ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3858/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Instanța de fond 1. Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, la data de 1 noiembrie 2011, reclamantul C.N.

a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor să se dispună: - constatarea nulității examenului organizat în baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală; - anularea Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor și a operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia; - repunerea în situația anterioară prin reintegrarea în funcția de inspector vamal grad profesional asistent la Biroul Vamal Dornești - Punctul Vamal Ulma; - obligarea pârâtei la plata despăgubirilor echivalente drepturilor salariale, actualizate în funcție de rata inflației începând cu data de 8 august 2011 și până la data reintegrării; - suspendarea executării Ordinului Autorității Naționale a Vămilor nr. 7146 din 2 august 2011 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei; - obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că a ocupat funcția publică de execuție de inspector vamal grad profesional asistent, gradația 5, clasa de salarizare 43, Biroul Vamal Dornești din cadrul Direcției Regionale pentru accize și Operațiuni Vamale Iași, iar prin Ordinul 7146 din 2 august 2011, pârâta Autoritatea Națională a Vămilor a dispus încetarea a raportului său de serviciu începând cu data de 8 august 2011. A mai arătat că, la baza emiterii ordinului criticat au stat Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011 emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală - acte administrative cu caracter normativ, nepublicate în Monitorul Oficial, conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 - aspect care lipsește de orice efect și forță legală aceste acte administrative, iar actele subsecvente emise în baza lor sunt lovite de nulitate.

A mai învederat că pârâtele au încălcat normele imperative prevăzute de H.G. nr. 611/2008 care reglementează și asigură publicitatea examenului și a modului în care s-a ținut interviul. Petiționarul a învederat că au fost încălcate și prevederile art. 55 și 57 din Legea 188/1999 în sensul că postul ocupat de un funcționar public învestit în mod legal nu poate fi vacantat și supus unei proceduri de concurs, precum și prevederile art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999. 2. Apărările pârâtei În întâmpinarea depusă la dosar, pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în numele și pentru Autoritatea Națională a Vămilor a arătat, în esență, că Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406 și 2407, ambele din 4 iulie 2011 nu sunt acte administrative cu caracter normativ, așa încât nu sunt supuse publicării lor în Monitorul Oficial, astfel că, toate actele emise ulterior sunt valabile.

A susținut că nu sunt incidente dispozițiile H.G. nr. 611/2008, iar la emiterea actelor administrative contestate au fost respectate dispozițiile art. 99 alin. (5) și art. 100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999. Cu ocazia dezbaterilor, pârâtele au invocat excepția privind lipsa calității procesuale pasive, fiecare, în raport de actele administrative ce fac obiectul criticilor reclamantului și de capetele de cerere din acțiunea reclamantului.

3. Hotărârea curții de apel Prin Sentința nr. 451 din 22 decembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, excepția privind lipsa calității procesuale pasive invocată de fiecare dintre pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor, a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul C.N., în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor, a constatat nulitatea examenului organizat în baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală; a anulat Ordinul nr. 7146 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor și a dispus reintegrarea reclamantului C.N.

pe funcția publică ocupată anterior și obligarea pârâtei Autoritatea Națională a Vămilor la plata drepturilor salariale de care a fost privat, începând cu 8 august 2011 și până la data reîncadrării; obligând pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor la plata sumei de 1.240 RON, cheltuieli de judecată. Cu privire la excepție, Curtea a reținut, raportat la capetele de cerere din acțiune, că pârâta Autoritatea Națională a Vămilor este emitenta Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011 și pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a emis Ordinul nr. 2407/2011, a căror anulare a solicitat-o reclamantul, așa încât ambele autorități au legitimare procesuală pasivă.

Cu privire la fondul cauzei, Curtea a constatat că la baza emiterii Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011 al Autorității Naționale a Vămilor au stat: H.G.

nr. 110/2009, Legea nr. 188/1999 și Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011. Prin Ordinul nr. 2406/2011, emis de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală au fost aprobate structurile organizatorice ale aparatului central al Autorității Naționale a Vămilor, Direcțiilor Regionale pentru accize și operațiuni vamale și Direcțiilor Județene, iar prin Ordinul nr. 2407/2011, emis de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală, au fost aprobate statele de funcții pentru structurile enumerate anterior (art. 1 și 2) și Regulamentul pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul acestor structuri (art. 5). Verificând apărările dezvoltate de părțile litigante, Curtea a analizat cu prioritate pe cea care vizează clarificarea naturii juridice a Ordinelor nr. 2406 și nr. 2407/2011, ca fiind acte administrative cu caracter individual sau cu caracter normativ, în opinia Curții rezolvarea acestei problematici fiind esențială pentru analiza celorlalte critici evocate de părți.

Curtea de apel a apreciat că cele două ordine au caracter normativ, distincțiile valabile actului normativ evidențiindu-se fără echivoc din conținutul acestora. Odată stabilit caracterul normativ al acestor ordine, Curtea a observat că nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, cerință impusă de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, iar afișarea lor pe site-ul Autorității Naționale a Vămilor și Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cât și la sediul Autorității Naționale a Vămilor - potrivit susținerilor pârâtelor - nu satisface cerințele imperative ale normei menționate.

Raportat la această normă de tehnică legislativă, Curtea a stabilit că momentul de la care actul administrativ normativ produce efecte juridice (drepturi și obligații care iau naștere, se modifică sau încetează) este, în principiu, cel al publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I. Dacă art. 100, respectiv 108 din Constituția României sancționează nepublicarea în Monitorul Oficial a: decretelor Președintelui României, hotărârilor și ordonanțelor adoptate de Guvern cu inexistența actelor, pentru situația actelor administrative normative emise de organele administrației publice centrale de specialitate - situația din speță - nepublicarea lor, deși nu afectează existența lor, s-a apreciat că ele nu sunt obligatorii pentru particulari sau opozabile acestora, iar nedivulgarea/nepublicarea actului administrativ normativ antrenează nulitatea actelor emise în baza lui.

S-a concluzionat că Ordinele nr. 2406 și nr. 2408 din 4 iulie 2011 - acte administrative normative - sunt inopozabile reclamantului, nefiind publicate în Monitorul Oficial - pentru aceleași argumente și Ordinul nr. 2589/2011, emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală, prin care a fost aprobată bibliografia și Ordinul nr. 2619/2011 privind constituirea comisiilor de examen, li se aplică aceeași situație juridică - iar actele administrative emise în baza lor - respectiv: Ordinul nr. 7146/2011, precum și examenul organizat în perioada 18 - 29 iulie 2011 sunt lovite de nulitate. În consecință, în temeiul art. 106 alin. (1), (2) din Legea nr. 188/1999, Curtea a dispus reîncadrarea reclamantului în funcția publică de execuție ocupată anterior emiterii actelor administrative declarate nule și acordarea drepturilor salariale de care a fost lipsit pe toată această perioadă, până la data reintegrării.

În conformitate cu art. 274 C. proc. civ., Curtea a dispus obligarea pârâtelor la rambursarea cheltuielilor de judecată în sumă de 1.240 RON, justificate de reclamant cu timbrarea acțiunii și cu plata onorariului de avocat. II. Instanța de recurs 1. Cererile de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 451 din 22 decembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâtele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași în numele și pentru Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală prin Președinte, care au invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9, în condițiile art. 304 1 C. proc.

civ., fiind susținute, în esență, următoarele critici: Printr-o primă critică formulată, recurentele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași și Autoritatea Națională a Vămilor au susținut că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, deoarece Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011, nr. 2407/2011 și 2619/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ, întrucât acestea nu au o aplicabilitate generală și nu se adresează erga omnes, ci se adresează unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat la cunoștință de dispozițiile acestora, dată fiind afișarea acestora atât pe site-ul A.N.A.F., cât și pe site-ul A.N.V., dar și la sediul A.N.V.

De asemenea, s-a susținut că: Ordinele nr. 2406, nr. 2407/2011 și 2619/2011 emise de președintele A.N.A.F. nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată; a existat un proces de reorganizare al autorității publice pârâte, fiind redus numărul de posturi de la 4586 la maxim 3159, conform art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011, nefiind vorba de ocuparea unei funcții publice prin una din modalitățile prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

S-a mai arătat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 56 și 57 alin. (2) din legea menționată și nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V. s-a desfășurat cu avizul A.N.F.P., așa cum rezultă din Adresele nr. 895341 din 29 iunie 2011 și nr. 896.404 din 4 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost invocate în preambulul ordinelor contestate și că nu-i incumbă obligația de a publica anunțul privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia și nici de a respecta dispozițiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce privește stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfășurarea probelor. S-a învederat că prin Adresa nr. 904.605 din 12 septembrie 2011 emisă de A.N.F.P.

se arată că modalitatea de organizare și desfășurare a examenului organizat în cazul reorganizării instituției publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică în parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008. Drept urmare, prin Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia pentru examenul de testare profesională din perioada 18 - 29 iulie 2011, pentru funcționarii publici și personalul contractual din structura A.N.V. ale căror funcții au fost supuse reorganizării, cărora li s-a oferit posibilitatea de a opta în scris pentru funcții publice vacante, de conducere sau execuție corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.

Recurenta a arătat că subiectele la proba scrisă s-au elaborat de Comisia de examen cu 3 ore înaintea examenului, cu respectarea bibliografiei aprobate, candidații nemulțumiți având posibilitatea formulării unei contestații, interviul desfășurându-se conform art. 23 - 29 din Regulamentul Anexa 11 la O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011, candidații admiși la cele două probe fiind numiți în funcțiile publice conform punctajelor obținute, în ordine descrescătoare și în limita posturilor vacante, potrivit art. 32 din Regulament. S-a concluzionat că punctajul obținut de intimatul reclamant C.N.

- 140 puncte - a fost mai mic decât cel obținut de ceilalți funcționari publici care au optat pentru aceeași funcție publică vacantă, astfel că prin Ordinul nr. 7146 din 2 august 2011 s-a dispus eliberarea intimatului din funcția publică deținută, de inspector vamal grad profesional asistent, gradație 5, clasa salarizare 43, la Biroul Vamal Dornești, întreaga procedură de reorganizare a sistemului vamal și de examen desfășurându-se conform legii. Prin recursul formulat recurenta Agenția Națională de Administrare Fiscală s-a solicitat modificarea în parte a hotărârii recurate în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive, având în vedere faptul că în cauză sunt atacate acte administrative emise de alte instituții, singurele în măsură să formuleze apărări de fond cu privire la criticile invocate de reclamantă, reiterându-se sintetic și celelalte critici ale recurentelor pârâte,prezentate anterior.

2. Apărările intimatului Intimatul, prin întâmpinarea depusă la dosar în temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. și prin apărătorul său în instanță a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. 3. Considerentele instanței de recurs Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt fondate, pentru argumentele expuse în continuare. În primul rând, Înalta Curte constată că raționamentul judecătorului fondului s-a bazat exclusiv pe ideea că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deși, fiind acte administrative cu caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G.

nr. 110/2009, aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte administrative și implicit nulitatea actelor administrative emise în baza acestora, așa încât va analiza doar criticile formulate pe acest aspect. În acest context, Înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este calificarea Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică. Actul administrativ normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.

Actul administrativ normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, organizează aplicarea legilor și se aseamănă cu acestea, pentru că edictează reguli, norme, dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte. Actul administrativ individual este un act administrativ concret care privește aplicarea în concret a legilor și se adresează unui subiect de drept determinat sau unei categorii anume a subiectelor de drept. Așadar, cele două tipuri/categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V.

și a unităților subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011, prin care au fost aprobate statele de funcții pentru A.N.V. - aparat central și structuri subordonate, precum și regulamentele pentru organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept, respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul Autorității Naționale a Vămilor.

Astfel, în mod greșit prima instanța a reținut că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7146/2011, sunt acte administrative cu caracter normativ, fără a observa că acestea produc efecte numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V., respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestora, rolul lor fiind acela de a aplica H.G. nr. 110/2009, privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, stabilind structura concretă și statul de funcții al acestei autorități, inclusiv pentru direcțiile corespunzătoare din teritoriu.

Odată stabilit faptul că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile, în cauză, dispozițiile art. 11 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.", precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G.

nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu caracter individual”. Prin urmare, în mod greșit a reținut instanța de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V., cerința publicării fiind prevăzută de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu individual, cum este cazul ordinelor invocate în speță, emise în condițiile art. 5 alin. (3) și art. 7, art. 8 și art. 9 din H.G.

nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011. În aceste condiții, în mod neîntemeiat a apreciat instanța de fond că cele două ordine, prin nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice, de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare din funcție a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor emise în această procedură, inclusiv a Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011, prin care intimatul-reclamant a fost eliberat din funcția publică de inspector vamal. Totodată, constatând, în acord cu instanța de fond, că recurenta Agenția Națională de Administrare Fiscală este emitenta Ordinului nr. 2407/2011, prin care s-a dispus organizarea examenului contestat în prezenta cauză, Înalta Curte constată că în mod corect s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei recurente.

Deoarece în cererea introductivă intimatul-reclamant a formulat și alte critici privind legalitatea procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanță, ceea ce echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecății, în sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a nu lipsi părțile de un grad de jurisdicție, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursurilor declarate de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași, în nume propriu și pentru Autoritatea Națională a Vămilor, precum și de către Agenția Națională de Administrare Fiscală, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru verificarea și soluționarea tuturor susținerilor intimatului-reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale în numele și pentru Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală împotriva Sentinței nr. 451 din 22 decembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 2 octombrie 2012. Procesat de GGC - AZ