ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 324/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 324/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele

cauzei.

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de

04 martie 2011 reclamanții A.C., A.D. și N.D. în contradictoriu cu pârâtul

Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor au

solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea măsurii

returnării de către pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a

Dispoziției nr. 12586 din 30 aprilie 2010 emisă de către Primăria Municipiului

București precum și a dosarului aferent care a stat la baza emiterii acestei

dispoziții; obligarea pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

să emită Decizia reprezentând titlul de despăgubire conform Titlului VII din

Legea nr. 247/2005 aferent Dispoziției nr. 12586 din 30 aprilie 2010 emisă de

către Primăria Municipiului București reprezentând restituirea prin echivalent

a imobilului-teren în suprafață de 430,50 m. p. situat în București, str. Th. Speranția, a imobilului-teren în suprafață de 230,00 m. p. situat în București, strada Blaj, a imobilului-teren în suprafață de 300,00 mp. situat

în București, strada Laborator, precum și construcțiile demolate în suprafață

totală construită de 865,00 mp; Obligarea pârâtei la plata a 200 lei/ zi de

întârziere, începând cu 60 de zile de la data rămânerii definitive a Hotărârii

ce se soluționa prezenta acțiune, cu titlu de daune cominatorii.

În motivare,

reclamanții au arătat că au notificat Primăria Municipiului București cu

Notificarea înregistrată sub nr. 2136 din 14 august 2001 pentru imobilele

indicate, intrate abuziv în posesia statului, fără titlu, în baza Decretului nr.

92/1950, fiind emisă Dispoziția nr. 8132 din 25 mai 2007 modificată prin

Dispoziția nr. 12586 din 30 aprilie 2010 și înregistrată la Secretariatul

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

S-a mai arătat in acțiune

că pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor deși avea obligația

să înregistreze de îndată dosarul și să procedeze la efectuarea procedurilor

administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, in mod abuziv și

ilegal, cu depășirea competențelor legale, a dispus returnarea dispoziției și a

dosarului administrativ deși doar Instituția Prefectului acre atribuții de

exercitare a controlului de legalitate.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză de către pârât s-a invocat excepția prematurității cererii

de chemare în judecată și pe cale de consecință s-a solicitat respingerea

acțiunii ca prematur formulată.

La termenul de

judecată din data de 21 octombrie 2011, reclamanții, prin apărător, au înțeles

să-și precizeze acțiunea în sensul că solicită să se efectueze operațiuni

conform art. 16 din Titlul IV al Legii nr. 247/2005, obligarea pârâtului la

numirea unui evaluator, la emiterea deciziei de despăgubiri cu acordarea unor

daune cominatorii.

Hotărârea instanței

de fond.

Prin

Sentința nr.

6277

din 28 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, s-a admis, în parte, cererea precizată de reclamanții

A.C., A.D. și N.D., în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a fost obligată pârâta să desemneze

evaluator și să emită titlul de despăgubire, în termenele legale.

A fost obligată

pârâta să plătească daune cominatorii de 100 lei/ zi de întârziere.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că in raport de precizarea acțiunii

formulată de reclamanți la termenul din data de 21 octombrie 2011, excepția prematurității

cererii de chemare in judecată invocată de către intimată prin întâmpinare a

rămas fără obiect.

Pe fondul cauzei s-a

reținut că Dispoziția nr. 12586 din 30 aprilie 2010 împreună cu dosarul

aferent, întocmite potrivit dispozițiilor Titlului VII capitolul 5, art. 16 alin.

(2) și 3 din Legea nr. 247/2005 au fost înaintate pârâtei care ar fi trebuit să

urmeze procedura prevăzută de alin. (4), 5 și 6 ale aceluiași articol în

vederea emiterii deciziei cuprinzând titlul de despăgubiri.

S-a mai reținut că,

deși pârâta a confirmat înregistrarea dosarului, nici până la data formulării

cererii de chemare în judecată aceasta nu demarase procedura prevăzută de

dispozițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005.

A considerat

judecătorul fondului că, deși legea nu impune un termen de soluționare a

cererilor, iar prin Decizia nr. 2 din 28 februarie 2006 a Comisiei Centrale

pentru Stabilirea Despăgubirilor s-a stabilit o modalitate aleatorie de

selectare a dosarelor aferente dispozițiilor de restituire, neefectuarea nici

uneia din operațiunile juridice necesare emiterii titlului de despăgubire

într-un interval de 1 an de la data înregistrării dosarului poate fi însă

apreciată ca reprezentând o încălcare a dreptului reclamantelor la soluționarea

cererilor într-un termen rezonabil, astfel cum acesta este prevăzut de

dispozițiile art. 6 din CEDO.

A mai reținut

instanța că invocarea lipsei unor documente din cuprinsul dosarului de

despăgubire nu poate fi reținută în condițiile în care Dispoziția a intrat în

circuitul juridic și beneficiază de prezumția de legalitate și autenticitate.

De asemenea,

judecătorul fondului a constatat că obligarea pârâtului la emiterea titlurilor

de plată în cuantumul stabilit prin expertiză, ar fi prematură formulat în

condițiile în care dosarul nu a fost înaintat unui evaluator autorizat pentru

stabilirea cuantumului despăgubirilor și având în vedere dispozițiile art. 18

1

alin. (2) din O.U.G. nr. 81/2007 care impun parcurgerea unei proceduri speciale

pentru emiterea acestor titluri.

A considerat Curtea

de Apel că in speță sunt aplicabile art. 16 alin. (5) din Capitolul 5, Titlul

VII al Legii nr. 247/2005 potrivit cărora Secretariatul Comisiei Centrale va

proceda la centralizarea dosarelor în care, în mod întemeiat cererea de

restituire în natură a fost respinsă, după care acestea sunt transmise,

evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii

raportului de evaluare.

Cu privire la

obligarea evaluatorului de a întocmi raportul în 30 de zile, Curtea a apreciat

că acest capăt de cerere este nefondat, în condițiile în care evaluatorul nu

poate fi indicat nominal pentru opozabilitate, iar cu privire la obligarea

pârâtei la amendă de 20% din salariul brut pe economie, Curtea a apreciat că

aceasta poate fi dispusă într-o eventuală procedură separată de executare,

conform art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004, după ce hotărârea prezentă devine

definitivă și irevocabilă.

Sub aspectul penalităților

de 100 lei/zi de întârziere în executarea hotărârii, Curtea a considerat

admisibil acest capăt de cerere. Penalitățile pe fiecare zi de întârziere

prevăzute de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 pentru soluțiile

prevăzute la alin. (1) și la alin. (4) lit. b) și c) sunt concepute ca un

mijloc de constrângere la adresa autorității publice pârâte și în același timp

ca o garanție pentru persoana vătămată că își va vedea restabilit dreptul sau

interesul legitim vătămat, fiind asemănătoare cu daunele cominatorii din

dreptul civil, din punctul de vedere al naturii juridice. Penalitățile de

întârziere se stabilesc în favoarea reclamantului și nu trebuie confundate cu

despăgubirile pentru întârzierea în executarea hotărârii, acordate în cadrul

procedurii speciale de executare prevăzute de art. 24 din lege.

Recursul

Împotriva acestei

sentințe a formulat recurs Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii

de recurs, a arătat în esență că in mod netemeinic instanța de fond a

reținut că dosarul de despăgubire a fost transmis Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor întrucât in baza pct. 22.1 lit. b) din H.G. nr. 250/2007

a fost restituit Primăriei Municipiului București pentru clarificare, pentru

identificarea imobilelor construcții, defalcat, pentru a se preciza pentru

terenurile ocupate de parcare dacă sunt cuprinse in planul de urbanism aprobat

și pentru a se motiva acordarea de despăgubiri pentru terenul din str. Th

Speranția, București.

Având in vedere că

pana la data redactării motivelor de recurs dosarul nu a fost retransmis

Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, a solicitat

admiterea excepției prematurității cererii de chemare in judecată invocată in

fața instanței de fond.

S-a mai arătat prin

motivele de recurs că, in lipsa dosarului de despăgubire nu se poate declanșa

și urma procedura privind acordarea măsurilor reparatorii, astfel încât

instanța de fond in mod netemeinic și nelegal a dispus obligarea la emiterea

deciziei reprezentând titlul de despăgubire.

A susținut recurenta

că in mod greșit s-a reținut că a fost nesocotit termenul rezonabil reglementat

de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, procedura

administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 derulându-se după

finalizarea procedurii prevăzută de Legea nr. 10/2001, cu emiterea dispoziției însoțită

de întreaga documentație.

Totodată s-a criticat

soluția instanței de fond față de greșita reținere a refuzului nejustificat in

soluționarea cererii, in condițiile in care procedura administrativă se declanșează

prin transmiterea dosarului și nu la cererea persoanei îndreptățite. De

asemenea, s-a apreciază că nu poate fi asimilat termenul de 30 de zile prevăzut

la art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 termenului de trimitere a dosarului la

evaluator.

Cu privire la daunele

cominatorii de 100 de lei/ zi întârziere s-a arătat că in condițiile in care nu

există un refuz nejustificat din partea autorității pârâte, acestea nu pot fi

acordate.

În drept, cererea de

recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

Procedura în

fața instanței de recurs

Recurenta - pârâtă a

depus la dosar note de ședință prin care s-a precizat că dosarul nu a fost

retransmis Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor

astfel că acțiunea reclamanților este prematură.

S-a susținut că

instanța de fond in mod netemeinic a obligat la emiterea deciziei in condițiile

adoptării O.U.G. nr. 4 din 13 martie 2012 potrivit căreia se suspendă pe o

perioadă de 6 luni emiterea titlurilor de despăgubire, termen care prin Legea nr.

117/2012 a fost prelungit până la data de 15 mai 2013.

Considerentele

și soluția instanței de recurs

In ceea ce privește critica

formulată cu privire la prematuritatea acțiunii, in sensul că procedura

prevăzută de Titlul VII, Capitolul V din Legea nr. 247/2005 nu se poate

declanșa in lipsa transmiterii de către entitatea investită cu soluționarea

notificării a dosarului de despăgubire „completat” cu actele solicitate, Înalta

Curte o apreciază nefondată, relevanță in acest sens având dispozițiile art. 16

alin. (2) și 2

1

din Titlul VII din Legea nr. 247/2005. potrivit

cărora „(2) Notificările formulate potrivit prevederilor Legii nr. 10/2001

privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6

martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu

modificările și completările ulterioare care nu au fost soluționate în sensul

arătat la alin. (1) până la data intrării în vigoare a prezentei legi, se

predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei

Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de deciziile dispozițiile

emise de entitățile învestite cu soluționarea notificărilor, a cererilor de

retrocedare sau, după caz, ordinelor conducătorilor administrației publice

centrale conținând propunerile motivate de acordare a despăgubirilor, după caz,

de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și de întreaga

documentație aferentă acestora, inclusiv orice acte juridice care descriu

imobilele construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite

în arhivele proprii, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a

deciziilor/dispozițiilor sau după caz, a ordinelor.

(2

1

)

Dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe

județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către

Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de

referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior

exercitării controlului de legalitate de către acesta.”

Ori in speță,

Dispoziția nr. 12586 din 30 aprilie 2010 emisă de către Primăria Municipiului

București a fost predată de către instituția Prefectului Municipiului București

pârâtei la data de 27 octombrie 2010, care, potrivit dispozițiilor alin. (4) al

articolului 16 din Legea nr. 247/2005 procedează doar la analizarea dosarelor

în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în

natură, nefiind prevăzută in lege procedura returnării dispoziției și a

dosarului administrativ, pârâta având posibilitatea să solicite relații asupra

aspectelor apreciate de aceasta ca fiind nelămurite.

De asemenea, textul

de lege invocat de către pârâtă, respectiv pct. 22.1 lit. b) din H.G. nr. 250/2007

se referă la disjungerea notificărilor pentru fiecare imobil și nu la

returnarea dosarului, astfel că motivul de recurs este nefondat.

Având in vedere că

reclamanții au notificat autoritatea competentă încă din anul 2001 pentru

restituirea imobilelor în litigiu, Înalta Curte constată că judecătorul

fondului a reținut în mod corect că autoritatea pârâtă a încălcat dreptul

reclamanților la soluționarea cereri într-un termen rezonabil, astfel cum

acesta este prevăzut de dispozițiile art. 6 din CEDO, în condițiile în care

pârâta nu a depus la dosarul cauzei nici o dovadă care să justifice existența

unor motive obiective pentru care cererea nu a fost analizată într-un termen

rezonabil, iar invocarea lipsei unor documente din cuprinsul dosarului de

despăgubire nu poate fi reținută în condițiile în care Dispoziția a intrat în

circuitul juridic și beneficiază de prezumția de legalitate și autenticitate.

În jurisprudența sa

constantă, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de

Casație și Justiție a reținut că nesoluționarea într-o asemenea durată de timp

a cererii de emitere a deciziei titlu de despăgubire reprezintă o încălcare a

principiului respectării unui termen rezonabil în acțiunile administrației.

Sub aspectul

penalităților de 100 lei/ zi întârziere in executarea hotărârii, deși

posibilitatea acordării acestora este prevăzută expres în art. 18 alin. (5) din

Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază această dispoziție a instanței ca

excesivă în contextul cauzei de față.

Comparativ cu marea

majoritate a cazurilor în care cei îndreptățiți la acordarea măsurilor

reparatorii, invocă tergiversarea parcurgerii procedurii administrative

prevăzute de Legea nr. 247/2005, în speța analizată, întârzierea autorității

publice nu justifică aplicarea măsurii energice de constrângere prevăzută de art.

18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Evident, în măsura în

care autoritatea publică nu-și îndeplinește obligația stabilită de instanță

devin incidente prevederile cuprinse în art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004,

dispoziții legale foarte eficiente care au menirea de a constrânge indirect pe

recurent să emită în termen decizia reprezentând titlu de despăgubire, astfel că

recursul este întemeiat.

Recursul formulat

este întemeiat și în raport cu prevederile O.U.G. nr. 4/2012 aprobată cu

modificări și completări prin Legea nr. 117/2012, potrivit cărora: „(1) La data

intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se suspendă până la data

de 15 mai 2013, emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie,

precum și procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă

despăgubiri, prevăzute de Titlul VII «Regimul stabilirii și plății

despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv» din Legea nr. 247/2005

privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri

adiacente, publicată în M. Of. al României, Partea I nr. 653 din 22 iulie 2005,

cu modificările și completările ulterioare. (2) În perioada prevăzută la alin.

(1), personalul din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea

Proprietăților întocmește și ține la zi evidența dosarelor de despăgubire,

înregistrate în mod legal la aceasta, înregistrează noi dosare de despăgubiri,

analizează documentația existentă în aceste dosare în vederea soluționării

legale a cererilor de despăgubire și ia măsurile necesare în scopul

inventarierii și arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către persoanele

îndreptățite”.

În privința acestor

dispoziții, instanța de recurs reține că au caracterul unor norme procedurale

în raport cu procedura administrativă reglementă la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, astfel încât, potrivit dispozițiilor art. 725 C. proc.

civ., ele devin pe deplin aplicabile și proceselor în curs de judecată, din

momentul intrării lor în vigoare.

În ceea ce privește

conformitatea acestor dispoziții legale cu normele constituționale și

convenționale, Curtea Constituțională a reținut, prin mai multe decizii (nr. 723/2012,

nr. 760/2012 și nr. 802/2012) între altele, următoarele argumente pe care

instanța de recurs și le însușește:

- Guvernul, prin

adoptarea ordonanței de urgență criticate, nu neagă existența și întinderea

despăgubirilor constatate, iar măsura luată este mai degrabă una de garantare a

dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenției, fiind,

deci, o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituție, în contextul economic

actual, caracterizat de restrângeri de natură bugetară și de dificultăți în

menținerea echilibrului bugetar;

- De altfel, faptul

că, până la data de 15 mai 2013, se suspendă emiterea titlurilor de

despăgubire/ conversie, precum și procedurile privind evaluarea imobilelor

pentru care se acordă despăgubiri, iar personalul din cadrul A.N.R.P.

întocmește și ține la zi evidența dosarelor de despăgubire, înregistrează noi

dosare de despăgubiri, analizează documentația existentă în aceste dosare în

vederea soluționării legale a cererilor de despăgubire și ia măsurile necesare în

scopul inventarierii și arhivării dosarelor de despăgubire depuse de către

persoanele îndreptățite, relevă atenția pe care legiuitorul delegat o acordă

executării întru totul a hotărârilor judecătorești ce cad sub incidența O.U.G. nr.

4/2012;

- Soluția legislativă

adoptată de legiuitor reprezintă o normă temporară (aplicabilă până la data de

15 mai 2013) care nu aduce atingere înseși substanței dreptului la

valorificarea titlurilor de despăgubire, obligația statului urmând a se executa

după acest termen, prin aceasta titularul dreptului la despăgubire nefiind

nevoit să suporte o sarcină excesivă și disproporționată, astfel cum susține

autorul excepției;

- Măsurile stabilite

prin actul normativ criticat sunt în acord cu dispozițiile constituționale

referitoare la ocrotirea proprietății, de vreme ce urmăresc un scop legitim -

echilibrul bugetar al unui stat aflat în criză economică - și sunt

proporționale, având în vedere marja mare de apreciere a statului în domeniul

politicilor economice și sociale, precum și echilibrul realizat de către stat

prin măsurile respective;

- Faptul că, potrivit

ordonanței de urgență criticată, se suspendă, până la data de 15 mai 2013,

emiterea titlurilor de despăgubire, a titlurilor de conversie, precum și

procedurile privind evaluarea imobilelor pentru care se acordă despăgubiri, nu

reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătorești, având în

vedere atât caracterul sistemic al problemelor apărute în legătură cu

executarea titlurilor executorii având ca obiect despăgubiri rezultate din

aplicarea legilor privind restituirea proprietăților, cât și valoarea

titlurilor executorii în această materie, care este foarte mare;

- De altfel, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului, soluționând cererea și pronunțând decizia de

admisibilitate din 17 septembrie 2002 în cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy

împotriva Ucrainei, a apreciat că un termen de 2 ani și 7 luni de executare a

unei hotărâri judecătorești nu este excesiv în condițiile concrete ale cauzei,

respectiv lipsa vădită de fonduri a unității militare debitoare;

- O.U.G. nr. 4/2012 a

fost adoptată în contextul implementării hotărârii-pilot pronunțate de către

Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Maria Atanasiu și alții

împotriva României, fiind o măsură temporară care va reglementa pe lângă

măsurile privind reformarea legislației în domeniu, și modul în care va

continua procesul de acordare a despăgubirilor de natură a oferi un remediu

adecvat tuturor persoanelor afectate de legile de reparație.

Într-adevăr, instanța

europeană a reținut în motivarea hotărârii-pilot pronunțate în cauza Maria

Atanasiu și alții împotriva României că statului trebuie să i se lase o marjă

largă de apreciere pentru a alege măsurile destinate să garanteze respectarea

drepturilor patrimoniale sau să reglementeze raporturile de proprietate din

țară și pentru punerea lor în aplicare.

În concluzie,

acțiunea formulată este întemeiată, așa cum a reținut și instanța de fond, însă

finalizarea procedurii administrative reglementate la Titlul VII din Legea nr. 247/2005 și emiterea titlului de despăgubire este condiționată de

termenul stabilit de legiuitor prin norme legale cu privire la care Curtea

Constituțională s-a pronunțat că sunt constituționale, așa cum s-a arătat mai

sus.

Astfel fiind, recursul

va fi admis și sentința recurată va fi modificată, în sensul că autoritatea

publică recurentă rămâne obligată să emită titlul de despăgubire în termen de

30 de zile după expirarea termenului stabilit prin O.U.G. nr. 4/2012, cu

modificările și completările ulterioare, cu respingerea cererii de obligare a

pârâtului la plata daunelor cominatorii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

împotriva Sentinței nr. 6277 din 28 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința

atacată in sensul că obligă autoritatea pârâtă să emită decizia-titlu de

despăgubire în termen de 30 de zile de la data de 15 mai 2013.

Respinge cererea de

obligare a pârâtului la plata daunelor cominatorii.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 ianuarie 2013.