ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5394/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul excepției de nelegalitate. Cadrul procesual În cauza înregistrată sub nr. 8602/83/2011 pe rolul Tribunalului Satu Mare, reclamanta J.L.M. a invocat excepția de nelegalitațe a ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 1/663/2011. În motivarea excepției invocate, reclamanta a arătat că, potrivit prevederilor art. 4 alin. (3) și alin. (4) din H.G. nr. 656/2011 de modificare a H.G. nr. 416/2007, structura organizatorică a Arhivelor Naționale se stabilește prin ordinul ministrului administrației și internelor, în limita a 729 de posturi. Reclamanta a mai susținut că ordinul a cărui nelegalitate o invocă creează premisele juridice ale reducerii de posturi prin modificarea Statului de organizare la structura subordonată Serviciul Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale.

În temeiul acestui ordin, Arhivele Naționale au dispus încetarea contractului său, considerând incidente prevederile art. 58 alin. (1), art. 65 alin. (1) și alin. (2), art. 66, art. 67, art. 75-77 din Legea nr. 53/2003. A opinat reclamanta în sensul că ordinul în speță a fost emis cu încălcarea principiului egalității între cetățeni, prin privilegierea unora și discriminarea altora în exercitarea dreptului la muncă, în condițiile în care, prin noul Stat de organizare la Serviciul Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale s-a aprobat desființarea unor posturi unice și nu s-a asigurat dreptul unora dintre angajați să participe la examenul de departajare. Totodată, pentru a produce efectele juridice pentru care au fost emise, actele cu caracter individual trebuie comunicate persoanelor vizate, în vederea verificării respectării drepturilor recunoscute de lege.

S-a mai susținut că ordinul nr. 1/663/2011, ca urmare a neprecizării obligativității comunicării lui, a generat posibilitatea discriminatorie a organizării examenului de departajare pe data de 28 iulie 2011 la nivelul Arhivelor Naționale, cu toate că noul stat de organizare a putut fi valabil abia cu data de 1 august 2011, așa cum este menționat în conținutul acestuia. Pârâtul Ministerul Administrației și Internelor, Arhivele Naționale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

A învederat pârâtul că excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în vigoare la momentul emiterii acestora, or, dispozițiile ordinului contestat au fost elaborate cu respectarea întocmai a prevederilor Legii nr. 24/2000, în sensul că acesta a fost emis în baza și în executarea unor acte normative incidente, ministerul limitându-se strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora a fost emis. În acest sens, pârâtul a invocat prevederea art. 4 alin. (3) din H.G.

nr. 1376/2009 privind înființarea, organizarea și funcționarea Arhivelor Naționale, cu modificările ulterioare, potrivit căreia structura organizatorică a Arhivelor Naționale se stabilește prin ordin al ministrului administrației și internelor, în limita posturilor aprobate, precum și pe cele ale art. 4 alin. (4) din același act normativ, conform cărora numărul maxim de posturi pentru Arhivele Naționale este de 729. În speță, în vederea încadrării în limita alocată cheltuielilor de personal pentru anul 2011 prin Legea bugetului de stat pe anul 2011 nr. 286/2010, având in vedere efectele crizei economice asupra sistemului bugetar, implicit în ceea ce privește posibilitatea de asigurare financiară a cheltuielilor de acordare a drepturilor salariale ale categoriilor profesionale plătite din fonduri publice, precum și necesitatea asigurării încadrării în numărul de indicatori de personal prevăzuți în finanțare de Legea nr. 286/2010, începând cu 1 august 2011, numărul de indicatori prevăzut în statul de organizare al Arhivelor Naționale a fost diminuat considerabil.

Astfel, în aplicarea dispozițiilor cuprinse în H.G. nr. 656/2011, structura organizatorică a Arhivelor Naționale s-a modificat, în sensul că numărul maxim de posturi a fost redus de la 1.180 la 729, fapt ce a necesitat radierea a 451 funcții.

A mai precizat pârâtul că implementarea măsurilor de reorganizare a Arhivelor Naționale, de redimensionare a numărului de posturi ocupate de personalul încadrat, a impus restructurări la nivelul Aparatului Central, cât și la nivelul structurilor sale teritoriale, în speță, și la nivelul Serviciului Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale, odată cu intrarea în vigoare, începând cu 1 august 2011, a Statului de organizare al Arhivelor Naționale, aprobat prin ordinul Ministerului Administrației și Internelor din 30 iunie 2011. Anterior reorganizării Arhivelor Naționale și potrivit Statului de organizare al Arhivelor Naționale, structuri subordonate aprobat prin ordinul Ministerului Administrației și Internelor din 12 ianuarie 2010, precum și organigramei, anexă la H.G.

nr. 1376/2009, structura teritorială a Arhivelor Naționale din județul Satu Mare era organizată la nivel de serviciu, sub denumirea Serviciul Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale, având prevăzut un număr total de 19 posturi, dintre care 15 funcții publice și 4 de personal contractual. După reorganizare, odată cu intrarea în vigoare a noului stat de organizare al Arhivelor Naționale, structuri subordonate, aprobat prin ordinul ministrului administrației și internelor din 30 iunie 2011, Serviciul Județean Satu-Mare a fost restructurat la nivel de birou, sub denumirea Biroul Județean Satu-Mare al Arhivelor Naționale, având prevăzute un total de 9 posturi (7 funcții publice și 2 de personal contractual).

S-a precizat că stabilirea noii structuri organizatorice s-a realizat cu respectarea cerințelor art. 25 din Legea Arhivelor Naționale nr. 16/1996, fiind precedată de o analiză cuprinsă în raportul de analiză din 2011, iar selecția numerică a posturilor s-a realizat ținându-se cont, între altele, de ponderea lor în cadrul structurii reorganizate, tocmai pentru a nu fi create discriminări între salariați și dezechilibre între posturi. Au fost reduse 2 posturi de funcționar public grad profesional asistent și 1 post de personal contractual, arhivar, cel ocupat de reclamantă, ca urmare a restrângerii activității de restaurare la nivelul biroului județean. Pârâtul a susținut că în toate structurile teritoriale ale Arhivelor Naționale, atelierul de restaurare a fost desființat, iar desființarea postului ocupat de reclamantă are cauze obiective.

De asemenea, concedierea reclamantei s-a întemeiat pe prevederea art. 65 C. mun., fiind respectată procedura prevăzută de cadrul normativ în vigoare, funcția de arhivar, ocupată de reclamantă anterior reorganizării, nefiind funcție publică. De asemenea, întrucât în statul de organizare al Arhivelor Naționale, structuri subordonate, nu mai este prevăzut niciun post contractual de arhivar, corespunzător celui ocupat de reclamantă, nu au existat condiții pentru organizarea unui examen de departajare, situația concedierii reclamantei intrând sub incidența prevederilor art. 65 C. mun.

A mai opinat pârâtul că întrucât funcția de arhivar nu este o funcție publică, ci funcție contractuală, nu sunt aplicabile prevederile art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 republicată, care prevăd organizarea examenului în cazul în care, urmare reorganizării, există mai mulți funcționari publici care întrunesc criteriile de numire în noile funcții publice, indicate de art. 100 alin. (2) din textul normativ invocat. S-a mai susținut că actul a cărui nelegalitate se invocă nu este supus publicării, aceasta atât datorită domeniului de reglementare limitat cât și din perspectiva art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, respectiv art. 55 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009. 2. Hotărârea curții de apel Prin sentința nr. 182/CA/2012-PI din 22 mai 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, excepția de nelegalitate invocată a fost respinsă.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că instanța de contencios administrativ este ținută de respectarea principiului disponibilității părților, potrivit căruia reclamantul este cel care stabilește cadrul procesual, autorul excepției de nelegalitate având obligația legală de a indica motivele de nelegalitate, atunci când solicită aplicarea art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. A apreciat instanța fondului excepției că în cauză reclamanta nu a înțeles să își îndeplinească această obligație, în cuprinsul motivării excepției indicând la modul general textele de lege considerate a fi încălcate. Referitor la critica reclamantei privind publicarea acestui act administrativ in M. Of.

al României, prima instanță a reținut că prevederile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, exceptează de la regimul de publicare în M. Of. al României actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate, în același sens fiind și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa aprobată prin H.G. nr. 561/2009. Totodată, potrivit susținerilor pârâtului, chiar dacă ordinul în speță nu a fost publicat în M. Of. al României, acesta a fost transmis Arhivelor Naționale, putând fi consultat de personal la sediul unității în care își desfășoară activitatea, cu respectarea dispozițiilor în vigoare referitoare la informațiile clasificate.

A mai apreciat judecătorul de la curtea de apel că nu se poate reține nici o eventuală îngrădire a exercitării dreptului la informație, în sensul vizat de prevederile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare, cu atât mai mult cu cât art. 12 alin. (1) lit. a) din acest act normativ exceptează de la accesul liber al cetățenilor informațiile din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate potrivit legii, o atare exceptare fiind una legitimă. 3. Recursul declarat de către J.L.M. Împotriva sentinței primei instanțe a formulat recurs în termen legal autoarea excepției de nelegalitate, invocând motivele prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc.

civ., precum și dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ.

Recurenta nu și-a structurat criticile formulate în motive de recurs însă, din modul cum și-a expus punctul de vedere, rezultă că hotărârea Curții de apel este combătută sub următoarele aspecte: - considerentele sunt contradictorii; după ce afirmă că motivele de nelegalitate nu sunt indicate, judecătorul îl examinează pe cel referitor la necomunicarea actului administrativ; - ordinul atacat nu a fost comunicat persoanelor vizate deși acestea aveau capacitatea de a recepta și manipula acte cu caracter de secret de serviciu; - deși actul administrativ trebuia să producă efecte de la 1 august 2011, selectarea angajaților s-a realizat anterior, la 28 iulie 2011, aspect pe care judecătorul nu l-a sesizat; - nu s-a verificat conformitatea ordinului cu art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, din perspectiva ierarhiei și forței juridice a actelor normative și nu s-a observat că persoanelor vizate li s-au încălcat dreptul la informare, dreptul la petiționare, precum și dreptul de a nu fi discriminate printr-o selecție a posturilor pe criterii obiective.

4. Apărările intimaților Atât Ministerul Administrației și Internelor, cât și Arhivele Naționale au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat. În esență, ambii intimați au susținut că excepția de nelegalitate a fost corect soluționată de prima instanță care a constatat conformitatea actului administrativ cu actele normative în baza și în executarea cărora a fost emis. Intimații au punctat îndeosebi împrejurarea că ordinul atacat, deși nu a fost publicat în M. Of. fiind clasificat „secret de serviciu”, a putut fi consultat de către personalul Arhivelor Naționale la sediul unității unde își desfășoară activitatea.

Cât privește reducerea numărului de posturi la structura teritorială Satu Mare aceasta s-a realizat cu respectarea cerințelor art. 25 din Legea nr. 16/1996, a Arhivelor Naționale, cu modificările și completările ulterioare, fiind precedată de o analiză cuprinsă în raportul de analiză din 2011, document menționat în dispoziția de încetare a raportului de muncă al recurentei-reclamante. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în cele două întâmpinări, cât și sub toate aspectele, după cum permit dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru modificarea sau casarea acesteia.

Învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate, prima instanță a verificat ordinul atacat prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară în baza cărora a fost emis, concluzionând în sensul că excepția nu este fondată. Această concluzie este corectă, ea fiind adoptată și de instanța de control judiciar, pentru argumentele expuse în continuare. 1. Argumente de drept relevante Actul administrativ atacat pe calea excepției de nelegalitate este ordinul ministrului administrației și internelor din 30 iunie 2011, privind reorganizarea Arhivelor Naționale, adoptat, potrivit preambulului său, în temeiul Anexei nr. 3/19/06 din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, al dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G.

nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 15/2008, cu modificările ulterioare. Prin ordinul indicat s-a aprobat: - organigrama Arhivelor Naționale – aparat propriu și structuri subordonate; - statul de organizare al Arhivelor Naționale – aparat propriu; - statul de organizare al structurilor subordonate Arhivelor Naționale; - fixându-se, prin art. 4, data intrării în vigoare la 1 august 2011. Excepția de nelegalitate a fost ridicată de către recurenta-reclamantă în fața Tribunalului Satu Mare, secția I civilă, într-un litigiu ce privește contestarea deciziei de concediere emisă în baza ordinului. Referitor la motivarea sentinței Contrar susținerilor recurentei, prima instanță a examinat punctual toate motivele de nelegalitate invocate, considerentele sentinței fiind coerente, convingătoare și cuprinzătoare, în deplin acord cu dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc.

civ. Afirmația referitoare la existența unei fracturi de logică, prin aceea că inițial se arată că nu s-au indicat motive de nelegalitate iar ulterior acestea sunt analizate, este lipsită de suport. Prima instanță a reținut în mod corect, primind apărările pârâtului Ministerul Administrației și Internelor, că examinarea legalității unui act administrativ pe calea excepției reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu poate face abstracție de principiul disponibilității, în sensul că autorul excepției are obligația de a indica motivele de nelegalitate iar instanța este ținută de cadrul fixat de acesta. În cauza de față, după cum rezultă la o simplă lectură a cererii prin care s-a invocat excepția de nelegalitate aceasta este redactată în termeni foarte generali, singurul motiv exprimat cu claritate referindu-se la necomunicarea ordinului persoanelor vizate.

În rest, motivarea excepției este redată în următorii termeni: „Ordinul 1/663/2011 a fost emis cu încălcarea principiului egalității între cetățeni, prin privilegierea unora și discriminarea altora în exercitarea dreptului la muncă, în condițiile în care, prin noul Stat de organizare la Serviciul Județean Satu Mare al Arhivelor Naționale s-a aprobat desființarea unor posturi unice și astfel nu s-a asigurat dreptul unora dintre angajați să participe la examenul de departajare.” În aceste coordonate, în virtutea rolului activ consacrat de art. 129 alin. (5) C. proc. civ. și încercând să dea un conținut efectiv susținerilor reclamantei, judecătorul de la curtea de apel a examinat ordinul atacat dintr-o perspectivă mai largă, inclusiv constituțională, însă aceasta nu lipsește de substanță afirmația sa referitoare la caracterul prea general al motivării excepției de nelegalitate și, cu atât mai puțin, ar putea să denote o abordare contradictorie a cauzei.

Referitor la comunicarea actului administrativ Atât instanța, cât și părțile au fost de acord că ordinul atacat este un act administrativ care nu a fost publicat în M. Of. întrucât anexele sale au fost clasificate „secret de serviciu”. Ceea ce reproșează recurenta primei instanțe este că nu a sancționat nerespectarea cerinței formale a comunicării actului administrativ, deși ea era îndrituită să manipuleze acte cu caracter secret, chiar clasificate într-un grad superior celui „de serviciu”. Contrar criticii recurentei, Înalta Curte reține că aceasta a avut posibilitatea că cunoască ordinul atacat, în întregime, la sediul unității unde și-a desfășurat activitatea, în condițiile art. 8 din Anexa 1 la Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, aprobate prin H.G.

nr. 585/2002, cu modificările și completările ulterioare. De altfel, atât la prima instanță, cât și în recurs intimații au formulat această apărare pe care recurenta nu a combătur-o. În plus, atât în dispoziția de acordarea a preavizului din 16 august 2011, cât și în dispoziția de concediere din 19 septembrie 2011, ambele emise de directorul Arhivelor Naționale se explică, pe larg, motivul desființării postului său, cu trimitere expresă la ordinul vizat de excepția de nelegalitate, așa încât, nici din această perspectivă recurenta nu poate invoca încălcarea dreptului său constituțional la informare. Cât privește susținerea recurentei referitoare la o procedură de selecție nelegală a personalului, ce s-ar fi derulat anterior intrării în vigoare a ordinului, aceasta excede în mod evident analizei pe care o poate face judecătorul în limitele unei excepții de nelegalitate.

Referitor la principiul ierarhiei forței juridice a actelor normative Analiza ordinului atacat prin prisma concordanței acestuia cu actele normative în temeiul și în executarea cărora a fost emis relevă caracterul nefondat al excepției de nelegalitate. Astfel, în vederea încadrării în limita alocată cheltuielilor de personal pentru anul 2011 prin Legea bugetului de stat pe anul 2011, nr. 286/2010 ai cărei parametri au fost sever afectați de criza economică, prin H.G.

nr. 656/2011, art. 4 și 5, structura organizatorică a Arhivelor Naționale s-a modificat , în sensul că numărul maxim de posturi s-a redus de la 1180 la 729. Implementarea măsurilor de reorganizare la nivelul Arhivelor Naționale prin redimensionarea personalului încadrat atât la nivel central cât și în planul structurilor teritoriale s-a făcut pe baza unei analize ale cărei concluzii au fost expuse în nota-raport din 2011 privind reorganizarea unor unități și reducerea posturilor vacante din statele de organizare ale unităților finanțate de la Capitolul bugetar 61.01, precum și în raportul de analiză (documente menționate și în decizia de concediere a recurentei). Pe baza acestor repere, prin actul administrativ atacat, la nivelul structurii județene Satu Mare (transformată din serviciu în birou) s-a redus numărul de posturi de la 19 la 9 (din care doar 3 încadrate cu personal).

Fără a intra în analiza legalității măsuri de concediere, care constituie apanajul instanței de fond, Înalta Curte remarcă împrejurarea că, în toate structurile teritoriale ale Arhivelor Naționale, atelierul de restaurare a fost desființat așa încât toate persoanele care ocupau un post de arhivar în cadrul acestui atelier au fost vizate de restructurare. În contextul prezentat, determinat în mod evident de constrângerile bugetare ale perioadei, nu există elemente care să contureze exercitarea dreptului de apreciere de către ministrul administrației și internelor cu depășirea marjei conferite de lege, soluția administrativă dispusă prin ordin reflectând concluziile analizelor care au precedat-o, în scopul redimensionării activității, fără nici un indiciu de discriminare ori abordare preferențială a angajaților, cum sugerează recurenta.

2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse anterior, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ. va fi respins recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de J.L.M. împotriva sentinței nr. 182/CA/2012-PI din 22 mai 2012 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 14 decembrie 2012.