ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2614/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2614/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

instanțe

1.1.Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel, București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, reclamanții A.M., V.C.M., M.I., B.I., F.G.B., I.M.C., G.E.L.,

R.A., T.R.E., F.Ș.C., C.A., F.G., C.M.L., D.E., S.N., C.C.R., G.D.E., M.V.L., B.A.D.,

G.A.M., P.V.L., C.C.M., D.D.M., I.C.N., C.B., E.I., N.A., N.G.M., B.A.M., T.M.,

S.M., C.T.F. și B.C.C. au chemat în judecată în calitate de pârât Administrația

Prezidențială - Președintele României, solicitând instanței de contencios

administrativ ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să dispună anularea

Decretului Președintelui României nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, pentru

promulgarea Legii privind reorganizarea unor autorități și instituții publice,

raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și

respectarea acordului-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar

Internațional, publicat în M. Of. nr. 761/09.11.2009.

În motivarea acțiunii,

reclamanții au arătat că Legea privind reorganizarea unor autorități și instituții

publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și

respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional

a fost adoptată de Parlament prin procedura angajării răspunderii Guvernului. După

adoptarea sa, legea a format obiectul unei sesizări de neconstituționalitate anterior

promulgării, în temeiul art. 146 lit. a) din Constitute, sesizare respinsă de Curtea

Constituțională, printr-o minută adoptată la data de 04 noiembrie 2009. La data

de 04 noiembrie 2009, Curtea Constituțională a comunicat Președintelui României

soluția adoptată (minuta). Decizia Curții Constituționale nr. 1414 din 04 noiembrie

2009 a fost publicată în M. Of. nr. 796/23.11.2009.

Prin Decretul nr. 1644

din 05 noiembrie 2009, Președintele României a promulgat Legea privind reorganizarea

unor autorități și instituții; publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea

mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul

Monetar Internațional. Ulterior, Legea nr. 329/2009 a fost publicata in M. Of.

nr. 761/09.11.2009, împreună cu decretul de promulgare, ori emiterea Decretului

nr. 1644 din 05 noiembrie 2009 s-a făcut înainte de redactarea și comunicarea de

Curtea Constituționala către Președintele României, a deciziei de respingere a sesizării

de neconstituționalitate, iar publicarea oficiala a aceluiași decret s-a făcut înainte

de publicarea oficială a deciziei constituționale.

În continuare, reclamanții

au prezentat argumente privind admisibilitatea acțiunii in contencios administrativ,

susținând ca sunt îndeplinite toate condițiile constituționale și legale ale unei

acțiuni în contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ unilateral,

conform art. 21 alin. (1) și (2), art. 52 alin. (1) și art. 126 alin. (6) din Constituția

României §i art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c), j), k), l), o),

r) și s), art. 5 alin. (1) și (2), art. 7, art. 8 și art. 11 din Legea nr. 554/2004

a contenciosului administrativ.

În drept, acțiunea a fost

întemeiata pe dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

1.2. Pârâtul Președintele

României a formulat întâmpinare, invocând, în principal, excepțiile inadmisibilității

și a necompetenței generale a instanței de contencios administrativ și, în consecința,

solicitând respingerea acțiunii ca inadmisibila, întrucât Decretul nr. 1644 din

05 noiembrie 2009, de promulgare a Legii nr. 329/2009, intră în sfera finelui de

neprimire prev. de art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 5 alin. (1) lit. a)

din Legea nr. 554/2004, fiind vorba de un act administrativ al unei autorități publice

care privește raporturile cu Parlamentul. În acest sens, s-a susținut că promulgarea

unei legi reprezintă o fază finală a procesului de legiferare, astfel că instanțele

judecătorești nu pot cenzura această prerogativă prezidențială, în caz contrar încălcându-se

principiul separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția

României.

Pe fondul litigiului,

pârâtul a susținut ca acțiunea este nefondată.

1.3.

Prin sentința civilă 1048

din 26 februarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și în consecință a respins ca inadmisibilă

acțiunea formulată de reclamanți.

Pentru a hotărî astfel

prima instanță a reținut, în esență, că o condiție esențială, cu caracter negativ,

de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ împotriva actelor administrative

ilegale, este ca actul contestat pe această cale să nu fie exceptat de la controlul

judiciar. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ consacră, ca regulă

generală, competența instanțelor judecătorești de a verifica legalitatea și temeinicia

actelor administrative de la care, însă, a prevăzut (art. 5 alin. (1) și 2) unele

derogări, în sensul că fie ca instanța de contencios administrativ nu poate cenzura

unele acte din aceasta categorie, fie ca respectiva verificare se face pe cale judiciară

în baza altor prevede speciale.

Pe de altă parte, a apreciat

prima instanță, Constituția revizuită (art. 126

6

) garantează controlul

instanței de contencios administrativ asupra actelor administrative ale autorităților

publice, cu anumite excepții, care reprezintă „fine de neprimire" a unor astfel

de cereri introduse la instanța de contencios administrativ. Intre acestea, ca o

excepție absolută, se regăsește și cea privind actele administrative ale autorităților

publice care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 126

6

din Constituția

revizuită și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004). Excepția, a arătat

Curtea, are caracter absolut, întrucât, utilizând formula "nu pot fi atacate

în contenciosul administrativ", este valabilă numai în fata instanțelor de

contencios administrativ, actele vizate - inclusiv cele privind raporturile cu Parlamentul

- putând fi contestabile pe calea dreptului comun, în temeiul art. 21 din Constituție,

însă numai pentru despăgubiri.

Prima instanță a mai reținut

că actul emis de Președintele României și supus controlului instanței de contencios

administrativ este reprezentat de Decretul nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, pentru

promulgarea Legii privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea

cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordului-cadru

cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, publicat in M. Of. nr. 761/09.11.2009.

Acest Decret de promulgare

a fost emis în cadrul procedurii de legiferare prev. de art. 77 alin. (3) din Constituția

României, după ce Legea privind reorganizarea unor autorități și instituții publice,

raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea

acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, adoptată

de Parlament, prin procedura angajării răspunderii Guvernului, a format obiectul

unei sesizări de neconstituționalitate anterior promulgării, în temeiul art. 146

lit. a) din Constituție, sesizare respinsă de Curtea Constituțională, printr-o decizie

adoptată în data de 04 noiembrie 2009 și comunicată, sub aspectul soluției, Președintelui

României.

Totodată, Curtea a reținut

că, în principal, Președintele Republicii, în activitatea sa de reprezentant al

statului român (art. 80 din Constituție), emite acte juridice (decrete) și acte

cu caracter exclusiv politic (mesaje adresate Parlamentului cu privire la principalele

probleme ale națiunii, etc.).

În ceea ce privește decretul

Președintelui României, ce face obiectul controlului instanței de contencios administrativ,

în raport cu obiectul acestuia (promulgarea unei legi in conf. cu art. 77 alin.

(3) din Constituție), instanța de fond a apreciat că acesta intra în sfera finelui

de neprimire prev. de art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 și de

art. 126 alin. (6) din Constituția României, întrucât are rolul de act finalizator

al procedurii legislative.

Prima instanță a statuat

în sensul că promulgarea este actul prin care șeful statului autentifică textul

legii, altfel spus constată și atestă regularitatea adoptării sale, fiind emis,

astfel, în exercitarea atribuțiilor funcției politice pe care o exercită Președintele,

în numele statului.

În plus, instanța de fond

având în vedere natura decretului supus controlului instanței de contencios administrativ,

de faza finala a procesului legislativ, a considerat ca judicios argumentul prezentat

de pârât, în sensul că, prin examinarea efectivă a legalității acestui decret, prin

raportare la aspectele formale de îndeplinire a atribuțiilor constituționale ale

Președintelui României în cadrul acestei faze a procesului legislativ, s-ar aduce

o încălcare a prev. art. 1 alin. (4) din Constituție, ce a instituit principiul

separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ceea

ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni

în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut

de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.

înfățișate de recurenții-reclamanți

Împotriva acestei hotărâri

au declarat recurs reclamanții, criticând-o pentru încălcarea și aplicarea greșită

a legii.

Invocând în drept prevederile

art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ. recurenții-reclamanți au solicitat

admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanțe și trimiterea cauzei spre

rejudecare dată fiind soluționarea cauzei fără a se trece la judecarea fondului,

cu dezlegarea problemei de drept privind admisibilitatea acțiunii.

Printr-un prim motiv de

recurs recurenții au susținut că este fundamental greșită calificarea dată de prima

instanță decretului de promulgare, în sensul de a fi un act adoptat în procedura

de legiferare și contravine grav principiului constituțional al separației puterilor

în stat.

Au mai susținut recurenții

că este greșită și calificarea dată de prima instanță decretului de promulgare ca

fiind un act adoptat în raporturile Președintelui României cu Parlamentul, căci

promulgarea intervine după ce procesul de legiferare s-a încheiat și vizează dobândirea

de lege a unui caracter executoriu și publicarea oficială, fiind așadar vorba de

raporturile șefului statului cu destinatarii legii și nu cu Parlamentul, cu atât

mai mult cu cât în cauză s-a interpus și controlul de constituționalitate.

Au mai susținut recurenții

că în mod greșit calificarea dată de prima instanță pretinselor raporturi dintre

Președintele României și Parlament, în procesul promulgării legii, este în sensul

naturii politice a acestor raporturi, căci promulgarea este un act strict juridic

de natură pur tehnic, privind caracterul executoriu al legii.

În fine, în opinia recurenților,

statuarea primei instanțe în sensul că o cenzură de legalitate a decretului de promulgare

de către instanță ar contraveni principiului separației puterilor în stat, este

de asemenea fundamental greșită și contrară principiului separației puterilor în

stat. Imposibilitatea instanțelor de contencios administrativ de a cenzura legalitatea

decretelor de promulgare a legii îl plasează pe Președintele României deasupra Constituției

și a legilor, cu violarea art. 1 alin. (5) și a art. 16 alin. (1) din Constituție.

Președintele României,

prin Administrația Prezidențială, a formulat întâmpinare față de motivele de recurs

ale recurenților, solicitând respingerea recursului declarat, ca nefondat și menținerea

hotărârii pronunțate de prima instanță, ca fiind legală și temeinică.

În esență, s-a arătat

că în mod corect judecătorul fondului a admis excepția inadmisibilității și în consecință

a respins acțiunea reclamanților ca atare, în temeiul art. 126 alin. (6) din Constituția

României și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, republicată, decretul

Președintelui României nr. 1644/2009, fiind emis în temeiul prevederilor constituționale

ce stipulează competența exclusivă a Președintelui României de a emite decrete de

promulgare a legilor. În plus, în acord cu opiniile exprimate în doctrina de drept

constituțional, intimatul a arătat că promulgarea legii reprezintă actul prin care

șeful statului constată că procesul legislativ este finalizat, fiind epuizate astfel

toate etapele procedurii legislative.

instanței de recurs

Recursul nu este fondat.

Examinând sentința atacată

prin prisma criticilor formulate, a apărărilor intimatului-pârât cât și prin raportare

la prevederile legale incidente, incluzând art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte reține că nu subzistă în cauză nici un motiv de nelegalitate care să impună

fie casarea, fie modificarea hotărârii recurate, în considerarea celor în continuare

arătate.

Recurenții-reclamanți

au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de anulare a unui decret

emis de Președintele României, pentru promulgarea unei legi, respectiv, a Decretului

nr. 1644 din 5 noiembrie 2009 pentru promulgarea legii privind reorganizarea unor

autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea

mediului de afaceri și respectarea acordurilor cadru cu Comisia Europeană și Fondul

Monetar Internațional, publicat în M. Of. nr. 761/09.11.2009.

Înalta Curte, contrar

celor susținute de recurenți apreciază că în mod corect, cu deplina respectare a

prevederilor constituționale dar și a celor cuprinse în Legea nr. 554/2004, republicată,

judecătorul fondului a respins acțiunea ca inadmisibilă, admițând excepția de inadmisibilitate

invocată de intimatul-pârât.

Este neîntemeiată susținerea

recurenților potrivit cu care instanța de fond, în mod eronat a calificat decretul

de promulgare a legii ca fiind un act adoptat în cadrul procedurii de legiferare.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond în contextul examinării și interpretării

procedurii legislative, raportat și la normele incidente, în mod argumentat și cu

temei constituțional a stabilit că promulgarea legii este actul pe care șeful statului

îl emite în exercitarea atribuțiilor funcției publice pe care o exercită în numele

statului.

În sensul art. 77 din

Constituția României, un astfel de decret de promulgare a legii, cum este cel supus

analizei în cauză, este emis de Președintele României în cadrul raporturilor constituționale

cu Parlamentul. Aprecierea recurenților în sensul că numai supunerea legii spre

reexaminare Parlamentului (art. 77 alin. (2) din Constituție) privește raporturile

cu Parlamentul nu poate fi primită întrucât aceasta nu este susținută legal astfel

cum rezultă din interpretarea textelor de reglementare constituțională.

Nefondate sunt și celelalte

critici ale recurenților, întrucât, reținând natura decretului de promulgare a legii

ca fiind aceea a actului prin care șeful statului constată finalizarea procesului

legislativ, în virtutea prerogativei sale constituționale exclusive, în mod corect

instanța de fond a stabilit că decretul în discuție intră în sfera finelui de neprimire.

Potrivit art. 126

alin. (6) din Constituție, cu referire la art. 5 alin. (1) lit. a) și art. 2

lit. k) din Legea nr. 554/2004 republicată, controlul judecătoresc al actelor administrative

emise de autoritățile publice, în fața instanțelor de contencios administrativ este

garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, iar actele

care privesc raporturile cu Parlamentul sunt la rândul lor definite de lege ca fiind

cele emise de o autoritate publică în realizarea atribuțiilor sale exclusive, prevăzute

de Constituție sau de alte legi organice, în raporturile de natură politică cu Parlamentul.

Raportat la prevederile

sus amintite și Înalta Curte reține că actul în discuție îndeplinește toate cerințele

legale enunțate pentru a fi încadrat în categoria celor exceptate de la cenzura

instanței de contencios administrativ, potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea

nr. 554/2004 republicată.

Așa fiind instanța de

fond în mod legal a respins acțiunea reclamanților ca inadmisibilă, urmare admiterii

excepției de inadmisibilitate invocată de intimatul-pârât.

În fine, legală și deplin

pertinentă raportat la conținutul normei constituționale sus arătate este și statuarea

judecătorului fondului în sensul că instanțele de contencios administrativ nu pot

cenzura prerogativa prezidențială exclusivă de promulgare a legii, căci în caz contrar

s-ar aduce o încălcare principiului separației puterilor în stat, consacrat de

art. 1 alin. (4) din Constituție, relevată în acest sens fiind și reglementarea

prerogativei menționate în cadrul Secțiunii a III-a intitulată „Legiferarea”, din

Titlul III - Cap.I al Constituției.

Față de toate argumentele

înfățișate mai sus ce demonstrează netemeinicia criticilor aduse de recurenți hotărârii

pronunțate de instanța de fond, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. Înalta

Curte va respinge ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A.M., V.C.M., M.I.,

B.I., F.G.B., I.M.C., G.E.L., R.A., T.R.E., F.Ș.C., C.A., F.G., C.M.L., D.E., S.N.,

C.C.R., G.D.E., M.V.L., B.A.D., G.A.M., P.V.L., C.C.M., D.D.M., I.C.N., C.B., E.I.,

N.A., N.G.M., B.A.M., T.M., S.M., C.T.F. și B.C.C. împotriva sentinței nr. 1048

din 26 februarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 10 mai

2011.