ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2037/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții P.A. și P.I. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, să fie obligată pârâta să soluționeze cererea înregistrată sub nr. 9946/CC și să fie obligată pârâta ca în termen de 30 zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii să emită decizie reprezentând titlul de despăgubire. Prin sentința civilă nr. 313/2011 din 20 mai 2011, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de către reclamanții P.A. și P.I., în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și, în consecință, a obligat pârâta să emită decizie reprezentând titlu de despăgubire urmare a soluționării Dosarului nr. 9946/CC, în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut faptul că reclamanții s-au adresat instanței de judecată pe calea contenciosului administrativ tocmai pornind de la ideea că soluționarea cererilor de acordare a despăgubirilor rezultate din aplicarea Legii nr. 10/2001 trebuie să se facă într-un termen rezonabil, în condițiile în care Legea nr. 247/2005 nu prevede nici un termen, iar faptul de a condiționa soluționarea dosarelor de elementul aleatoriu introdus de comisie nu constituie o justificare pertinentă pentru autoritatea pârâtă care să conducă la neemiterea într-un termen rezonabil a deciziei de despăgubire. S-a mai reținut de către instanță că, în esență, pârâta nu neagă dreptul reclamanților la despăgubiri, ci invocă neajunsuri de ordin administrativ referitoare la ordinea soluționării cererilor, iar aceste apărări nu pot fi reținute de către curte pentru că prin aceasta se tinde la invocarea propriei culpe în nesoluționarea cererii.

S-a arătat că, deși reclamanții au un act administrativ prin care li s-a stabilit dreptul la acordarea despăgubirilor, respectiv dispoziția primarului, nu au posibilitatea de a pune în executare acest act administrativ deoarece doar Comisia are atribuția de a emite titlul prin care se stabilește cu exactitate valoarea despăgubirilor și, prin urmare, refuzul pârâtei de a emite titlul de despăgubire este unul abuziv, prin care li se încalcă dreptul de a dobândi un bun, drept ocrotit de art. 1 din Protocolul 1 al Convenției. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurenta-pârâtă arată, în esență, faptul că între data efectuării evaluării și data emiterii deciziei de către Comisia Centrală există o perioadă în care raportul de evaluare se comunică persoanelor îndreptățite, acestea din urmă pot formula obiecțiuni, la care evaluatorul desemnat trebuie să răspundă și să comunice răspuns atât persoanelor îndreptățite, cât și Comisiei Centrale, cu mențiunea că obligația de a comunica raportul de evaluare, precum și răspunsul la eventuale obiecțiuni revin evaluatorului desemnat și nu Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, astfel că nu poate fi reținut termenul de 30 de zile, indicat de instanța de fond, în care Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să transmită dosarul reclamantei evaluatorului desemnat și să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire.

Recurenta-pârâtă reiterează argumentele expuse prin întâmpinarea depusă la dosar în fața instanței de fond, referitoare la procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, la complexitatea acesteia, la incidența în cauză a deciziei nr. 2815/2008 a Comisiei Centrale cu privire la ordinea de soluționare a dosarelor. Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate: Legea nr. 247/2005 stabilește procedura administrativă și etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii reprezentând titlul de despăgubire de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Astfel fiind, în speță sunt aplicabile prevederile art. 16 Titlul VII din Legea nr. 247/2005, conform cărora: - alin. (1): „Deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi.”, - alin. (2): „Notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care nu au fost soluționate în sensul arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor,

însoțite de deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinelor conducătorilor administrației publice centrale conținând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și de întreaga documentație aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a deciziilor/dispozițiilor sau după caz, a ordinelor.” - alin. (2 1 ): „Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta.” - alin. (2 2 ): „Deciziile/dispozițiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoțite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parțial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deținute de entitatea învestită cu soluționarea notificării.

- alin. (3): „În termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central constituit prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 1329/2003 va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentațiilor depuse de către titularii deciziilor/dispozițiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală și care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi.” - alin. (4): „Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură.” - alin. (5): „Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.” - alin. (6): „După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate, și va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisie Centrale.

Acest raport va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.” Legiuitorul a menționat în mod detaliat și procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.

În mod expres, în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ, se menționează că „în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.” În alin. (8) se arată că dispozițiile alin. (1)-(2) și (7), care reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător și deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) și art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire, iar în cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurența sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflație.

În cauză, este necontestat că reclamanții au solicitat ca în baza Legii nr. 10/2001 să li se acorde măsuri reparatorii pentru imobilul situat în Municipiul Cluj-Napoca, str. P., și că, prin dispoziția din 06 februarie 2006, Primăria Municipiului Cluj-Napoca a propus acordarea de măsuri reparatorii sub formă de titluri de despăgubiri reclamanților, dosarul fiind transmis către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și înregistrat sub nr. 9946/CC. În cauză s-a efectuat verificarea legalității măsurii de respingere a cererii de restituire în natură. Reclamanții s-au adresat instanței de fond pentru a solicita obligarea Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită titlu de despăgubire pentru imobilul în litigiu, care nu poate fi restituit în natură, iar instanța de fond a admis cererea și a obligat pârâta să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire în termen de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

Recurenta a invocat în apărarea sa împrejurarea că soluționarea dosarelor privind acordarea despăgubirilor se face în virtutea declanșării procedurii de soluționare prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, avându-se în vedere ordinea de înregistrare a dosarelor, astfel cum s-a statuat în decizia nr. 2815/2008 emisă de Comisia Centrală, însă aceasta avea obligația de a trimite dosarul unui evaluator sau societății de evaluare desemnate. Admițând acțiunea formulată de intimații-reclamanți, instanța de fond a susținut, în esență, că refuzul pârâtei de a emite titlul de despăgubire este unul abuziv, prin care li se încalcă reclamanților dreptul de a dobândi un bun, drept ocrotit de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției, soluție pe care instanța de recurs o apreciază ca fiind legală și temeinică.

Este adevărat că Titlul VII – Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, din Legea nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare, nu prevede nici un termen limită pentru soluționarea dosarelor privind emiterea titlurilor de despăgubire, termen care nu se regăsește nici în Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 1095/2005, precum nici în decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008 emisă de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar această situație nu poate constitui un argument pentru ca durata de soluționare să fie lăsată la voia autorității competente.

Totuși, jurisprudența Înaltei Curți în materie a considerat că termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 nu poate fi aplicat în procedura Titlului VII; aceasta deoarece emiterea deciziei este rezultatul unui proces ce însumează mai multe etape, inclusiv efectuarea unei expertize de specialitate, ceea ce implică, în mod firesc, depășirea unei perioade scurte de timp, de 30 zile. Jurisprudența constantă a Înaltei Curți, urmată și în prezenta cauză, a arătat necesitatea emiterii actului administrativ în cadrul unui termen rezonabil, în conformitate cu prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, termen ce va fi apreciat de la caz la caz.

Din actele dosarului rezultă că autoritatea pârâtă a fost învestită în vederea emiterii deciziei, încă din anul 2006, neprocedând în acest sens nici până în momentul pronunțării instanței de fond - 20 mai 2011 și nici până în momentul pronunțării deciziei de recurs - 26 aprilie 2012, adică o perioadă de aproximativ 6 ani. Este binecunoscut în doctrină și practica administrativă că o autoritate publică nu se poate apăra și nu poate justifica legal întârzierea în emiterea unui act administrativ pe motiv că cererile adresate sunt prea numeroase pentru a fi rezolvate într-un interval de timp rezonabil.

Astfel, în primul rând, este unanim acceptat că unul dintre principiile care trebuie să guverneze activitatea organelor administrației publice este principiul operativității, care obligă orice structură administrativă ca, în scopul realizării interesului general, dar și a drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor particulare, să acționeze în mod prompt, eficace și eficient. În acest sens, trebuie menționată Recomandarea CM (2007/7) privind buna administrare, prin care Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile publice să acționeze și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei și cu interesele care există în cauza respectivă.

Într-adevăr, ca urmare a aderării României la Uniunea Europeană și intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din T.U.E., recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetățenii români sunt beneficiarii unui drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de cetățeni europeni. Astfel, potrivit art. 41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în mod imparțial, corect și într-un termen rezonabil. Or, având în vedere dispozițiile art. 20 din Constituție, prevederile legale interne, atât cele cuprinse în legislația primară – Legea nr. 247/2005, în cazul de față, cât și în reglementările secundare – H.G.

nr. 1095/2005 și Decizia nr. 2815/2008, în cazul de față, referitoare la procedura de soluționare a cererilor care au ca scop acordarea despăgubirilor pentru imobilele trecute în proprietatea Statului Român, nu pot fi nici interpretate și nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună administrare și cu încălcarea termenului rezonabil de soluționare a cererilor respective, ca element component al dreptului la o bună administrare. Pe de altă parte, trebuie menționat și faptul că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a statuat că termenul rezonabil, ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, este pe deplin aplicabil și în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluționarea oricăror cereri de către organele administrației publice centrale sau locale.

Cu toate acestea, dosarul reclamanților, în care a fost emisă dispoziția nr. 499 din 06 februarie 2006 a Primarului Municipiului Cluj-Napoca cu propunere de acordare a despăgubirilor, nu a fost soluționat, deși au trecut câțiva ani de la înregistrare. În raport cu data declanșării procedurii administrative – anul 2001 și cu data înregistrării dosarului la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor – anul 2006, precum și în raport cu importanța cauzei pentru intimații-reclamanți, dar și cu atitudinea de tergiversare manifestată de autoritățile administrative competente, rezultă că în speță a fost încălcat termenul rezonabil de către autoritățile respective, ceea ce reprezintă un refuz nejustificat în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este definit ca atitudinea de a nu soluționa cererea unei persoane, manifestată cu exces de putere. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeași lege, prin exces de putere se înțelege exercitarea de către autoritățile publice a dreptului de apreciere prin încălcarea limitelor competenței legale sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Or, în cauză, așa cum s-a argumentat mai sus, autoritățile administrative competente sesizate cu soluționarea cererii formulate de recurentul-reclamant, și-au exercitat dreptul de apreciere cu privire la intervalul de timp în care erau datoare să rezolve cererea în litigiu, cu încălcarea termenului rezonabil, ca element al dreptului fundamental la o bună administrare de care beneficiază reclamanții.

Cum dosarul reclamanților a fost înregistrat la Comisie în anul 2006, se reține că nesoluționarea acestuia într-un termen de aproximativ 6 ani și neîndeplinirea obligației de a emite un titlu de despăgubire, aduce o atingere evidentă noțiunii de bun garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Înalta Curte constată că autoritatea pârâtă este în culpă, pentru că nu a luat măsuri eficiente pentru soluționarea cererii intimaților-reclamanți, astfel cum în mod corect a reținut și instanța de fond.

Fiind vorba de o perioadă de aproape 6 ani, în care Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor nu a dat curs solicitării reclamanților de evaluare a imobilului și emitere a deciziei, este evident că nu ne aflăm în prezența unui „termen rezonabil”, în accepțiunea prevederilor comunitare sus-menționate, dar ne aflăm în situația nesoluționării în termen a cererii formulate de reclamanți, ceea ce impune aplicarea în speță a prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004. În temeiul art. 18 alin. (1), (5) și (6) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor va fi obligată să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire, cu respectarea dispozițiilor art. 16 alin. (6) și (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, în termen de 6 luni de la pronunțarea prezentei decizii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinței civile nr. 313/2011 din 20 mai 2011 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată în sensul că obligă pârâta să emită decizia titlu de despăgubire în termen de 6 luni de la data prezentei hotărâri. Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 aprilie 2012.