ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3858/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3858/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Instanța de fond

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Suceava, la data de 1 noiembrie 2011, reclamantul C.N. a solicitat, în

contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea

Națională a Vămilor să se dispună:

- constatarea

nulității examenului organizat în baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 4 iulie

2011 emis de Agenția Națională de Administrare Fiscală;

- anularea Ordinului

nr. 7146 din 2 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor și a

operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia;

- repunerea în

situația anterioară prin reintegrarea în funcția de inspector vamal grad

profesional asistent la Biroul Vamal Dornești - Punctul Vamal Ulma;

- obligarea pârâtei

la plata despăgubirilor echivalente drepturilor salariale, actualizate în

funcție de rata inflației începând cu data de 8 august 2011 și până la data

reintegrării;

- suspendarea

executării Ordinului Autorității Naționale a Vămilor nr. 7146 din 2 august 2011

până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei;

- obligarea la plata

cheltuielilor de judecată.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că a ocupat funcția publică de execuție de

inspector vamal grad profesional asistent, gradația 5, clasa de salarizare 43,

Biroul Vamal Dornești din cadrul Direcției Regionale pentru accize și

Operațiuni Vamale Iași, iar prin Ordinul 7146 din 2 august 2011, pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor a dispus încetarea a raportului său de serviciu

începând cu data de 8 august 2011.

A mai arătat că, la

baza emiterii ordinului criticat au stat Ordinele nr. 2406 și nr. 2407 din 4

iulie 2011 emise de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală -

acte administrative cu caracter normativ, nepublicate în Monitorul Oficial,

conform prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 - aspect care

lipsește de orice efect și forță legală aceste acte administrative, iar actele

subsecvente emise în baza lor sunt lovite de nulitate.

A mai învederat că

pârâtele au încălcat normele imperative prevăzute de H.G. nr. 611/2008 care

reglementează și asigură publicitatea examenului și a modului în care s-a ținut

interviul.

Petiționarul a

învederat că au fost încălcate și prevederile art. 55 și 57 din Legea 188/1999

în sensul că postul ocupat de un funcționar public învestit în mod legal nu

poate fi vacantat și supus unei proceduri de concurs, precum și prevederile

art. 100 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.

În întâmpinarea

depusă la dosar, pârâta Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale

Iași, în numele și pentru Autoritatea Națională a Vămilor a arătat, în esență,

că Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală nr. 2406

și 2407, ambele din 4 iulie 2011 nu sunt acte administrative cu caracter

normativ, așa încât nu sunt supuse publicării lor în Monitorul Oficial, astfel

că, toate actele emise ulterior sunt valabile.

A susținut că nu sunt

incidente dispozițiile H.G. nr. 611/2008, iar la emiterea actelor administrative

contestate au fost respectate dispozițiile art. 99 alin. (5) și art. 100 alin.

(1) și (3) din Legea nr. 188/1999.

Cu ocazia

dezbaterilor, pârâtele au invocat excepția privind lipsa calității procesuale

pasive, fiecare, în raport de actele administrative ce fac obiectul criticilor

reclamantului și de capetele de cerere din acțiunea reclamantului.

de apel

Prin Sentința nr. 451

din 22 decembrie 2011, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de

contencios administrativ și fiscal, a respins, ca nefondată, excepția privind

lipsa calității procesuale pasive invocată de fiecare dintre pârâtele Agenția

Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor, a admis

acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul C.N., în

contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și

Autoritatea Națională a Vămilor, a constatat nulitatea examenului organizat în

baza pct. 5 din Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 emis de Agenția Națională de

Administrare Fiscală; a anulat Ordinul nr. 7146 din 2 august 2011 emis de

Autoritatea Națională a Vămilor și a dispus reintegrarea reclamantului C.N. pe

funcția publică ocupată anterior și obligarea pârâtei Autoritatea Națională a

Vămilor la plata drepturilor salariale de care a fost privat, începând cu 8

august 2011 și până la data reîncadrării; obligând pârâtele Agenția Națională

de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor la plata sumei de

1.240 RON, cheltuieli de judecată.

Cu privire la excepție,

Curtea a reținut, raportat la capetele de cerere din acțiune, că pârâta

Autoritatea Națională a Vămilor este emitenta Ordinului nr. 7146 din 2 august

2011 și pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală a emis Ordinul nr.

2407/2011, a căror anulare a solicitat-o reclamantul, așa încât ambele

autorități au legitimare procesuală pasivă.

Cu privire la fondul

cauzei, Curtea a constatat că la baza emiterii Ordinului nr. 7146 din 2 august

2011 al Autorității Naționale a Vămilor au stat: H.G. nr. 110/2009, Legea nr.

188/1999 și Ordinele Președintelui Agenției Naționale de Administrare Fiscală

nr. 2406 și nr. 2407 din 4 iulie 2011.

Prin Ordinul nr.

2406/2011, emis de Președintele Agenției Naționale de Administrare Fiscală au

fost aprobate structurile organizatorice ale aparatului central al Autorității

Naționale a Vămilor, Direcțiilor Regionale pentru accize și operațiuni vamale

și Direcțiilor Județene, iar prin Ordinul nr. 2407/2011, emis de Președintele

Agenției Naționale de Administrare Fiscală, au fost aprobate statele de funcții

pentru structurile enumerate anterior (art. 1 și 2) și Regulamentul pentru

organizarea și desfășurarea examenului de testare profesională a funcționarilor

publici și personalului contractual din cadrul acestor structuri (art. 5).

Verificând apărările

dezvoltate de părțile litigante, Curtea a analizat cu prioritate pe cea care

vizează clarificarea naturii juridice a Ordinelor nr. 2406 și nr. 2407/2011, ca

fiind acte administrative cu caracter individual sau cu caracter normativ, în opinia

Curții rezolvarea acestei problematici fiind esențială pentru analiza

celorlalte critici evocate de părți.

Curtea de apel a

apreciat că cele două ordine au caracter normativ, distincțiile valabile

actului normativ evidențiindu-se fără echivoc din conținutul acestora.

Odată stabilit

caracterul normativ al acestor ordine, Curtea a observat că nu au fost

publicate în Monitorul Oficial al României, cerință impusă de prevederile art.

10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, iar afișarea lor pe site-ul Autorității

Naționale a Vămilor și Agenției Naționale de Administrare Fiscală, cât și la

sediul Autorității Naționale a Vămilor - potrivit susținerilor pârâtelor - nu

satisface cerințele imperative ale normei menționate.

Raportat la această

normă de tehnică legislativă, Curtea a stabilit că momentul de la care actul

administrativ normativ produce efecte juridice (drepturi și obligații care iau

naștere, se modifică sau încetează) este, în principiu, cel al publicării în

Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dacă art. 100,

respectiv 108 din Constituția României sancționează nepublicarea în Monitorul

Oficial a: decretelor Președintelui României, hotărârilor și ordonanțelor

adoptate de Guvern cu inexistența actelor, pentru situația actelor

administrative normative emise de organele administrației publice centrale de

specialitate - situația din speță - nepublicarea lor, deși nu afectează

existența lor, s-a apreciat că ele nu sunt obligatorii pentru particulari sau

opozabile acestora, iar nedivulgarea/nepublicarea actului administrativ

normativ antrenează nulitatea actelor emise în baza lui.

S-a concluzionat că

Ordinele nr. 2406 și nr. 2408 din 4 iulie 2011 - acte administrative normative

- sunt inopozabile reclamantului, nefiind publicate în Monitorul Oficial -

pentru aceleași argumente și Ordinul nr. 2589/2011, emis de Agenția Națională

de Administrare Fiscală, prin care a fost aprobată bibliografia și Ordinul nr.

2619/2011 privind constituirea comisiilor de examen, li se aplică aceeași

situație juridică - iar actele administrative emise în baza lor - respectiv:

Ordinul nr. 7146/2011, precum și examenul organizat în perioada 18 - 29 iulie

2011 sunt lovite de nulitate.

În consecință, în

temeiul art. 106 alin. (1), (2) din Legea nr. 188/1999, Curtea a dispus

reîncadrarea reclamantului în funcția publică de execuție ocupată anterior

emiterii actelor administrative declarate nule și acordarea drepturilor

salariale de care a fost lipsit pe toată această perioadă, până la data

reintegrării.

În conformitate cu

art. 274 C. proc. civ., Curtea a dispus obligarea pârâtelor la rambursarea

cheltuielilor de judecată în sumă de 1.240 RON, justificate de reclamant cu

timbrarea acțiunii și cu plata onorariului de avocat.

II. Instanța de

recurs

Împotriva Sentinței

civile nr. 451 din 22 decembrie 2011 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a

civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâtele

Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Iași în numele și pentru

Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală

prin Președinte, care au invocat motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 9,

în condițiile art. 304

1

C. proc. civ., fiind susținute, în esență,

următoarele critici:

Printr-o primă

critică formulată, recurentele Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni

Vamale Iași și Autoritatea Națională a Vămilor au susținut că sentința civilă

recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea

greșită a legii, deoarece Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011, nr.

2407/2011 și 2619/2011 nu reprezintă acte cu caracter normativ, întrucât

acestea nu au o aplicabilitate generală și nu se adresează erga omnes, ci se adresează

unui număr restrâns și bine definit de subiecți, care au luat la cunoștință de

dispozițiile acestora, dată fiind afișarea acestora atât pe site-ul A.N.A.F.,

cât și pe site-ul A.N.V., dar și la sediul A.N.V.

De asemenea, s-a

susținut că: Ordinele nr. 2406, nr. 2407/2011 și 2619/2011 emise de

președintele A.N.A.F. nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul

Oficial al României, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000,

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată; a existat un proces de reorganizare al autorității publice pârâte,

fiind redus numărul de posturi de la 4586 la maxim 3159, conform art. 7 alin.

(5) din H.G. nr. 110/2009 privind organizarea și funcționarea A.N.V.,

modificată și completată prin H.G. nr. 565/2011, nefiind vorba de ocuparea unei

funcții publice prin una din modalitățile prevăzute de Legea nr. 188/1999,

republicată, cu modificările și completările ulterioare.

S-a mai arătat că nu

sunt aplicabile dispozițiile art. 56 și 57 alin. (2) din legea menționată și

nici cele ale H.G. nr. 611/2008; procesul de reorganizare a A.N.V. s-a

desfășurat cu avizul A.N.F.P., așa cum rezultă din Adresele nr. 895341 din 29

iunie 2011 și nr. 896.404 din 4 iulie 2011, adrese care, de altfel, au fost

invocate în preambulul ordinelor contestate și că nu-i incumbă obligația de a

publica anunțul privind examenul de testare profesională în Monitorul Oficial

al României cu 30 de zile înainte de data susținerii acestuia și nici de a

respecta dispozițiile H.G. nr. 611/2008, în ceea ce privește stabilirea

bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfășurarea probelor.

S-a învederat că prin

Adresa nr. 904.605 din 12 septembrie 2011 emisă de A.N.F.P. se arată că

modalitatea de organizare și desfășurare a examenului organizat în cazul

reorganizării instituției publice în temeiul art. 100 alin. (3) din Legea nr.

188/1999 se stabilește de către fiecare autoritate sau instituție publică în

parte, aceasta nefiind reglementată prin prevederile H.G. nr. 611/2008.

Drept urmare, prin

Ordinul Președintelui A.N.A.F. nr. 2589/2011 s-a aprobat bibliografia pentru

examenul de testare profesională din perioada 18 - 29 iulie 2011, pentru

funcționarii publici și personalul contractual din structura A.N.V. ale căror

funcții au fost supuse reorganizării, cărora li s-a oferit posibilitatea de a

opta în scris pentru funcții publice vacante, de conducere sau execuție

corespunzătoare, în termenul comunicat în preaviz.

Recurenta a arătat că

subiectele la proba scrisă s-au elaborat de Comisia de examen cu 3 ore înaintea

examenului, cu respectarea bibliografiei aprobate, candidații nemulțumiți având

posibilitatea formulării unei contestații, interviul desfășurându-se conform

art. 23 - 29 din Regulamentul Anexa 11 la O.P.A.N.A.F. nr. 2407/2011,

candidații admiși la cele două probe fiind numiți în funcțiile publice conform

punctajelor obținute, în ordine descrescătoare și în limita posturilor vacante,

potrivit art. 32 din Regulament.

S-a concluzionat că

punctajul obținut de intimatul reclamant C.N. - 140 puncte - a fost mai mic

decât cel obținut de ceilalți funcționari publici care au optat pentru aceeași

funcție publică vacantă, astfel că prin Ordinul nr. 7146 din 2 august 2011 s-a

dispus eliberarea intimatului din funcția publică deținută, de inspector vamal

grad profesional asistent, gradație 5, clasa salarizare 43, la Biroul Vamal

Dornești, întreaga procedură de reorganizare a sistemului vamal și de examen

desfășurându-se conform legii.

Prin recursul

formulat recurenta Agenția Națională de Administrare Fiscală s-a solicitat

modificarea în parte a hotărârii recurate în sensul admiterii excepției lipsei

calității procesuale pasive, având în vedere faptul că în cauză sunt atacate

acte administrative emise de alte instituții, singurele în măsură să formuleze

apărări de fond cu privire la criticile invocate de reclamantă, reiterându-se

sintetic și celelalte critici ale recurentelor pârâte,prezentate anterior.

intimatului

Intimatul, prin

întâmpinarea depusă la dosar în temeiul art. 308 alin. (2) C. proc. civ. și

prin apărătorul său în instanță a solicitat respingerea recursurilor ca

nefondate.

instanței de recurs

Examinând sentința

atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor cuprinse în

întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în temeiul art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt

fondate, pentru argumentele expuse în continuare.

În primul rând,

Înalta Curte constată că raționamentul judecătorului fondului s-a bazat

exclusiv pe ideea că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr.

2407/2011 nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României deși, fiind

acte administrative cu caracter normativ, exista această obligație potrivit dispozițiilor

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr.

110/2009, aspect de natură a atrage sancțiunea inexistenței respectivelor acte

administrative și implicit nulitatea actelor administrative emise în baza

acestora, așa încât va analiza doar criticile formulate pe acest aspect.

În acest context,

Înalta Curte constată că esențială pentru soluționarea prezentei cauze este

calificarea Ordinelor Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și nr. 2407/2011 ca

fiind acte administrative normative sau acte administrative individuale, în

raport de conținutul acestora și efectele produse în ordinea juridică.

Actul administrativ

normativ este acel act administrativ prin care se formulează reguli de drept

generale și impersonale, se stabilesc situații juridice cu același caracter,

aplicabile unui număr nedeterminat de subiecte de drept.

Actul administrativ

normativ, din punct de vedere material, al cuprinsului său, organizează

aplicarea legilor și se aseamănă cu acestea, pentru că edictează reguli, norme,

dispoziții generale și obligatorii pentru un număr nelimitat de subiecte.

Actul administrativ

individual este un act administrativ concret care privește aplicarea în concret

a legilor și se adresează unui subiect de drept determinat sau unei categorii

anume a subiectelor de drept.

Așadar, cele două

tipuri/categorii de acte administrative trebuie diferențiate atât în funcție de

obiectul lor, cât și în raport de criteriul determinabilității persoanelor

cărora li se aplică, criterii în raport de care Înalta Curte constată că, atât

Ordinul nr. 2406/2011 privind structura organizatorică a A.N.V. și a unităților

subordonate acesteia, precum și Ordinul nr. 2407/2011, prin care au fost

aprobate statele de funcții pentru A.N.V. - aparat central și structuri

subordonate, precum și regulamentele pentru organizarea și desfășurarea

examenului de testare profesională a funcționarilor publici și personalului

contractual sunt acte administrative individuale, întrucât acestea nu prevăd

reglementări de principiu și nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează

și nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situații juridice

precise în favoarea unui număr restrâns și bine definit de subiecte de drept,

respectiv funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul

Autorității Naționale a Vămilor.

Astfel, în mod greșit

prima instanța a reținut că Ordinele Președintelui A.N.A.F. nr. 2406/2011 și

respectiv nr. 2407/2011, ce au stat la baza Ordinului nr. 7146/2011, sunt acte

administrative cu caracter normativ, fără a observa că acestea produc efecte

numai în raport cu persoanele care au făcut parte din cadrul structurii A.N.V.,

respectiv ale căror funcții au fost supuse reorganizării prin reducerea

numărului de posturi, ca atare ele se adresează unui număr determinat de

subiecte de drept, neputându-se reține aplicabilitatea erga omnes a acestora,

rolul lor fiind acela de a aplica H.G. nr. 110/2009, privind organizarea și

funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, stabilind structura concretă și statul

de funcții al acestei autorități, inclusiv pentru direcțiile corespunzătoare

din teritoriu.

Odată stabilit faptul

că cele două ordine mai sus indicate sunt acte individuale, devin aplicabile,

în cauză, dispozițiile art. 11 alin. 2 lit. b) din Legea nr. 24/2004 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,

republicată, potrivit cărora: „(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în

Monitorul Oficial al României: b) actele normative clasificate, potrivit legii,

precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative

autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate.",

precum și dispozițiile art. 55 alin. (3) din Anexa 1 la H.G. nr. 561/2009

pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului,

pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici

publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în

vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora: „Nu sunt supuse regimului de

publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucțiunile

și alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum și cele cu

caracter individual”.

Prin urmare, în mod

greșit a reținut instanța de fond că în cauză sunt aplicabile dispozițiile art.

11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 110/2009

privind organizarea și funcționarea A.N.V., cerința publicării fiind prevăzută

de lege în raport de un act administrativ cu caracter normativ, iar nu

individual, cum este cazul ordinelor invocate în speță, emise în condițiile

art. 5 alin. (3) și art. 7, art. 8 și art. 9 din H.G. nr. 110/2009 privind

organizarea și funcționarea Autorității Naționale a Vămilor, modificată și

completată prin H.G. nr. 565/2011.

În aceste condiții,

în mod neîntemeiat a apreciat instanța de fond că cele două ordine, prin

nepublicarea în Monitorul Oficial al României, nu pot produce efecte juridice,

de unde a reținut, în mod greșit, caracterul nelegal al întregii proceduri de eliberare

din funcție a reclamantului, respectiv caracterul nelegal al tuturor actelor

emise în această procedură, inclusiv a Ordinului nr. 7146 din 2 august 2011,

prin care intimatul-reclamant a fost eliberat din funcția publică de inspector

vamal.

Totodată, constatând,

în acord cu instanța de fond, că recurenta Agenția Națională de Administrare

Fiscală este emitenta Ordinului nr. 2407/2011, prin care s-a dispus organizarea

examenului contestat în prezenta cauză, Înalta Curte constată că în mod corect

s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei recurente.

Deoarece în cererea

introductivă intimatul-reclamant a formulat și alte critici privind legalitatea

procedurii de concurs, care nu au fost examinate de prima instanță, ceea ce

echivalează cu o necercetare completă a fondului cauzei deduse judecății, în

sensul art. 312 alin. (3) C. proc. civ., pentru a nu lipsi părțile de un grad

de jurisdicție, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și

completările ulterioare, precum și a dispozițiilor art. 312 alin. (1) - (3) C.

proc. civ., admiterea recursurilor declarate de Direcția Regională pentru

Accize și Operațiuni Vamale Iași, în nume propriu și pentru Autoritatea

Națională a Vămilor, precum și de către Agenția Națională de Administrare

Fiscală, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare,

pentru verificarea și soluționarea tuturor susținerilor intimatului-reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale în numele și

pentru Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare

Fiscală împotriva Sentinței nr. 451 din 22 decembrie 2011 a Curții de Apel

Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 2 octombrie 2012.

Procesat

de GGC - AZ