ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4502/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond Prin cererea adresată Tribunalului Brașov, secția comercială și de contencios administrativ, reclamantul C.D.G. a chemat în judecată Ministerul Administrației și Internelor, C.S.D. București, N.D.

și L.E., solicitând: - recunoașterea dreptului său la salariul de merit pe luna martie 2009, obligarea pârâților să-i calculeze și să-i plătească salariul de merit ce a anulat ilegal, începând cu data de 1 martie 2009, cu actualizarea acestuia la rata inflației, până la momentul plății efective, să calculeze și să înscrie în fișa de evidență mențiunile corespunzătoare referitoare la creșterea salariului pe ultima lună de activitate, prin acordarea salariului de merit, obligarea pârâților să dispună calcularea și acordarea salariilor compensatorii, funcție de salariul de merit acordat și a invocat în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009 privind anularea salariului de merit pentru anumite categorii de polițiști și a dispoziției Președintelui Clubului din 1 aprilie 2009. Prin sentința civilă nr. 353/CA din 17 martie 2010 a Tribunalului Brașov a fost admisă excepția de necompetență materială și a fost declinată competența în favoarea Curții de Apel Brașov.

La 27 mai 2010, reclamantul a depus o precizare la acțiune și a solicitat obligarea pârâților C.S.D. și Ministerul Administrației și Internelor la recunoașterea și plata salariului de merit cuvenit pentru luna martie 2009, acordarea ajutorului bănesc cuvenit conform art. 27 din O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, raportat la salariul de bază net pentru luna martie 2009, incluzând salariul de merit cuvenit. S-a susținut excepția de nelegalitate a ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009 și a dispoziției Președintelui C.S. D. București din 1 aprilie 2004 în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. 2. Soluția instanței de fond Inițial, pe parcursul soluționării cauzei, prin încheierea din 10 septembrie 2010, Curtea de Apel Brașov a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Administrației și Internelor.

Curtea de Apel Brașov, prin sentința civilă din 20 decembrie 2010 a respins excepția inadmisibilității excepțiilor de nelegalitate a extrasului din ordinul Ministerului Administarției și Internelor din 16 aprilie 2009 și a extrasului din ordinul Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009, a fost respinsă excepția de nelegalitate a extrasului din ordinul Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009 și a fost admisă excepția de nelegalitate a extrasului din dispoziția Președintelui C.S. D. din 1 aprilie 2009. Pe cale de consecință, s-a constatat nelegalitatea extrasului din dispoziției Președintelui C.S. D. din 1 aprilie 2009 sub aspectul aplicării efectelor înainte de data de 16 aprilie 2009. Prin aceeași sentință a fost admisă, în parte, acțiunea formulată și precizată de reclamantul C.D.G.

și au fost obligați pârâții Ministerul Administrației și Internelor și C.S.D. să plătească reclamantului salariul de merit pentru perioada începând din data de 1 martie 2009 și până la încetarea raporturilor de serviciu și la acordarea ajutorului bănesc cuvenit conform art. 27 din O.G. nr. 38/2003 raportat la salariul de bază net pentru luna martie 2009, incluzând salariul de merit cuvenit și au fost respinse restul pretențiilor solicitate.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele: - cu privire la excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate s-a constatat că este nefondată pentru că fiind acte administrativ unilaterale cu caracter individual emise ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 legalitatea lor poate fi cercetată oricând, pe calea excepției prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004; - excepția de nelegalitate a ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009 a fost respinsă având în vedere că ordinul a fost emis pentru încadrarea în limitele fondurilor bugetare aprobate prin Legea nr. 18/2009 și ținând cont de măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerul Administrației și Internelor ca urmare a diminuării cheltuielilor de personal, iar șefii unităților urmau să dispună măsurile ce se impun pentru încadrarea în limitele bugetare repartizate ordonatorilor pentru încadrarea în limitele bugetare repartizate ordonatorilor de credite și prin aceasta nu s-a încălcat principiul neretroactivității în sensul că acest act ar conține dispoziții care să fie aplicabile anterior emiterii sale; - excepția de nelegalitate a extrasului din dispoziția Președintelui C.S.D.

din 1 aprilie 2009 a fost admisă sub aspectul aplicării efectelor acestuia înainte de data de 16 aprilie 2009. S-a reținut că prin această dispoziție s-a dispus, având în vedere limitele fondurilor bugetare aprobate prin Legea nr. 18/2009 și ținând cont de măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerului Administrației și Internelor ca urmare a diminuării cheltuielilor de personal, ca începând cu 1 martie 2009 reclamantului nu i se mai acordă salariul de merit. Acest act s-a apreciat că este nelegal deoarece s-a făcut referire la o adresă din 27 februarie 2009 dar care nu a fost cunoscută la momentul emiterii dispoziției.

De asemenea, s-a constatat că dispoziția a fost emisă înainte de data emiterii ordinului Ministerului Administrației și Internelor, iar nota din 27 februarie 2009 nu este menționată în preambulul dispoziției analizate și în conținutul acesteia nu se fac referiri la cheltuielile cu salariile de merit, ci doar la cheltuielile de personal cu privire la care se solicită luarea de măsuri de încadrare în limita comunicată. Pentru că dispoziția din 1 aprilie 2009 dispune măsuri cu începere de la 1 martie 2009, s-a concluzionat de către instanța de fond, că a fost încălcat principiul constituțional al neretroactivității actelor civile și niciunul dintre înscrisurile depuse la dosar nejustificând ca dată de început a luării măsurii salariului de merit, data de 1 martie 2009; - pe fondul cauzei s-a constatat că, prin prisma dispozițiilor art. 2 și art. 4 din O.G.

nr. 38/2003, nu a existat nici un motiv al înlăturării salariului de merit în privința reclamantului și, ca urmare a constatării nelegalității măsurii de înlăturare a acordării salariului de merit pe luna martie 2009, reclamantului i se cuvine acest drept. Pentru că raporturile de serviciu au încetat la 17 martie 2009 prin pensionare, aceasta va fi perioada pentru care pârâții vor fi obligați la plata către reclamant a salariului de merit și vor fi respinse celelalte pretenții pentru plata salariului de merit pentru întreaga lună martie 2009. Raportat la dispozițiile art. 27 din O.G.

nr. 38/2003 a fost considerat întemeiat și capătul de cerere privind întregirea salariului de bază net pe luna martie 2009 cu salariul de merit acordat pentru perioada 1-17 martie 2009. 3. Calea de atac exercitată Împotriva încheierii din 10 septembrie 2010 și a sentinței din 20 decembrie 2010 de Curtea de Apel Brașov s-a declarat recurs de către Ministerul Administrației și Internelor, apreciindu-le ca fiind nelegale și netemeinice. Încheierea din 10 septembrie 2010 este criticată pentru greșita respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Administrației și Internelor, în raport de obiectul acțiunii „obligarea pârâților de a-mi calcula și plăti salariul de merit”, iar acest drept salarial a fost acordat în baza unui act administrativ distinct emis la nivelul C.S.D.

București, iar plata acestuia a fost sistată tot printr-un act al acestei autorități. Ministerul Administrației și Internelor are calitatea de ordonator principal de credite, iar C.S.D. București are calitatea de ordonator terțiar de credite, iar la momentul sistării plății dreptului salarial în discuție, între reclamant și Ministerul Administrației și Internelor, nu s-a născut vreun raport juridic de drept administrativ și nu Ministerul Administrației și Internelor a emis actul administrativ respectiv. Calitatea procesuală pasivă a Ministerului Administrației și Internelor nu se justifică nici prin prima faptului că C.S.D. București este o instituție subordonată Ministerului Administrației și Internelor și, potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1999, în litigiile legate de raportul de serviciu al funcționarului public, numai autoritatea cu care este încheiat raportul de serviciu va avea calitate procesuală pasivă.

Sentința civilă nr. 202F din 20 decembrie 2010 este considerată nelegală și netemeinică. S-a arătat că C.S.D. București, în calitate de ordonator terțiar de credite, i-a fost repartizat bugetul de venituri și cheltuieli potrivit Legii nr. 18/2009 a bugetului de stat pe anul 2009 publicată în M.Of. nr. 121/27.02.2009 iar fondurile necesare plății salariilor de merit au fost asigurate doar pentru primele două luni ale anului 2009, iar această lege a fost modificată și completată prin O.U.G. nr. 34/2009, publicată la 14 aprilie 2009. Ministerul Administrației și Internelor a fost nevoit să ia măsuri în vederea încadrării în fondurile bugetare aprobate pentru anul 2009 și, având în vedere că potrivit Legii bugetului de stat pe anul 2009, salariul de merit se acordă numai personalului finanțat de la capitalul bugetar 61.01.

„ordine publică și siguranță națională” și astfel au fost emise actele administrative contestate în prezenta cauză. Salariul de merit se acordă în funcție de rezultate obținute și pentru cel mult 30% din numărul total de posturi prevăzute în statele de organizare și nu este obligatorie acordarea acestora. În Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice există prevederi exprese cu privire la sumele aprobate ca cheltuieli din bugetul de stat și chiar art. 57 din O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor prevedea că drepturile bănești se acordă în limita fondurilor bugetare aprobate anual unităților Ministerului Administrației și Internelor. S-a invocat și practica anterioară a Înaltei Curți care în cauze similare a respins acțiunile reclamanților.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. Intimatul C.D.G. a formulat întâmpinare și a solicitat respingerea recursului. 4. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, inclusiv a celor prevăzute în art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte va admite recursul împotriva sentinței civile nr. 202F din 20 decembrie 2010 și va respinge recursul declarat împotriva încheierii din 10 septembrie 2010. 1. Recursul împotriva încheierii din 10 septembrie 2010 va fi respins pentru următoarele considerente: Așa cum rezultă din acțiunea reclamantului, astfel cum a fost precizată, a fost invocată excepția de nelegalitate a ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009. În raport de acest capăt de cerere, Ministerul Administrației și Internelor are calitate procesuală pasivă, mai ales că, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că excepția de nelegalitate se soluționează cu citarea părților și a emitentului actului.

2. Recursul împotriva sentinței civile nr. 202F din 20 decembrie 2010 va fi admis pentru următoarele considerente: Reclamantul a fost angajat al Ministerului Administrației și Internelor și în ultimii 18 ani a funcționat ca ofițer de poliție la C.S.D. București, C.S. Brașov, iar pentru anul 2010 urma să beneficieze de salariu de merit. Acesta s-a pensionat începând cu 17 martie 2010, iar prin dispoziția din 1 aprilie 2009 emisă de Președintele C.S.D. i-a fost sistată plata salariului de merit începând cu 1 martie 2009. Pentru a stabili legalitatea și temeinicia actelor administrative atacate pe calea excepției de nelegalitate, fie pentru a stabili legalitatea măsurii sistării salariului de merit pentru reclamant, se impun câteva precizări.

Salariile de merit pentru anul 2009 au fost stabilite la începutul anului 2009, însă bugetele de venituri și cheltuieli ale ordonatorilor de credite au fost aprobate prin Legea bugetului de stat nr. 18/2009 publicată în M. Of. nr. 121/27.02.2009. Ca urmare a adoptării legii bugetului de stat pe anul 2009, Ministerul Administrației și Internelor a emis adresa din 27 februarie 2009 pe care a înaintat-o tuturor ordonatorilor de credite și au fost transmise sumele prevăzute în buget pentru fiecare capitol, titlu, articol și aliniat al clasificației bugetare și s-a învederat faptul că aceștia au obligația de a dispune măsuri de încadrare în limitele bugetare repartizate până la finele anului 2009. Prin dispoziția din 1 aprilie 2009 emisă de Președintele C.S.D.

s-a dispus, în privința reclamantului, sistarea plății salariului de merit începând cu 1 martie 2009. Din preambulul acestei dispoziții rezultă că aceasta a fost emisă având în vedere limitele fondurilor bugetare aprobate prin Legea nr. 18/2009 a bugetului de stat pe 2009 și ținând cont de măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerului Administrației și Internelor, ca urmare a diminuării cheltuielilor de personal. De aceea, nu vor putea fi reținute susținerile instanței de fond referitoare la nelegalitatea acestei dispoziții pentru că ar fi emisă anterior ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009, deoarece dispoziția nu a avut ca temei acel ordin.

Referitor la susținerile instanței de fond potrivit cărora dispoziția ar fi nelegală și pentru că în preambul nu este indicată nota din 27 februarie 2009 se constată că acestea sunt nefondate deoarece în dispoziție se face trimitere la legea bugetului de stat care repartizează sumele pentru fiecare capitol și subcapitol al ordonatorilor de credit, iar salariul de merit se încadrează la cheltuielile de personal.

Tot în preambul se indică și măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerului Administrației și Internelor pentru diminuarea cheltuielilor de personal începând cu 1 martie 2009. Toate acestea dovedesc că motivele pentru care instanța de fond a apreciat ca fiind nelegală dispoziția din 1 aprilie 2009 nu pot fi reținute pentru că a fost emisă tocmai în vederea respectării legii bugetului pe 2009. Nu pot fi reținute nici susținerile instanței de fond cu privire la nelegalitatea actului, respectiv a dispoziției din 1 aprilie 2009 pentru că are caracter retroactiv. Într-adevăr, art. 15 alin. (2) din Constituție prevede că „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile”.

Însă, în cauză, Legea nr. 18/2009 care a prevăzut reducerea cheltuielilor de personal începând cu 1 martie 2009 nu a retroactivat pentru că a fost publicată la 27 februarie 2009, iar actul administrativ a cărui nelegalitate a fost invocată, a fost emis în aplicarea acestei legi și în conformitate cu prevederile ei.

Referitor la măsura dispusă de sistarea salariului de merit reclamantului, începând cu 1 martie 2009, trebuie amintite dispozițiile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice: - art. 22 alin. (1) „Ordonatorii de credite au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale”; - art. 4 alin. (2) „Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2), în cadrul cărora se angajează, se ordonanțează și se efectuează plăți, reprezintă limite maxime care nu pot fi depășite”.

Dat fiind faptul că prin Legea bugetului de stat pe anul 2009 au fost reduse cheltuielile de personal, la nivelul conducerii Ministerului Administrației și Internelor, ca ordonator principal de credite, și pentru încadrarea în limitele bugetare, s-a stabilit o serie de măsuri, între care și neacordarea salariului e merit celor care nu erau finanțați de la capitalul bugetar „Ordine publică și siguranță națională”. În acest context s-a dispus ca reclamantului, începând cu 1 martie 2009, să nu i se mai acorde salariul de merit. Așa cum s-a arătat anterior, reclamantul a beneficiat de salariul de merit pe lunile ianuarie și februarie 2009, deși legea bugetului de stat a fost publică în M.Of. la 27 februarie 2009. Este adevărat că în O.G.

nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor se prevede dreptul acestora de a beneficia de salariul de merit, însă potrivit art. 4 alin. (2) acesta se stabilește odată pe an, de regulă după aprobarea bugetului, pe baza criteriilor elaborate prin ordin al ministrului de interne. Având în vedere că art. 57 din O.U.G. nr. 38/2003 prevede că acordarea drepturilor bănești reglementate de acest act normativ (deci și a salariului de merit) se face în limita fondurilor bugetare aprobate anual unităților Ministerului Administrației și Internelor și cum pentru anul 2009 nu era prevăzută în legea bugetului acordarea salariului de merit pentru polițiștii care nu erau salarizați de la capitalul bugetar „ordine publică și siguranță națională”, măsura dispusă este legală și temeinică.

De altfel, Înalta Curte s-a pronunțat anterior în cazul unor persoane aflate în situație identică cu cea a reclamantului tot prin respingerea acțiunii. Rolul unei jurisdicții supreme este acela de a reglementa contradicțiile de jurisprudență și nu se poate ca tocmai instanța supremă să pronunțe soluții contrare care sunt surse ale insecurității juridice, astfel cum stabilește C.E.D.O. (cauza Beian împotriva României). De aceea, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul, va fi modificată în parte sentința atacată în sensul respingerii excepției de nelegalitate a extrasului din dispoziția din 1 aprilie 2009 și acțiunii reclamantului ca neîntemeiată.

Pentru că reclamantul nu a formulat recurs, vor fi menținute soluțiile instanței de fond cu privire la respingerea excepției de nelegalitate a ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009, dar și soluțiile privind respingerea excepției de inadmisibilitate pentru că nu au existat critici în recurs cu privire la această soluție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței nr. 202/F din 20 decembrie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a extrasului din Dispoziția Președintelui C.S.D. din 1 aprilie 2009 și respinge acțiunea reclamantului C.D.G., ca neîntemeiată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței. Respinge recursul declarat de Ministerul Administrației și Internelor împotriva încheierii din 10 septembrie 2010 pronunțată de aceeași instanță. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 septembrie 2011.