ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2037/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2037/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanții P.A. și P.I.

au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea

Proprietăților, să fie obligată pârâta să soluționeze cererea înregistrată sub

nr. 9946/CC și să fie obligată pârâta ca în termen de 30 zile de la rămânerea

irevocabilă a hotărârii să emită decizie reprezentând titlul de despăgubire.

Prin sentința civilă

nr. 313/2011 din 20 mai 2011, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de

contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de către

reclamanții P.A. și P.I., în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor și, în consecință, a obligat pârâta să emită decizie

reprezentând titlu de despăgubire urmare a soluționării Dosarului nr. 9946/CC,

în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut faptul că reclamanții s-au adresat

instanței de judecată pe calea contenciosului administrativ tocmai pornind de

la ideea că soluționarea cererilor de acordare a despăgubirilor rezultate din

aplicarea Legii nr. 10/2001 trebuie să se facă într-un termen rezonabil, în

condițiile în care Legea nr. 247/2005 nu prevede nici un termen, iar faptul de

a condiționa soluționarea dosarelor de elementul aleatoriu introdus de comisie

nu constituie o justificare pertinentă pentru autoritatea pârâtă care să

conducă la neemiterea într-un termen rezonabil a deciziei de despăgubire.

S-a mai reținut de

către instanță că, în esență, pârâta nu neagă dreptul reclamanților la

despăgubiri, ci invocă neajunsuri de ordin administrativ referitoare la ordinea

soluționării cererilor, iar aceste apărări nu pot fi reținute de către curte pentru

că prin aceasta se tinde la invocarea propriei culpe în nesoluționarea cererii.

S-a arătat că, deși

reclamanții au un act administrativ prin care li s-a stabilit dreptul la

acordarea despăgubirilor, respectiv dispoziția primarului, nu au posibilitatea

de a pune în executare acest act administrativ deoarece doar Comisia are

atribuția de a emite titlul prin care se stabilește cu exactitate valoarea

despăgubirilor și, prin urmare, refuzul pârâtei de a emite titlul de

despăgubire este unul abuziv, prin care li se încalcă dreptul de a dobândi un

bun, drept ocrotit de art. 1 din Protocolul 1 al Convenției.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurenta-pârâtă arată, în esență, faptul că între data efectuării evaluării și

data emiterii deciziei de către Comisia Centrală există o perioadă în care

raportul de evaluare se comunică persoanelor îndreptățite, acestea din urmă pot

formula obiecțiuni, la care evaluatorul desemnat trebuie să răspundă și să

comunice răspuns atât persoanelor îndreptățite, cât și Comisiei Centrale, cu

mențiunea că obligația de a comunica raportul de evaluare, precum și răspunsul

la eventuale obiecțiuni revin evaluatorului desemnat și nu Comisiei Centrale

pentru Stabilirea Despăgubirilor, astfel că nu poate fi reținut termenul de 30

de zile, indicat de instanța de fond, în care Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor să transmită dosarul reclamantei evaluatorului

desemnat și să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire.

Recurenta-pârâtă

reiterează argumentele expuse prin întâmpinarea depusă la dosar în fața

instanței de fond, referitoare la procedura administrativă prevăzută de Titlul

VII din Legea nr. 247/2005, la complexitatea acesteia, la incidența în cauză a deciziei

nr. 2815/2008 a Comisiei Centrale cu privire la ordinea de soluționare a

dosarelor.

Examinând cauza și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele

invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză,

inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că

recursul este fondat.

Pentru a ajunge la

această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare

arătate:

Legea nr. 247/2005

stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie

parcurse în vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de despăgubire de

către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Astfel fiind, în

speță sunt aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005,

conform cărora:

- alin. (1):

„Deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor,

a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor

administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în

care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite,

după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și

întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu

imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite

în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire

Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de

aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a

prezentei legi.”,

- alin. (2): „Notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr.

10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în

perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și

completările ulterioare, care nu au fost soluționate în sensul arătat la alin.

(1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de

proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de deciziile/dispozițiile emise de

entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare

sau, după caz, ordinelor conducătorilor administrației publice centrale

conținând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de

situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și de întreaga

documentație aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu

imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite

în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a

deciziilor/dispozițiilor sau după caz, a ordinelor.”

- alin. (2

1

):

„Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate

pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către

Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de

referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior

exercitării controlului de legalitate de către acesta.”

- alin. (2

2

):

„Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi

însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare,

total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de

entitatea învestită cu soluționarea notificării.

- alin.

(3):

„În termen de 30 de zile de la data

intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central constituit prin Ordinul Ministrului

Finanțelor Publice nr. 1329/2003 va proceda la predarea, pe bază de

proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a

tuturor documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor

motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de

valoare nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în

vigoare a prezentei legi.”

- alin.

(4):

„Pe baza situației juridice a imobilului

pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei

Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în

privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură.”

- alin.

(5):

„Secretariatul Comisiei Centrale va

proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în

mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care

acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate,

în vederea întocmirii raportului de evaluare.”

- alin.

(6):

„După primirea

dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua

procedura de specialitate, și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va

transmite Comisie Centrale. Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în

limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.”

Legiuitorul a

menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului

de evaluare de către evaluatorul numit.

În mod expres, în art.

16 alin. (7) al acestui act normativ, se menționează că „în baza raportului de

evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând

titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.”

În alin. (8) se arată

că dispozițiile alin. (1)-(2) și (7), care reglementează procedura de emitere a

titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor

emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind

regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie

1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care

urmează a se acorda ca despăgubire, iar în cazul prevăzut la alin. (8), titlul

de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

până la concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor

consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflație.

În cauză, este

necontestat că reclamanții au solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să li se

acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Municipiul Cluj-Napoca,

str. P., și că, prin dispoziția din 06 februarie 2006, Primăria Municipiului

Cluj-Napoca a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri de

despăgubiri reclamanților, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor și înregistrat sub nr. 9946/CC.

În cauză s-a efectuat

verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în

natură.

Reclamanții s-au

adresat instanței de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru imobilul în

litigiu, care nu poate fi restituit în natură, iar instanța de fond a admis

cererea și a obligat pârâta să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire

în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Recurenta a invocat

în apărarea sa împrejurarea că soluționarea dosarelor privind acordarea

despăgubirilor se face în virtutea declanșării procedurii de soluționare

prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, avându-se în vedere ordinea de

înregistrare a dosarelor, astfel cum s-a statuat în decizia nr. 2815/2008 emisă

de Comisia Centrală, însă aceasta avea obligația de a trimite dosarul unui

evaluator sau societății de evaluare desemnate.

Admițând acțiunea

formulată de intimații-reclamanți, instanța de fond a susținut, în esență, că

refuzul pârâtei de a emite titlul de despăgubire este unul abuziv, prin care li

se încalcă reclamanților dreptul de a dobândi un bun, drept ocrotit de art. 1

din Protocolul nr. 1 al Convenției, soluție pe care instanța de recurs o

apreciază ca fiind legală și temeinică.

Este adevărat că

Titlul VII – Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor

preluate în mod abuziv, din Legea nr. 247/2005, cu modificările și completările

ulterioare, nu prevede nici un termen limită pentru soluționarea dosarelor

privind emiterea titlurilor de despăgubire, termen care nu se regăsește nici în

Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, precum nici în decizia

nr. 2815 din 16 septembrie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, dar această situație nu poate constitui un argument pentru ca

durata de soluționare să fie lăsată la voia autorității competente.

Totuși, jurisprudența

Înaltei Curți în materie a considerat că termenul de 30 de zile prevăzut de

art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi aplicat în procedura

Titlului VII; aceasta deoarece emiterea deciziei este rezultatul unui proces ce

însumează mai multe etape, inclusiv efectuarea unei expertize de specialitate, ceea

ce implică, în mod firesc, depășirea unei perioade scurte de timp, de 30 zile.

Jurisprudența constantă

a Înaltei Curți, urmată și în prezenta cauză, a arătat necesitatea emiterii actului

administrativ în cadrul unui termen rezonabil, în conformitate cu prevederile

art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, termen ce va fi apreciat de

la caz la caz.

Din actele dosarului rezultă

că autoritatea pârâtă a fost învestită în vederea emiterii deciziei, încă din anul

2006, neprocedând în acest sens nici până în momentul pronunțării instanței de fond

- 20 mai 2011 și nici până în momentul pronunțării deciziei de recurs - 26

aprilie 2012, adică o perioadă de aproximativ 6 ani.

Este binecunoscut în doctrină

și practica administrativă că o autoritate publică nu se poate apăra și nu poate

justifica legal întârzierea în emiterea unui act administrativ pe motiv că cererile

adresate sunt prea numeroase pentru a fi rezolvate într-un interval de timp rezonabil.

Astfel, în primul rând,

este unanim acceptat că unul dintre principiile care trebuie să guverneze activitatea

organelor administrației publice este principiul operativității, care obligă orice

structură administrativă ca, în scopul realizării interesului general, dar și a

drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor particulare, să acționeze în

mod prompt, eficace și eficient.

În acest sens, trebuie

menționată Recomandarea CM (2007/7) privind buna administrare, prin care Comitetul

de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7

din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile publice să acționeze

și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea

cauzei și cu interesele care există în cauza respectivă.

Într-adevăr, ca urmare

a aderării României la Uniunea Europeană și intrării în vigoare a Tratatului de

la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din T.U.E., recunoaște

drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale

a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetățenii români sunt beneficiarii unui

drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de

cetățeni europeni.

Astfel, potrivit art.

41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în

mod imparțial, corect și într-un termen rezonabil.

Or, având în vedere dispozițiile

art. 20 din Constituție, prevederile legale interne, atât cele cuprinse în legislația

primară – Legea nr. 247/2005, în cazul de față, cât și în reglementările secundare

– H.G. nr. 1095/2005 și Decizia nr. 2815/2008, în cazul de față, referitoare la

procedura de soluționare a cererilor care au ca scop acordarea despăgubirilor pentru

imobilele trecute în proprietatea Statului Român, nu pot fi nici interpretate și

nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună administrare și cu încălcarea termenului

rezonabil de soluționare a cererilor respective, ca element component al dreptului

la o bună administrare.

Pe de altă parte, trebuie

menționat și faptul că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a statuat că termenul rezonabil,

ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană

a Drepturilor Omului, este pe deplin aplicabil și în cadrul procedurilor administrative

reglementate pentru soluționarea oricăror cereri de către organele administrației

publice centrale sau locale.

Cu toate acestea, dosarul

reclamanților, în care a fost emisă dispoziția nr. 499 din 06 februarie 2006 a Primarului

Municipiului Cluj-Napoca cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost soluționat,

deși au trecut câțiva ani de la înregistrare.

În raport cu data declanșării

procedurii administrative – anul 2001 și cu data înregistrării dosarului la Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor – anul 2006, precum și în raport cu importanța

cauzei pentru intimații-reclamanți, dar și cu atitudinea de tergiversare manifestată

de autoritățile administrative competente, rezultă că în speță a fost încălcat termenul

rezonabil de către autoritățile respective, ceea ce reprezintă un refuz nejustificat

în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art.

2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este definit ca

atitudinea de a nu soluționa cererea unei persoane, manifestată cu exces de putere.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. n) din aceeași lege, prin exces de putere se înțelege exercitarea de către

autoritățile publice a dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenței

legale sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Or, în cauză, așa cum

s-a argumentat mai sus, autoritățile administrative competente sesizate cu soluționarea

cererii formulate de recurentul-reclamant, și-au exercitat dreptul de apreciere

cu privire la intervalul de timp în care erau datoare să rezolve cererea în litigiu,

cu încălcarea termenului rezonabil, ca element al dreptului fundamental la o bună

administrare de care beneficiază reclamanții.

Cum dosarul reclamanților

a fost înregistrat la Comisie în anul 2006, se reține că nesoluționarea acestuia

într-un termen de aproximativ 6 ani și neîndeplinirea obligației de a emite un titlu

de despăgubire, aduce o atingere evidentă noțiunii de bun garantat de art. 1 din

Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Înalta Curte constată

că autoritatea pârâtă este în culpă, pentru că nu a luat măsuri eficiente pentru

soluționarea cererii intimaților-reclamanți, astfel cum în mod corect a reținut

și instanța de fond.

Fiind vorba de o perioadă

de aproape 6 ani, în care Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu a

dat curs solicitării reclamanților de evaluare a imobilului și emitere a deciziei,

este evident că nu ne aflăm în prezența unui „termen rezonabil”, în accepțiunea

prevederilor comunitare sus-menționate, dar ne aflăm în situația nesoluționării

în termen a cererii formulate de reclamanți, ceea ce impune aplicarea în speță a

prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004.

În temeiul art. 18

alin. (1), (5) și (6) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, pârâta Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor va fi obligată să emită decizia reprezentând

titlul de despăgubire, cu respectarea dispozițiilor art. 16 alin. (6) și (7) din

Titlul VII al Legii nr. 247/2005, în termen de 6 luni de la pronunțarea prezentei

decizii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinței civile

nr. 313/2011 din 20 mai 2011 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că obligă pârâta să emită decizia titlu de despăgubire în termen de 6

luni de la data prezentei hotărâri.

Menține celelalte dispoziții

ale sentinței recurate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 26 aprilie 2012.