ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2038/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2038/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

formulată, reclamanții C.V. și C.I. au chemat în judecată pe pârâta C.C.S.D. București,

solicitând obligarea acesteia la soluționarea cererii înregistrate sub nr. 47442/CC

și la emiterea unei decizii reprezentând titlul de despăgubire, în termen de 30

de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Prin Sentința civilă nr.

297/2011 din 18 mai 2011, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea și a obligat pârâta C.C.S.D. să emită,

în favoarea reclamanților C.V. și C.I., decizie reprezentând titlu de

despăgubire pentru imobilul situat în Cluj-Napoca, Str. Florești, înscris în CF

19330, nr. top. 21648, construcție și teren în suprafață de 4072 m.p., în condițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, în termen de 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a prezentei.

Pentru a

pronunța această soluție, instanța de fond a apreciat că reclamanții au parcurs

procedurile instituite în favoarea lor și este doar culpa autorităților că ei

nu se pot bucura de bunul de a cărui ocrotire ar trebui să se bucure, iar

nerespectarea termenelor instituite prin actele normative indicate de către

pârâtă nu trebuie să producă prejudicii în patrimoniul reclamanților, pentru

care despăgubirea integrală semnifică doar acordarea unei sume real

echivalente.

Instanța

a luat în considerare și împrejurarea că în practica Curții de la Strasbourg s-a stabilit, în egală măsură, că noțiunea de termen rezonabil include și durata

procedurilor administrative, care au fost demarate în cauză de către reclamanți

prin depunerea notificării, încă din cursul anului 2001.

Luând în

considerare intervalul scurs, precum și faptul că reclamanții au fost lipsiți

de prerogativele dreptului de proprietate asupra imobilului naționalizat încă

din perioada comunismului, iar dispoziția nr. 8193 emisă la data de 17

septembrie 2007, de către Primarul municipiului Cluj Napoca, poate fi asimilată

unui „bun” în sensul art. 1 alin. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la C.E.D.O.L.F.,

instanța a apreciat că nu poate fi primită apărarea pârâtei referitoare la

netemeinicia acțiunii din perspectiva faptului că nu a fost urmată în

totalitate procedura administrativă.

S-a

reținut în considerentele hotărârii atacate că nu poate fi opusă reclamanților

împrejurarea că nu a fost încă întocmit raportul de evaluare, întrucât statul

trebuie să-și organizeze în așa fel serviciile oferite cetățenilor încât să le

dea posibilitatea acestora să se bucure în mod real și concret de drepturile

fundamentale ce le sunt recunoscute.

Împotriva

acestei hotărâri a declarat recurs pârâta C.C.S.D., criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În

motivarea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

pârâta arată, în esență, faptul că, în cauza supusă judecății, etapa transmiterii

și înregistrării dosarelor a fost parcursă în ceea ce privește dosarul privind

acordarea de măsuri reparatorii în favoarea reclamanților, în sensul că dosarul

aferent Dispoziției nr. 2626/2010 a fost transmis de P.M. Cluj-Napoca, în

calitate de entitate notificată, fiind înregistrat la Secretariatul C.C. sub nr.

47442/CC, că acest dosar a fost analizat în privința legalității respingerii

cererii de restituire în natură a imobilului notificat în condițiile Legii nr. 10/2001

de către reclamanți, că dosarul de despăgubire al reclamanților a fost transmis

la evaluatorul desemnat de C.C., fiind întocmită lucrarea de specialitate

(raportul de evaluare).

Arată

recurenta că, în speță, s-a făcut aplicarea dispozițiilor art. 3 din Decizia nr.

2815/2008, potrivit cărora în cazuri excepționale, temeinic motivate, C.C.S.D. va

putea decide tratarea cu prioritate a unui anumit dosar, precum și faptul a

fost întocmit raportul de evaluare, care urmează să fie aprobat în următoarea

ședință a C.C..D., urmând ca în cel mai scurt timp să fie emisă și comunicată

decizia C.C.S.D.

Se mai

arată în motivele de recurs că faptul de a admite că poate fi primită acțiunea

în obligare

direct

de emitere a deciziei cuprinzând cuantumul despăgubirilor, cu trecerea peste

etapele administrative, este nu numai nejudicioasă, dar poate conduce și la

conjuncturi juridice anormale, și anume, se poate stabili o obligație într-un

litigiu de contencios administrativ printr-un titlu executoriu în sensul art. 22

din Legea nr. 554/2004, obligație ce ar trebui să poată fi adusă la îndeplinire

de către autoritatea contractantă în mod voluntar, în caz contrar devenind

aplicabile dispozițiile art. 24 din Legea contenciosului administrativ.

Altfel

spus, s-ar ajunge în situația acceptată ca subscrisa C.C.S.D. să fie obligată

să emită decizia de despăgubire în cel mult 30 de zile de la rămânerea

definitivă și irevocabilă a hotărârii, deși executarea obligației nu mai

depinde în totalitate de această entitate, ci și de evaluator.

Examinând cauza și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele

invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că

recursul este fondat.

Pentru a ajunge la

această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare

arătate.

Legea nr. 247/2005

stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie

parcurse în vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de despăgubire de

către C.C.S.D.

Astfel fiind, în

speță, sunt aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005,

conform cărora:

-

alin. (1): „Deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu

soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele

conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea

notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca

despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului

obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv

orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana

îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de

proces-verbal de predare-primire Secretariatului C.C.S.D., pe județe, conform

eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data

intrării în vigoare a prezentei legi.”,

-

alin. (2): „Notificările formulate potrivit prevederilor

Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor

imobile preluate în mod abuziv, în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989,

republicată,cu modificările și completările ulterioare care nu au fost

soluționate în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a

prezentei legi, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire

Secretariatului C.C.S.D., însoțite de deciziile/dispozițiile emise de

entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare

sau, după caz, ordinelor conducătorilor administrației publice centrale

conținând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de

situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și de întreaga

documentație aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu

imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite

în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a

deciziilor/dispozițiilor sau după caz, a ordinelor.”

-

alin. (2

1

): „Dispozițiile autorităților administrației publice

locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi

înaintate de prefect către Secretariatul C.C.S.D., însoțite de referatul conținând

avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării

controlului de legalitate de către acesta.”

- alin. (2

2

):

„Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi

însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare,

total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de

entitatea învestită cu soluționarea notificării.

-

alin.

(3):

„În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi,

Biroul Central constituit prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 1329/2003

va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către

Secretariatul C.C.S.D. a tuturor documentațiilor depuse de către titularii

deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie

acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost soluționate până la

data intrării în vigoare a prezentei legi.”

-

alin.

(4):

„Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de

despăgubiri, Secretariatul C.C.S.D. procedează la analizarea dosarelor

prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii

cererii de restituire în natură.”

-

alin.

(5):

„Secretariatul C.C.S.D. va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin.

(1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost

respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de

evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.”

-

alin.

(6):

„După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de

evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate, și va întocmi

raportul de evaluare pe care îl va transmite C.C.S.D. Acest raport va conține

cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de

despăgubire.”

Legiuitorul

a menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea

raportului de evaluare de către evaluatorul numit.

În

mod expres, în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ, se menționează că „în

baza raportului de evaluare C.C.S.D. va proceda fie la emiterea deciziei

reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre

reevaluare.”

În

alin. (8) se arată că dispozițiile alin. (1) - (2) și (7), care reglementează

procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător

și deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr.

10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv, în

perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, în care s-au

consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire, iar în cazul

prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de C.C.S.D. până la

concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse,

actualizate cu indicele de inflație.

În cauză, este

necontestat că reclamanții au solicitat ca în

baza

Legii nr. 10/2001 să li se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în

Cluj-Napoca,

str. Florești, înscris în CF 19330 cu nr. top 21648 Cluj-Napoca și că, prin

dispoziția nr. 8193 din 17 septembrie 2007, P.M. Cluj-Napoca a

propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă

de titluri de despăgubiri

reclamanților, dosarul fiind transmis către C.C.S.D.

și înregistrat sub nr. 47442/CC/2007.

În

cauză s-a efectuat verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de

restituire în natură.

Reclamanții s-au

adresat instanței de fond pentru a solicita obligarea C.C.S.D. să emită titlu

de despăgubire pentru imobilul în litigiu, care nu poate fi restituit în

natură, iar instanța de fond a admis cererea și a obligat pârâta să emită

decizia reprezentând titlu de despăgubire, în termen de 30 de zile de la

rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Recurenta

a invocat în apărarea sa împrejurarea că soluționarea dosarelor privind

acordarea despăgubirilor se face în virtutea declanșării procedurii de

soluționare prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, avându-se în vedere

ordinea de înregistrare a dosarelor, astfel cum s-a statuat în decizia nr. 2815/2008

emisă de C.C.S.D., însă aceasta avea obligația de a trimite dosarul unui

evaluator sau societății de evaluare desemnate.

Admițând

acțiunea formulată de intimații-reclamanți, instanța de fond a susținut, în

esență, că luând în considerare intervalul scurs de la demararea procedurii,

faptul că reclamanții au fost lipsiți de prerogativele dreptului de proprietate

asupra imobilului naționalizat încă din perioada comunismului, nu poate fi

opusă acestora împrejurarea că nu a fost încă întocmit raportul de evaluare,

întrucât statul trebuie să-și organizeze în așa fel serviciile oferite

cetățenilor încât să le dea posibilitatea acestora să se bucure în mod real și

concret de drepturile fundamentale ce le sunt recunoscute, soluție pe care

instanța de recurs o apreciază ca fiind legală și temeinică.

Este adevărat că

Titlul VII – Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor

preluate în mod abuziv, din Legea nr. 247/2005, cu modificările și completările

ulterioare, nu prevede nici un termen limită pentru soluționarea dosarelor

privind emiterea titlurilor de despăgubire, termen care nu se regăsește nici în

Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, precum nici în Decizia nr.

2815 din 16 septembrie 2008 emisă de C.C.S.D., dar această situație nu poate

constitui un argument pentru ca durata de soluționare să fie lăsată la voia

autorității competente.

Totuși, jurisprudența

Înaltei Curți în materie a considerat că termenul de 30 de zile prevăzut de art.

2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi aplicat în procedura

Titlului VII; aceasta deoarece emiterea deciziei este rezultatul unui proces ce

însumează mai multe etape, inclusiv efectuarea unei expertize de specialitate,

ceea ce implică, în mod firesc, depășirea unei perioade scurte de timp, de 30

zile.

Jurisprudența

constantă a Înaltei Curți, urmată și în prezenta cauză, a arătat necesitatea

emiterii actului administrativ în cadrul unui termen rezonabil, în conformitate

cu prevederile art. 6 din C.E.D.O., termen ce va fi apreciat de la caz la caz.

Din actele dosarului

rezultă că autoritatea pârâtă a fost învestită în vederea emiterii deciziei,

încă din anul 2007, neprocedând în acest sens nici până în momentul pronunțării

instanței de fond, 18 mai 2011 și nici până în momentul pronunțării deciziei de

recurs, 26 aprilie 2012, adică o perioadă de aproximativ 5 ani.

Este binecunoscut în

doctrină și practica administrativă că o autoritate publică nu se poate apăra

și nu poate justifica legal întârzierea în emiterea unui act administrativ pe motiv

că cererile adresate sunt prea numeroase pentru a fi rezolvate într-un interval

de timp rezonabil.

Astfel, în primul

rând, este unanim acceptat că, unul dintre principiile care trebuie să

guverneze activitatea organelor administrației publice, este principiul

operativității, care obligă orice structură administrativ ca, în scopul

realizării interesului general, dar și a drepturilor și intereselor legitime

ale persoanelor particulare, să acționeze în mod prompt, eficace și eficient.

În acest sens, trebuie

menționată Recomandarea CM(2007/7) privind buna administrare, prin care

Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre,

prin art. 7 din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile

publice să acționeze și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în

raport cu complexitatea cauzei și cu interesele care există în cauza

respectivă.

Într-adevăr, ca

urmare a aderării României la U.E. și intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din TVE, recunoaște

drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor

fundamentale a U.E. din 7 decembrie 2000, cetățenii români sunt beneficiarii

unui drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul

lor de cetățeni europeni.

Astfel, potrivit art.

41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate

în mod imparțial, corect și într-un termen rezonabil.

Or, având în vedere

dispozițiile art. 20 din Constituție, prevederile legale interne, atât cele

cuprinse în legislația primară, Legea nr. 247/2005, în cazul de față, cât și în

reglementările secundare, H.G. nr. 1095/2005 și Decizia nr. 2815/2008, în cazul

de față, referitoare la procedura de soluționare a cererilor care au ca scop

acordarea despăgubirilor pentru imobilele trecute în proprietatea S.R., nu pot

fi nici interpretate și nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună

administrare și cu încălcarea termenului rezonabil de soluționare a cererilor

respective, ca element component al dreptului la o bună administrare.

Pe de altă parte,

trebuie menționat și faptul că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de

Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a statuat că

termenul rezonabil, ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6

paragraful 1 din C.E.D.O., este pe deplin aplicabil și în cadrul procedurilor

administrative reglementate pentru soluționarea oricăror cereri de către

organele administrației publice centrale sau locale.

Cu toate acestea,

dosarul reclamanților, în care a fost emisă Dispoziția nr. 8193 din 17

septembrie 2007 a P.M. Cluj-Napoca, cu propunere de acordare a despăgubirilor,

nu a fost soluționat, deși au trecut câțiva ani de la înregistrare.

În raport cu data

declanșării procedurii administrative, anul 2001 și cu data înregistrării

dosarului la C.C.S.D., anul 2007, precum și în raport cu importanța cauzei

pentru intimații-reclamanți, dar și cu atitudinea de tergiversare manifestată

de autoritățile administrative competente, rezultă că, în speță, a fost

încălcat termenul rezonabil de către autoritățile respective, ceea ce

reprezintă un refuz nejustificat în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art.

2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este definit

ca atitudinea de a nu soluționa cererea unei persoane, manifestată cu exces de

putere.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. n) din aceeași lege, prin exces de putere se înțelege exercitarea de

către autoritățile publice a dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor

competenței legale sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Or, în cauză, așa cum

s-a argumentat mai sus, autoritățile administrative competente sesizate cu

soluționarea cererii formulate de recurentul-reclamant, și-au exercitat dreptul

de apreciere cu privire la intervalul de timp în care erau datoare să rezolve

cererea în litigiu, cu încălcarea termenului rezonabil, ca element al dreptului

fundamental la o bună administrare de care beneficiază reclamanții.

Cum dosarul

reclamanților a fost înregistrat la Comisie în anul 2007, se reține că

nesoluționarea acestuia într-un termen de aproximativ 5 ani și neîndeplinirea obligației

de a emite un titlu de despăgubire, aduce o atingere evidentă noțiunii de bun

garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O.

Înalta Curte constată

că autoritatea pârâtă este în culpă, pentru că nu a luat măsuri eficiente

pentru soluționarea cererii intimaților-reclamanți, astfel cum în mod corect a

reținut și instanța de fond.

Fiind vorba de o

perioadă de aproape 5 ani, în care C.C.S.D. nu a dat curs solicitării

reclamanților de evaluare a imobilului și emitere a deciziei, este evident că

nu ne aflăm în prezența unui „termen rezonabil”, în accepțiunea prevederilor

comunitare susmenționate, dar ne aflăm în situația nesoluționării în termen a

cererii formulate de reclamanți, ceea ce impune aplicarea în speță a

prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004.

În temeiul art. 18 alin.

(1), (5) și (6) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, pârâta C.C.S.D.

va fi obligată să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire, cu

respectarea dispozițiilor art. 16 alin. (6) și (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005,

în termen de 6 luni de la pronunțarea prezentei decizii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite

recursul declarat de C.C.S.D. împotriva Sentinței civile nr. 297/2011 din 18

mai 2011 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ

și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că obligă pârâta să emită decizia titlu de despăgubire în termen de 6

luni de la data prezentei hotărâri.

Menține celelalte

dispoziții ale sentinței recurate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 26 aprilie 2012.