ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4502/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4502/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea adresată

Tribunalului Brașov, secția comercială și de contencios administrativ, reclamantul

C.D.G. a chemat în judecată Ministerul Administrației și Internelor, C.S.D. București,

N.D. și L.E., solicitând:

- recunoașterea dreptului

său la salariul de merit pe luna martie 2009, obligarea pârâților să-i calculeze

și să-i plătească salariul de merit ce a anulat ilegal, începând cu data de 1

martie 2009, cu actualizarea acestuia la rata inflației, până la momentul plății

efective, să calculeze și să înscrie în fișa de evidență mențiunile corespunzătoare

referitoare la creșterea salariului pe ultima lună de activitate, prin acordarea

salariului de merit, obligarea pârâților să dispună calcularea și acordarea salariilor

compensatorii, funcție de salariul de merit acordat și a invocat în temeiul

art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a ordinului Ministerului

Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009 privind anularea salariului de

merit pentru anumite categorii de polițiști și a dispoziției Președintelui Clubului

din 1 aprilie 2009.

Prin sentința civilă

nr. 353/CA din 17 martie 2010 a Tribunalului Brașov a fost admisă excepția de necompetență

materială și a fost declinată competența în favoarea Curții de Apel Brașov.

La 27 mai 2010, reclamantul

a depus o precizare la acțiune și a solicitat obligarea pârâților C.S.D. și Ministerul

Administrației și Internelor la recunoașterea și plata salariului de merit cuvenit

pentru luna martie 2009, acordarea ajutorului bănesc cuvenit conform art. 27 din

O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, raportat

la salariul de bază net pentru luna martie 2009, incluzând salariul de merit cuvenit.

S-a susținut excepția

de nelegalitate a ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16

aprilie 2009 și a dispoziției Președintelui C.S. D. București din 1 aprilie 2004

în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

fond

Inițial, pe parcursul

soluționării cauzei, prin încheierea din 10 septembrie 2010, Curtea de Apel Brașov

a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Administrației

și Internelor.

Curtea de Apel Brașov,

prin sentința civilă din 20 decembrie 2010 a respins excepția inadmisibilității

excepțiilor de nelegalitate a extrasului din ordinul Ministerului Administarției

și Internelor din 16 aprilie 2009 și a extrasului din ordinul Ministerului Administrației

și Internelor din 16 aprilie 2009, a fost respinsă excepția de nelegalitate a extrasului

din ordinul Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009 și a fost

admisă excepția de nelegalitate a extrasului din dispoziția Președintelui C.S. D.

din 1 aprilie 2009. Pe cale de consecință, s-a constatat nelegalitatea extrasului

din dispoziției Președintelui C.S. D. din 1 aprilie 2009 sub aspectul aplicării

efectelor înainte de data de 16 aprilie 2009.

Prin aceeași sentință

a fost admisă, în parte, acțiunea formulată și precizată de reclamantul C.D.G. și

au fost obligați pârâții Ministerul Administrației și Internelor și C.S.D. să plătească

reclamantului salariul de merit pentru perioada începând din data de 1 martie 2009

și până la încetarea raporturilor de serviciu și la acordarea ajutorului bănesc

cuvenit conform art. 27 din O.G. nr. 38/2003 raportat la salariul de bază net pentru

luna martie 2009, incluzând salariul de merit cuvenit și au fost respinse restul

pretențiilor solicitate.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

- cu privire la excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate s-a constatat că este nefondată pentru

că fiind acte administrativ unilaterale cu caracter individual emise ulterior intrării

în vigoare a Legii nr. 554/2004 legalitatea lor poate fi cercetată oricând, pe calea

excepției prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004;

- excepția de nelegalitate

a ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009 a fost

respinsă având în vedere că ordinul a fost emis pentru încadrarea în limitele fondurilor

bugetare aprobate prin Legea nr. 18/2009 și ținând cont de măsurile dispuse la nivelul

conducerii Ministerul Administrației și Internelor ca urmare a diminuării cheltuielilor

de personal, iar șefii unităților urmau să dispună măsurile ce se impun pentru încadrarea

în limitele bugetare repartizate ordonatorilor pentru încadrarea în limitele bugetare

repartizate ordonatorilor de credite și prin aceasta nu s-a încălcat principiul

neretroactivității în sensul că acest act ar conține dispoziții care să fie aplicabile

anterior emiterii sale;

- excepția de nelegalitate

a extrasului din dispoziția Președintelui C.S.D. din 1 aprilie 2009 a fost admisă

sub aspectul aplicării efectelor acestuia înainte de data de 16 aprilie 2009.

S-a reținut că prin această

dispoziție s-a dispus, având în vedere limitele fondurilor bugetare aprobate prin

Legea nr. 18/2009 și ținând cont de măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerului

Administrației și Internelor ca urmare a diminuării cheltuielilor de personal, ca

începând cu 1 martie 2009 reclamantului nu i se mai acordă salariul de merit.

Acest act s-a apreciat

că este nelegal deoarece s-a făcut referire la o adresă din 27 februarie 2009 dar

care nu a fost cunoscută la momentul emiterii dispoziției.

De asemenea, s-a constatat

că dispoziția a fost emisă înainte de data emiterii ordinului Ministerului Administrației

și Internelor, iar nota din 27 februarie 2009 nu este menționată în preambulul dispoziției

analizate și în conținutul acesteia nu se fac referiri la cheltuielile cu salariile

de merit, ci doar la cheltuielile de personal cu privire la care se solicită luarea

de măsuri de încadrare în limita comunicată.

Pentru că dispoziția din

1 aprilie 2009 dispune măsuri cu începere de la 1 martie 2009, s-a concluzionat

de către instanța de fond, că a fost încălcat principiul constituțional al neretroactivității

actelor civile și niciunul dintre înscrisurile depuse la dosar nejustificând ca

dată de început a luării măsurii salariului de merit, data de 1 martie 2009;

- pe fondul cauzei s-a

constatat că, prin prisma dispozițiilor art. 2 și art. 4 din O.G. nr. 38/2003, nu

a existat nici un motiv al înlăturării salariului de merit în privința reclamantului

și, ca urmare a constatării nelegalității măsurii de înlăturare a acordării salariului

de merit pe luna martie 2009, reclamantului i se cuvine acest drept. Pentru că raporturile

de serviciu au încetat la 17 martie 2009 prin pensionare, aceasta va fi perioada

pentru care pârâții vor fi obligați la plata către reclamant a salariului de merit

și vor fi respinse celelalte pretenții pentru plata salariului de merit pentru întreaga

lună martie 2009.

Raportat la dispozițiile

art. 27 din O.G. nr. 38/2003 a fost considerat întemeiat și capătul de cerere privind

întregirea salariului de bază net pe luna martie 2009 cu salariul de merit acordat

pentru perioada 1-17 martie 2009.

Împotriva încheierii din

10 septembrie 2010 și a sentinței din 20 decembrie 2010 de Curtea de Apel Brașov

s-a declarat recurs de către Ministerul Administrației și Internelor, apreciindu-le

ca fiind nelegale și netemeinice.

Încheierea din 10

septembrie 2010 este criticată pentru greșita respingere a excepției lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Administrației și Internelor, în raport de obiectul

acțiunii „obligarea pârâților de a-mi calcula și plăti salariul de merit”, iar acest

drept salarial a fost acordat în baza unui act administrativ distinct emis la nivelul

C.S.D. București, iar plata acestuia a fost sistată tot printr-un act al acestei

autorități.

Ministerul Administrației

și Internelor are calitatea de ordonator principal de credite, iar C.S.D. București

are calitatea de ordonator terțiar de credite, iar la momentul sistării plății dreptului

salarial în discuție, între reclamant și Ministerul Administrației și Internelor,

nu s-a născut vreun raport juridic de drept administrativ și nu Ministerul Administrației

și Internelor a emis actul administrativ respectiv.

Calitatea procesuală pasivă

a Ministerului Administrației și Internelor nu se justifică nici prin prima faptului

că C.S.D. București este o instituție subordonată Ministerului Administrației

și Internelor și, potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1999, în litigiile legate

de raportul de serviciu al funcționarului public, numai autoritatea cu care este

încheiat raportul de serviciu va avea calitate procesuală pasivă.

Sentința civilă nr. 202F

din 20 decembrie 2010 este considerată nelegală și netemeinică.

S-a arătat că C.S.D. București,

în calitate de ordonator terțiar de credite, i-a fost repartizat bugetul de venituri

și cheltuieli potrivit Legii nr. 18/2009 a bugetului de stat pe anul 2009 publicată

în M.Of. nr. 121/27.02.2009 iar fondurile necesare plății salariilor de merit au

fost asigurate doar pentru primele două luni ale anului 2009, iar această lege a

fost modificată și completată prin O.U.G. nr. 34/2009, publicată la 14 aprilie 2009.

Ministerul Administrației

și Internelor a fost nevoit să ia măsuri în vederea încadrării în fondurile bugetare

aprobate pentru anul 2009 și, având în vedere că potrivit Legii bugetului de stat

pe anul 2009, salariul de merit se acordă numai personalului finanțat de la capitalul

bugetar 61.01. „ordine publică și siguranță națională” și astfel au fost emise actele

administrative contestate în prezenta cauză.

Salariul de merit se acordă

în funcție de rezultate obținute și pentru cel mult 30% din numărul total de posturi

prevăzute în statele de organizare și nu este obligatorie acordarea acestora.

În Legea nr. 500/2002

privind finanțele publice există prevederi exprese cu privire la sumele aprobate

ca cheltuieli din bugetul de stat și chiar art. 57 din O.G. nr. 38/2003 privind

salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor prevedea că drepturile bănești se

acordă în limita fondurilor bugetare aprobate anual unităților Ministerului Administrației

și Internelor.

S-a invocat și practica

anterioară a Înaltei Curți care în cauze similare a respins acțiunile reclamanților.

În drept, cererea a fost

întemeiată pe dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ.

Intimatul C.D.G. a formulat

întâmpinare și a solicitat respingerea recursului.

recurs

După examinarea motivelor

de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, inclusiv a celor prevăzute

în art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul împotriva

sentinței civile nr. 202F din 20 decembrie 2010 și va respinge recursul declarat

împotriva încheierii din 10 septembrie 2010.

încheierii din 10 septembrie 2010 va fi respins pentru următoarele considerente:

Așa cum rezultă din acțiunea

reclamantului, astfel cum a fost precizată, a fost invocată excepția de nelegalitate

a ordinului Ministerului Administrației și Internelor din 16 aprilie 2009.

În raport de acest capăt

de cerere, Ministerul Administrației și Internelor are calitate procesuală pasivă,

mai ales că, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că excepția de nelegalitate

se soluționează cu citarea părților și a emitentului actului.

sentinței civile nr. 202F din 20 decembrie 2010 va fi admis pentru următoarele considerente:

Reclamantul a fost angajat

al Ministerului Administrației și Internelor și în ultimii 18 ani a funcționat ca

ofițer de poliție la C.S.D. București, C.S. Brașov, iar pentru anul 2010 urma să

beneficieze de salariu de merit.

Acesta s-a pensionat începând

cu 17 martie 2010, iar prin dispoziția din 1 aprilie 2009 emisă de Președintele

C.S.D. i-a fost sistată plata salariului de merit începând cu 1 martie 2009.

Pentru a stabili legalitatea

și temeinicia actelor administrative atacate pe calea excepției de nelegalitate,

fie pentru a stabili legalitatea măsurii sistării salariului de merit pentru reclamant,

se impun câteva precizări.

Salariile de merit pentru

anul 2009 au fost stabilite la începutul anului 2009, însă bugetele de venituri

și cheltuieli ale ordonatorilor de credite au fost aprobate prin Legea bugetului

de stat nr. 18/2009 publicată în M. Of. nr. 121/27.02.2009.

Ca urmare a adoptării

legii bugetului de stat pe anul 2009, Ministerul Administrației și Internelor a

emis adresa din 27 februarie 2009 pe care a înaintat-o tuturor ordonatorilor de

credite și au fost transmise sumele prevăzute în buget pentru fiecare capitol, titlu,

articol și aliniat al clasificației bugetare și s-a învederat faptul că aceștia

au obligația de a dispune măsuri de încadrare în limitele bugetare repartizate până

la finele anului 2009.

Prin dispoziția din 1

aprilie 2009 emisă de Președintele C.S.D. s-a dispus, în privința reclamantului,

sistarea plății salariului de merit începând cu 1 martie 2009.

Din preambulul acestei

dispoziții rezultă că aceasta a fost emisă având în vedere limitele fondurilor bugetare

aprobate prin Legea nr. 18/2009 a bugetului de stat pe 2009 și ținând cont de măsurile

dispuse la nivelul conducerii Ministerului Administrației și Internelor, ca urmare

a diminuării cheltuielilor de personal.

De aceea, nu vor putea

fi reținute susținerile instanței de fond referitoare la nelegalitatea acestei dispoziții

pentru că ar fi emisă anterior ordinului Ministerului Administrației și Internelor

din 16 aprilie 2009, deoarece dispoziția nu a avut ca temei acel ordin.

Referitor la susținerile

instanței de fond potrivit cărora dispoziția ar fi nelegală și pentru că în preambul

nu este indicată nota din 27 februarie 2009 se constată că acestea sunt nefondate

deoarece în dispoziție se face trimitere la legea bugetului de stat care repartizează

sumele pentru fiecare capitol și subcapitol al ordonatorilor de credit, iar salariul

de merit se încadrează la cheltuielile de personal. Tot în preambul se indică și

măsurile dispuse la nivelul conducerii Ministerului Administrației și Internelor

pentru diminuarea cheltuielilor de personal începând cu 1 martie 2009.

Toate acestea dovedesc

că motivele pentru care instanța de fond a apreciat ca fiind nelegală dispoziția

din 1 aprilie 2009 nu pot fi reținute pentru că a fost emisă tocmai în vederea respectării

legii bugetului pe 2009.

Nu pot fi reținute nici

susținerile instanței de fond cu privire la nelegalitatea actului, respectiv a dispoziției

din 1 aprilie 2009 pentru că are caracter retroactiv.

Într-adevăr, art. 15

alin. (2) din Constituție prevede că „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția

legii penale sau contravenționale mai favorabile”.

Însă, în cauză, Legea

nr. 18/2009 care a prevăzut reducerea cheltuielilor de personal începând cu 1

martie 2009 nu a retroactivat pentru că a fost publicată la 27 februarie 2009, iar

actul administrativ a cărui nelegalitate a fost invocată, a fost emis în aplicarea

acestei legi și în conformitate cu prevederile ei.

Referitor la măsura dispusă

de sistarea salariului de merit reclamantului, începând cu 1 martie 2009, trebuie

amintite dispozițiile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice:

- art. 22 alin. (1) „Ordonatorii de credite au obligația de a angaja și de a utiliza

creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru

cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea

dispozițiilor legale”;

- art. 4 alin. (2) „Sumele aprobate, la partea

de cheltuieli, prin bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2), în cadrul cărora se

angajează, se ordonanțează și se efectuează plăți, reprezintă limite maxime care

nu pot fi depășite”.

Dat fiind faptul că prin

Legea bugetului de stat pe anul 2009 au fost reduse cheltuielile de personal, la

nivelul conducerii Ministerului Administrației și Internelor, ca ordonator principal

de credite, și pentru încadrarea în limitele bugetare, s-a stabilit o serie de măsuri,

între care și neacordarea salariului e merit celor care nu erau finanțați de la

capitalul bugetar „Ordine publică și siguranță națională”.

În acest context s-a dispus

ca reclamantului, începând cu 1 martie 2009, să nu i se mai acorde salariul de merit.

Așa cum s-a arătat anterior,

reclamantul a beneficiat de salariul de merit pe lunile ianuarie și februarie 2009,

deși legea bugetului de stat a fost publică în M.Of. la 27 februarie 2009.

Este adevărat că în O.G.

nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor se prevede dreptul

acestora de a beneficia de salariul de merit, însă potrivit art. 4 alin. (2) acesta

se stabilește odată pe an, de regulă după aprobarea bugetului, pe baza criteriilor

elaborate prin ordin al ministrului de interne.

Având în vedere că

art. 57 din O.U.G. nr. 38/2003 prevede că acordarea drepturilor bănești reglementate

de acest act normativ (deci și a salariului de merit) se face în limita fondurilor

bugetare aprobate anual unităților Ministerului Administrației și Internelor și

cum pentru anul 2009 nu era prevăzută în legea bugetului acordarea salariului de

merit pentru polițiștii care nu erau salarizați de la capitalul bugetar „ordine

publică și siguranță națională”, măsura dispusă este legală și temeinică.

De altfel, Înalta Curte

s-a pronunțat anterior în cazul unor persoane aflate în situație identică cu cea

a reclamantului tot prin respingerea acțiunii.

Rolul unei jurisdicții

supreme este acela de a reglementa contradicțiile de jurisprudență și nu se poate

ca tocmai instanța supremă să pronunțe soluții contrare care sunt surse ale insecurității

juridice, astfel cum stabilește C.E.D.O. (cauza Beian împotriva României).

De aceea, în baza

art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul,

va fi modificată în parte sentința atacată în sensul respingerii excepției de nelegalitate

a extrasului din dispoziția din 1 aprilie 2009 și acțiunii reclamantului ca neîntemeiată.

Pentru că reclamantul

nu a formulat recurs, vor fi menținute soluțiile instanței de fond cu privire la

respingerea excepției de nelegalitate a ordinului Ministerului Administrației

și Internelor din 16 aprilie 2009, dar și soluțiile privind respingerea excepției

de inadmisibilitate pentru că nu au existat critici în recurs cu privire la această

soluție.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Ministerul Administrației și Internelor împotriva sentinței nr. 202/F din 20

decembrie 2010 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința

atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate a extrasului din Dispoziția

Președintelui C.S.D. din 1 aprilie 2009 și respinge acțiunea reclamantului C.D.G.,

ca neîntemeiată.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței.

Respinge recursul declarat de Ministerul Administrației

și Internelor împotriva încheierii din 10 septembrie 2010 pronunțată de aceeași

instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 30 septembrie

2011.