ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2614/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei. Soluția primei instanțe 1.1.Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel, București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A.M., V.C.M., M.I., B.I., F.G.B., I.M.C., G.E.L., R.A., T.R.E., F.Ș.C., C.A., F.G., C.M.L., D.E., S.N., C.C.R., G.D.E., M.V.L., B.A.D., G.A.M., P.V.L., C.C.M., D.D.M., I.C.N., C.B., E.I., N.A., N.G.M., B.A.M., T.M., S.M., C.T.F. și B.C.C.

au chemat în judecată în calitate de pârât Administrația Prezidențială - Președintele României, solicitând instanței de contencios administrativ ca, prin hotărârea ce se va pronunța, să dispună anularea Decretului Președintelui României nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, pentru promulgarea Legii privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordului-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, publicat în M. Of. nr. 761/09.11.2009. În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că Legea privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional a fost adoptată de Parlament prin procedura angajării răspunderii Guvernului.

După adoptarea sa, legea a format obiectul unei sesizări de neconstituționalitate anterior promulgării, în temeiul art. 146 lit. a) din Constitute, sesizare respinsă de Curtea Constituțională, printr-o minută adoptată la data de 04 noiembrie 2009. La data de 04 noiembrie 2009, Curtea Constituțională a comunicat Președintelui României soluția adoptată (minuta). Decizia Curții Constituționale nr. 1414 din 04 noiembrie 2009 a fost publicată în M. Of. nr. 796/23.11.2009. Prin Decretul nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, Președintele României a promulgat Legea privind reorganizarea unor autorități și instituții; publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional.

Ulterior, Legea nr. 329/2009 a fost publicata in M. Of. nr. 761/09.11.2009, împreună cu decretul de promulgare, ori emiterea Decretului nr. 1644 din 05 noiembrie 2009 s-a făcut înainte de redactarea și comunicarea de Curtea Constituționala către Președintele României, a deciziei de respingere a sesizării de neconstituționalitate, iar publicarea oficiala a aceluiași decret s-a făcut înainte de publicarea oficială a deciziei constituționale.

În continuare, reclamanții au prezentat argumente privind admisibilitatea acțiunii in contencios administrativ, susținând ca sunt îndeplinite toate condițiile constituționale și legale ale unei acțiuni în contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ unilateral, conform art. 21 alin. (1) și (2), art. 52 alin. (1) și art. 126 alin. (6) din Constituția României §i art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c), j), k), l), o), r) și s), art. 5 alin. (1) și (2), art. 7, art. 8 și art. 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. În drept, acțiunea a fost întemeiata pe dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

1.2. Pârâtul Președintele României a formulat întâmpinare, invocând, în principal, excepțiile inadmisibilității și a necompetenței generale a instanței de contencios administrativ și, în consecința, solicitând respingerea acțiunii ca inadmisibila, întrucât Decretul nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, de promulgare a Legii nr. 329/2009, intră în sfera finelui de neprimire prev. de art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, fiind vorba de un act administrativ al unei autorități publice care privește raporturile cu Parlamentul. În acest sens, s-a susținut că promulgarea unei legi reprezintă o fază finală a procesului de legiferare, astfel că instanțele judecătorești nu pot cenzura această prerogativă prezidențială, în caz contrar încălcându-se principiul separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României.

Pe fondul litigiului, pârâtul a susținut ca acțiunea este nefondată. 1.3. Prin sentința civilă 1048 din 26 februarie 2010, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și în consecință a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamanți. Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut, în esență, că o condiție esențială, cu caracter negativ, de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ împotriva actelor administrative ilegale, este ca actul contestat pe această cale să nu fie exceptat de la controlul judiciar.

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ consacră, ca regulă generală, competența instanțelor judecătorești de a verifica legalitatea și temeinicia actelor administrative de la care, însă, a prevăzut (art. 5 alin. (1) și 2) unele derogări, în sensul că fie ca instanța de contencios administrativ nu poate cenzura unele acte din aceasta categorie, fie ca respectiva verificare se face pe cale judiciară în baza altor prevede speciale. Pe de altă parte, a apreciat prima instanță, Constituția revizuită (art. 126 6 ) garantează controlul instanței de contencios administrativ asupra actelor administrative ale autorităților publice, cu anumite excepții, care reprezintă „fine de neprimire" a unor astfel de cereri introduse la instanța de contencios administrativ.

Intre acestea, ca o excepție absolută, se regăsește și cea privind actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile cu Parlamentul (art. 126 6 din Constituția revizuită și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004). Excepția, a arătat Curtea, are caracter absolut, întrucât, utilizând formula "nu pot fi atacate în contenciosul administrativ", este valabilă numai în fata instanțelor de contencios administrativ, actele vizate - inclusiv cele privind raporturile cu Parlamentul - putând fi contestabile pe calea dreptului comun, în temeiul art. 21 din Constituție, însă numai pentru despăgubiri.

Prima instanță a mai reținut că actul emis de Președintele României și supus controlului instanței de contencios administrativ este reprezentat de Decretul nr. 1644 din 05 noiembrie 2009, pentru promulgarea Legii privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordului-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, publicat in M. Of. nr. 761/09.11.2009.

Acest Decret de promulgare a fost emis în cadrul procedurii de legiferare prev. de art. 77 alin. (3) din Constituția României, după ce Legea privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, adoptată de Parlament, prin procedura angajării răspunderii Guvernului, a format obiectul unei sesizări de neconstituționalitate anterior promulgării, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție, sesizare respinsă de Curtea Constituțională, printr-o decizie adoptată în data de 04 noiembrie 2009 și comunicată, sub aspectul soluției, Președintelui României.

Totodată, Curtea a reținut că, în principal, Președintele Republicii, în activitatea sa de reprezentant al statului român (art. 80 din Constituție), emite acte juridice (decrete) și acte cu caracter exclusiv politic (mesaje adresate Parlamentului cu privire la principalele probleme ale națiunii, etc.). În ceea ce privește decretul Președintelui României, ce face obiectul controlului instanței de contencios administrativ, în raport cu obiectul acestuia (promulgarea unei legi in conf. cu art. 77 alin. (3) din Constituție), instanța de fond a apreciat că acesta intra în sfera finelui de neprimire prev. de art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 și de art. 126 alin. (6) din Constituția României, întrucât are rolul de act finalizator al procedurii legislative.

Prima instanță a statuat în sensul că promulgarea este actul prin care șeful statului autentifică textul legii, altfel spus constată și atestă regularitatea adoptării sale, fiind emis, astfel, în exercitarea atribuțiilor funcției politice pe care o exercită Președintele, în numele statului.

În plus, instanța de fond având în vedere natura decretului supus controlului instanței de contencios administrativ, de faza finala a procesului legislativ, a considerat ca judicios argumentul prezentat de pârât, în sensul că, prin examinarea efectivă a legalității acestui decret, prin raportare la aspectele formale de îndeplinire a atribuțiilor constituționale ale Președintelui României în cadrul acestei faze a procesului legislativ, s-ar aduce o încălcare a prev. art. 1 alin. (4) din Constituție, ce a instituit principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.

2. Motivele de recurs înfățișate de recurenții-reclamanți Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs reclamanții, criticând-o pentru încălcarea și aplicarea greșită a legii. Invocând în drept prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ. recurenții-reclamanți au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanțe și trimiterea cauzei spre rejudecare dată fiind soluționarea cauzei fără a se trece la judecarea fondului, cu dezlegarea problemei de drept privind admisibilitatea acțiunii. Printr-un prim motiv de recurs recurenții au susținut că este fundamental greșită calificarea dată de prima instanță decretului de promulgare, în sensul de a fi un act adoptat în procedura de legiferare și contravine grav principiului constituțional al separației puterilor în stat.

Au mai susținut recurenții că este greșită și calificarea dată de prima instanță decretului de promulgare ca fiind un act adoptat în raporturile Președintelui României cu Parlamentul, căci promulgarea intervine după ce procesul de legiferare s-a încheiat și vizează dobândirea de lege a unui caracter executoriu și publicarea oficială, fiind așadar vorba de raporturile șefului statului cu destinatarii legii și nu cu Parlamentul, cu atât mai mult cu cât în cauză s-a interpus și controlul de constituționalitate. Au mai susținut recurenții că în mod greșit calificarea dată de prima instanță pretinselor raporturi dintre Președintele României și Parlament, în procesul promulgării legii, este în sensul naturii politice a acestor raporturi, căci promulgarea este un act strict juridic de natură pur tehnic, privind caracterul executoriu al legii.

În fine, în opinia recurenților, statuarea primei instanțe în sensul că o cenzură de legalitate a decretului de promulgare de către instanță ar contraveni principiului separației puterilor în stat, este de asemenea fundamental greșită și contrară principiului separației puterilor în stat. Imposibilitatea instanțelor de contencios administrativ de a cenzura legalitatea decretelor de promulgare a legii îl plasează pe Președintele României deasupra Constituției și a legilor, cu violarea art. 1 alin. (5) și a art. 16 alin. (1) din Constituție. 3. Apărările intimatului-pârât Președintele României, prin Administrația Prezidențială, a formulat întâmpinare față de motivele de recurs ale recurenților, solicitând respingerea recursului declarat, ca nefondat și menținerea hotărârii pronunțate de prima instanță, ca fiind legală și temeinică.

În esență, s-a arătat că în mod corect judecătorul fondului a admis excepția inadmisibilității și în consecință a respins acțiunea reclamanților ca atare, în temeiul art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, republicată, decretul Președintelui României nr. 1644/2009, fiind emis în temeiul prevederilor constituționale ce stipulează competența exclusivă a Președintelui României de a emite decrete de promulgare a legilor. În plus, în acord cu opiniile exprimate în doctrina de drept constituțional, intimatul a arătat că promulgarea legii reprezintă actul prin care șeful statului constată că procesul legislativ este finalizat, fiind epuizate astfel toate etapele procedurii legislative.

4. Soluția și considerentele instanței de recurs Recursul nu este fondat. Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor intimatului-pârât cât și prin raportare la prevederile legale incidente, incluzând art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu subzistă în cauză nici un motiv de nelegalitate care să impună fie casarea, fie modificarea hotărârii recurate, în considerarea celor în continuare arătate. Recurenții-reclamanți au învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de anulare a unui decret emis de Președintele României, pentru promulgarea unei legi, respectiv, a Decretului nr. 1644 din 5 noiembrie 2009 pentru promulgarea legii privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, publicat în M. Of.

nr. 761/09.11.2009. Înalta Curte, contrar celor susținute de recurenți apreciază că în mod corect, cu deplina respectare a prevederilor constituționale dar și a celor cuprinse în Legea nr. 554/2004, republicată, judecătorul fondului a respins acțiunea ca inadmisibilă, admițând excepția de inadmisibilitate invocată de intimatul-pârât. Este neîntemeiată susținerea recurenților potrivit cu care instanța de fond, în mod eronat a calificat decretul de promulgare a legii ca fiind un act adoptat în cadrul procedurii de legiferare. Înalta Curte apreciază că instanța de fond în contextul examinării și interpretării procedurii legislative, raportat și la normele incidente, în mod argumentat și cu temei constituțional a stabilit că promulgarea legii este actul pe care șeful statului îl emite în exercitarea atribuțiilor funcției publice pe care o exercită în numele statului.

În sensul art. 77 din Constituția României, un astfel de decret de promulgare a legii, cum este cel supus analizei în cauză, este emis de Președintele României în cadrul raporturilor constituționale cu Parlamentul. Aprecierea recurenților în sensul că numai supunerea legii spre reexaminare Parlamentului (art. 77 alin. (2) din Constituție) privește raporturile cu Parlamentul nu poate fi primită întrucât aceasta nu este susținută legal astfel cum rezultă din interpretarea textelor de reglementare constituțională. Nefondate sunt și celelalte critici ale recurenților, întrucât, reținând natura decretului de promulgare a legii ca fiind aceea a actului prin care șeful statului constată finalizarea procesului legislativ, în virtutea prerogativei sale constituționale exclusive, în mod corect instanța de fond a stabilit că decretul în discuție intră în sfera finelui de neprimire.

Potrivit art. 126 alin. (6) din Constituție, cu referire la art. 5 alin. (1) lit. a) și art. 2 lit. k) din Legea nr. 554/2004 republicată, controlul judecătoresc al actelor administrative emise de autoritățile publice, în fața instanțelor de contencios administrativ este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, iar actele care privesc raporturile cu Parlamentul sunt la rândul lor definite de lege ca fiind cele emise de o autoritate publică în realizarea atribuțiilor sale exclusive, prevăzute de Constituție sau de alte legi organice, în raporturile de natură politică cu Parlamentul. Raportat la prevederile sus amintite și Înalta Curte reține că actul în discuție îndeplinește toate cerințele legale enunțate pentru a fi încadrat în categoria celor exceptate de la cenzura instanței de contencios administrativ, potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 republicată.

Așa fiind instanța de fond în mod legal a respins acțiunea reclamanților ca inadmisibilă, urmare admiterii excepției de inadmisibilitate invocată de intimatul-pârât. În fine, legală și deplin pertinentă raportat la conținutul normei constituționale sus arătate este și statuarea judecătorului fondului în sensul că instanțele de contencios administrativ nu pot cenzura prerogativa prezidențială exclusivă de promulgare a legii, căci în caz contrar s-ar aduce o încălcare principiului separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, relevată în acest sens fiind și reglementarea prerogativei menționate în cadrul Secțiunii a III-a intitulată „Legiferarea”, din Titlul III - Cap.I al Constituției.

Față de toate argumentele înfățișate mai sus ce demonstrează netemeinicia criticilor aduse de recurenți hotărârii pronunțate de instanța de fond, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul de față.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de A.M., V.C.M., M.I., B.I., F.G.B., I.M.C., G.E.L., R.A., T.R.E., F.Ș.C., C.A., F.G., C.M.L., D.E., S.N., C.C.R., G.D.E., M.V.L., B.A.D., G.A.M., P.V.L., C.C.M., D.D.M., I.C.N., C.B., E.I., N.A., N.G.M., B.A.M., T.M., S.M., C.T.F. și B.C.C. împotriva sentinței nr. 1048 din 26 februarie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 10 mai 2011.