opinat pârâtul că

întrucât funcția de arhivar nu este o funcție publică, ci funcție contractuală,

nu sunt aplicabile prevederile art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 republicată,

care prevăd organizarea examenului în cazul în care, urmare reorganizării, există

mai mulți funcționari publici care întrunesc criteriile de numire în noile funcții

publice, indicate de art. 100 alin. (2) din textul normativ invocat.

S-a mai susținut că actul

a cărui nelegalitate se invocă nu este supus publicării, aceasta atât datorită domeniului

de reglementare limitat cât și din perspectiva art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea

nr. 24/2000, respectiv art. 55 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009.

apel

Prin sentința nr. 182/CA/2012-PI

din 22 mai 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ

și fiscal, excepția de nelegalitate invocată a fost respinsă.

Pentru a pronunța această

hotărâre, prima instanță a reținut că instanța de contencios administrativ este

ținută de respectarea principiului disponibilității părților, potrivit căruia reclamantul

este cel care stabilește cadrul procesual, autorul excepției de nelegalitate având

obligația legală de a indica motivele de nelegalitate, atunci când solicită aplicarea

art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

A apreciat instanța fondului

excepției că în cauză reclamanta nu a înțeles să își îndeplinească această obligație,

în cuprinsul motivării excepției indicând la modul general textele de lege considerate

a fi încălcate.

Referitor la critica reclamantei

privind publicarea acestui act administrativ in M. Of. al României, prima instanță

a reținut că prevederile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată,

exceptează de la regimul de publicare în M. Of. al României actele normative clasificate,

potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative

autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate, în același

sens fiind și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa aprobată prin H.G. nr. 561/2009.

Totodată, potrivit susținerilor

pârâtului, chiar dacă ordinul în speță nu a fost publicat în M. Of. al României,

acesta a fost transmis Arhivelor Naționale, putând fi consultat de personal la sediul

unității în care își desfășoară activitatea, cu respectarea dispozițiilor în vigoare

referitoare la informațiile clasificate.

A mai apreciat judecătorul

de la curtea de apel că nu se poate reține nici o eventuală îngrădire a exercitării

dreptului la informație, în sensul vizat de prevederile Legii nr. 544/2001 privind

liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările

ulterioare, cu atât mai mult cu cât art. 12 alin. (1) lit. a) din acest act normativ

exceptează de la accesul liber al cetățenilor informațiile din domeniul apărării

naționale, siguranței și ordinii publice, dacă fac parte din categoria informațiilor

clasificate potrivit legii, o atare exceptare fiind una legitimă.

către J.L.M.

Împotriva sentinței primei

instanțe a formulat recurs în termen legal autoarea excepției de nelegalitate, invocând

motivele prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile

art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenta nu și-a structurat

criticile formulate în motive de recurs însă, din modul cum și-a expus punctul de

vedere, rezultă că hotărârea Curții de apel este combătută sub următoarele aspecte:

- considerentele sunt

contradictorii; după ce afirmă că motivele de nelegalitate nu sunt indicate, judecătorul

îl examinează pe cel referitor la necomunicarea actului administrativ;

- ordinul atacat nu a

fost comunicat persoanelor vizate deși acestea aveau capacitatea de a recepta și

manipula acte cu caracter de secret de serviciu;

- deși actul administrativ

trebuia să producă efecte de la 1 august 2011, selectarea angajaților s-a realizat

anterior, la 28 iulie 2011, aspect pe care judecătorul nu l-a sesizat;

- nu s-a verificat conformitatea

ordinului cu art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr.

24/2000, din perspectiva ierarhiei și forței juridice a actelor normative și nu

s-a observat că persoanelor vizate li s-au încălcat dreptul la informare, dreptul

la petiționare, precum și dreptul de a nu fi discriminate printr-o selecție a posturilor

pe criterii obiective.

Atât Ministerul Administrației

și Internelor, cât și Arhivele Naționale au formulat întâmpinare, solicitând respingerea

recursului ca nefondat.

În esență, ambii intimați

au susținut că excepția de nelegalitate a fost corect soluționată de prima instanță

care a constatat conformitatea actului administrativ cu actele normative în baza

și în executarea cărora a fost emis.

Intimații au punctat îndeosebi

împrejurarea că ordinul atacat, deși nu a fost publicat în M. Of. fiind clasificat

„secret de serviciu”, a putut fi consultat de către personalul Arhivelor Naționale

la sediul unității unde își desfășoară activitatea.

Cât privește reducerea

numărului de posturi la structura teritorială Satu Mare aceasta s-a realizat cu

respectarea cerințelor art. 25 din Legea nr. 16/1996, a Arhivelor Naționale, cu

modificările și completările ulterioare, fiind precedată de o analiză cuprinsă în

raportul de analiză din 2011, document menționat în dispoziția de încetare a raportului

de muncă al recurentei-reclamante.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată

prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în cele două

întâmpinări, cât și sub toate aspectele, după cum permit dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru modificarea sau

casarea acesteia.

Învestită cu soluționarea

excepției de nelegalitate, prima instanță a verificat ordinul atacat prin raportare

la actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora a fost emis, concluzionând

în sensul că excepția nu este fondată.

Această concluzie este

corectă, ea fiind adoptată și de instanța de control judiciar, pentru argumentele

expuse în continuare.

relevante

Actul administrativ atacat

pe calea excepției de nelegalitate este ordinul ministrului administrației și internelor

din 30 iunie 2011, privind reorganizarea Arhivelor Naționale, adoptat, potrivit

preambulului său, în temeiul Anexei nr. 3/19/06 din Legea nr. 286/2010 a bugetului

de stat pe anul 2011, al dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și

(4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației

și Internelor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările ulterioare.

Prin ordinul indicat s-a

aprobat:

- organigrama Arhivelor

Naționale – aparat propriu și structuri subordonate;

- statul de organizare

al Arhivelor Naționale – aparat propriu;

- statul de organizare

al structurilor subordonate Arhivelor Naționale;

- fixându-se, prin

art. 4, data intrării în vigoare la 1 august 2011.

Excepția de nelegalitate

a fost ridicată de către recurenta-reclamantă în fața Tribunalului Satu Mare, secția

I civilă, într-un litigiu ce privește contestarea deciziei de concediere emisă în

baza ordinului.

Referitor la motivarea

sentinței

Contrar susținerilor recurentei,

prima instanță a examinat punctual toate motivele de nelegalitate invocate, considerentele

sentinței fiind coerente, convingătoare și cuprinzătoare, în deplin acord cu dispozițiile

art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Afirmația referitoare

la existența unei fracturi de logică, prin aceea că inițial se arată că nu s-au

indicat motive de nelegalitate iar ulterior acestea sunt analizate, este lipsită

de suport.

Prima instanță a reținut

în mod corect, primind apărările pârâtului Ministerul Administrației și Internelor,

că examinarea legalității unui act administrativ pe calea excepției reglementate

de art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu poate face abstracție de principiul disponibilității,

în sensul că autorul excepției are obligația de a indica motivele de nelegalitate

iar instanța este ținută de cadrul fixat de acesta. În cauza de față, după cum rezultă

la o simplă lectură a cererii prin care s-a invocat excepția de nelegalitate aceasta

este redactată în termeni foarte generali, singurul motiv exprimat cu claritate

referindu-se la necomunicarea ordinului persoanelor vizate.

În rest, motivarea excepției

este redată în următorii termeni: „Ordinul 1/663/2011 a fost emis cu încălcarea

principiului egalității între cetățeni, prin privilegierea unora și discriminarea

altora în exercitarea dreptului la muncă, în condițiile în care, prin noul Stat

de organizare la Serviciul Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale s-a aprobat

desființarea unor posturi unice și astfel nu s-a asigurat dreptul unora dintre angajați

să participe la examenul de departajare.”

În aceste coordonate,

în virtutea rolului activ consacrat de art. 129 alin. (5) C. proc. civ. și încercând

să dea un conținut efectiv susținerilor reclamantei, judecătorul de la curtea de

apel a examinat ordinul atacat dintr-o perspectivă mai largă, inclusiv constituțională,

însă aceasta nu lipsește de substanță afirmația sa referitoare la caracterul prea

general al motivării excepției de nelegalitate și, cu atât mai puțin, ar putea să

denote o abordare contradictorie a cauzei.

Referitor la comunicarea

actului administrativ

Atât instanța, cât și

părțile au fost de acord că ordinul atacat este un act administrativ care nu a fost

publicat în M. Of. întrucât anexele sale au fost clasificate „secret de serviciu”.

Ceea ce reproșează recurenta

primei instanțe este că nu a sancționat nerespectarea cerinței formale a comunicării

actului administrativ, deși ea era îndrituită să manipuleze acte cu caracter secret,

chiar clasificate într-un grad superior celui „de serviciu”.

Contrar criticii recurentei,

Înalta Curte reține că aceasta a avut posibilitatea că cunoască ordinul atacat,

în întregime, la sediul unității unde și-a desfășurat activitatea, în condițiile

art. 8 din Anexa 1 la Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate

în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, cu modificările și completările ulterioare.

De altfel, atât la prima

instanță, cât și în recurs intimații au formulat această apărare pe care recurenta

nu a combătur-o. În plus, atât în dispoziția de acordarea a preavizului din 16 august

2011, cât și în dispoziția de concediere din 19 septembrie 2011, ambele emise de

directorul Arhivelor Naționale se explică, pe larg, motivul desființării postului

său, cu trimitere expresă la ordinul vizat de excepția de nelegalitate, așa încât,

nici din această perspectivă recurenta nu poate invoca încălcarea dreptului său

constituțional la informare.

Cât privește susținerea

recurentei referitoare la o procedură de selecție nelegală a personalului, ce s-ar

fi derulat anterior intrării în vigoare a ordinului, aceasta excede în mod evident

analizei pe care o poate face judecătorul în limitele unei excepții de nelegalitate.

Referitor la principiul

ierarhiei forței juridice a actelor normative

Analiza ordinului atacat

prin prisma concordanței acestuia cu actele normative în temeiul și în executarea

cărora a fost emis relevă caracterul nefondat al excepției de nelegalitate.

Astfel, în vederea încadrării

în limita alocată cheltuielilor de personal pentru anul 2011 prin Legea bugetului

de stat pe anul 2011, nr. 286/2010 ai cărei parametri au fost sever afectați de

criza economică, prin H.G. nr. 656/2011, art. 4 și 5, structura organizatorică a

Arhivelor Naționale s-a modificat , în sensul că numărul maxim de posturi s-a redus

de la 1180 la 729.

Implementarea măsurilor

de reorganizare la nivelul Arhivelor Naționale prin redimensionarea personalului

încadrat atât la nivel central cât și în planul structurilor teritoriale s-a făcut

pe baza unei analize ale cărei concluzii au fost expuse în nota-raport din 2011

privind reorganizarea unor unități și reducerea posturilor vacante din statele de

organizare ale unităților finanțate de la Capitolul bugetar 61.01, precum și în

raportul de analiză (documente menționate și în decizia de concediere a recurentei).

Pe baza acestor repere,

prin actul administrativ atacat, la nivelul structurii județene Satu Mare (transformată

din serviciu în birou) s-a redus numărul de posturi de la 19 la 9 (din care doar

3 încadrate cu personal). Fără a intra în analiza legalității măsuri de concediere,

care constituie apanajul instanței de fond, Înalta Curte remarcă împrejurarea că,

în toate structurile teritoriale ale Arhivelor Naționale, atelierul de restaurare

a fost desființat așa încât toate persoanele care ocupau un post de arhivar în cadrul

acestui atelier au fost vizate de restructurare.

În contextul prezentat,

determinat în mod evident de constrângerile bugetare ale perioadei, nu există elemente

care să contureze exercitarea dreptului de apreciere de către ministrul administrației

și internelor cu depășirea marjei conferite de lege, soluția administrativă dispusă

prin ordin reflectând concluziile analizelor care au precedat-o, în scopul redimensionării

activității, fără nici un indiciu de discriminare ori abordare preferențială a angajaților,

cum sugerează recurenta.

instanței de recurs

Pentru considerentele

expuse anterior, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312

alin. (1) C. proc. civ. va fi respins recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de J.L.M. împotriva

sentinței nr. 182/CA/2012-PI din 22 mai 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 decembrie

2012.