ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1933/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1933/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Prin cererea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, la data de 2 noiembrie 2010, reclamanta C.I. a

solicitat, în contradictoriu cu Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, obligarea pârâtei să transmită dosarul nr. 21493/CC

evaluatorului sau Comisiei de evaluatori, în vederea întocmirii raportului de

evaluare privind imobilul compus din construcție demolată și teren în suprafață

de 268,80 mp situat în București, str. L. nr. 4, sector 6; să emită decizia

reprezentând titlul de despăgubire în favoarea sa pentru imobilul compus din

construcție demolată și teren în suprafață de 268,80 mp situat în București,

str. L. nr. 4, sector 6; la plata sumei de 100 RON cu titlu de penalități pe zi

de întârziere a executării sentinței ce se va pronunța, începând cu data rămânerii

definitive a acesteia și până la executarea efectivă.

A mai solicitat

obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea

acțiunii, reclamanta a arătat că prin Dispoziția Primarului General al

Municipiului București nr. 5719 din 2 mai 2006 a fost soluționată notificarea

sa cu nr. 1009 din 16 iulie 2001 întocmită în temeiul Legii nr. 10/2001,

acordându-i-se măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul arătat.

Dispoziția a fost

comunicată pârâtei în vederea continuării procedurii administrative ce ar fi

trebuit să se finalizeze cu despăgubirea efectivă a reclamantei, această

soluție nu a fost adoptată.

A susținut reclamanta

că prin tergiversarea dosarului, pârâta a încălcat atât dispozițiile actelor

normative naționale de reparație, cât și dispozițiile art. 6 din Convenția

europeană a drepturilor omului, precum și ale art. 1 din Protocolul adițional

la Convenție, motiv pentru care absența totală a despăgubirilor de aproximativ

8 ani creează reclamantei o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la

respectarea bunului, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1.

La data de 16 martie

2011, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a depus

întâmpinare prin care a invocat excepția de nelegalitate a dispoziției nr.

5719/2006 emisă de PMB, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca

neîntemeiată și ca inadmisibil capătul de cerere privind penalitățile.

Aceeași întâmpinare a

fost depusă și la data 17 martie 2011, împreună cu cererea de chemare în

garanție a Primăriei Municipiului București.

Prin Sentința nr.

5261 din 21 septembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a

Dispoziției nr. 5719 din 5 mai 2006 emisă de Primarul general al municipiului București,

ca inadmisibilă.

A admis, în parte,

acțiunea formulată de reclamanta C.I., în contradictoriu cu pârâta Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și a obligat pârâta să transmită

Dosarul nr. 21493/CC în vederea evaluării imobilului situat în București, str.

L. nr. 4, sector 6.

Totodată a obligat

pârâta să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul mai

sus invocat în 30 de zile de la finalizarea evaluării.

A respins, în rest

acțiunea reclamantei precum și cererea de chemare în garanție a Primăriei

municipiului București, formulată de pârâtă.

Pentru a hotărî

astfel prima instanță a reținut următoarele considerente:

Cu privire la

excepția de nelegalitate a dispoziției nr. 5719/2006 a Primăriei municipiului

București, Curtea a reținut că această excepție este inadmisibilă deoarece nu

sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, obiectul cauzei nefiind contestarea deciziei reprezentând titlu de

despăgubiri, ci doar obligarea la emiterea acesteia.

Mai mult,

dispozițiile emise în baza Legii nr. 10/2001 nu sunt acte administrative ce se

atacă la instanța de contencios administrativ, ci acte prin care se hotărăște

asupra unor drepturi de natură civilă.

Pe fond prima

instanță a apreciat că cererea reclamantei este întemeiată.

În raport cu

dispozițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, pârâta avea obligația ca după

ce a constatat că în mod legal s-a hotărât că imobilul nu poate fi restituit în

natură, să trimită dosarul unui evaluator sau societății de evaluare desemnate

(art. 16 al. 5).

În cauză, procedura

de evaluare poate fi demarată deoarece oricum despăgubirile pentru teren și

cele pentru imobil se calculează în mod separat, urmând ca apoi conform

dispozițiilor legale să se emită titlu de despăgubire.

A reținut instanța,

că faptul acordării de măsuri reparatorii prin echivalent atât pentru teren cât

și pentru construcția demolată, deși reclamanta ar fi solicitat despăgubiri

numai pentru teren, nu împiedică desfășurarea în continuare a procedurii în

vederea emiterii titlului de despăgubire.

Astfel, s-a constatat

întemeiată solicitarea reclamantei de obligare a pârâtei la transmiterea

dosarului său în vederea evaluării, în baza dispozițiilor art. 16 din Titlul

VII al Legii nr. 247/2005.

Reținând că după

întocmirea raportului de evaluare poate exista și posibilitatea trimiterii

dosarului pentru reevaluare (art. 16 alin. 7 din Titlul VII al Legii nr.

247/2005), Curtea a stabilit că pârâta nu poate fi obligată la emiterea

deciziei privind titlul de despăgubiri decât într-un termen calculat de la data

finalizării evaluării, termenul de executare al acestei obligații neputând fi

cel de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, conform art. 24

alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la acordarea

de penalități instanța a reținut că sub acest aspect cererea reclamantei nu

este întemeiată deoarece nu se poate prezuma că pârâta va refuza respectarea

unei hotărâri judecătorești.

De asemenea, prima

instanță a admis cererea reclamantei, doar în parte, reținând că în

soluționarea prezentei cauze care are ca obiect obligarea la emiterea unui act

administrativ și la efectuarea unor operațiuni administrative premergătoare, nu

se poate stabili dacă titlul de despăgubire trebuie emis pentru întreg imobilul,

teren și construcție sau numai pentru teren, așa cum a susținut pârâta prin

întâmpinare, instanța nefiind sesizată la acest moment cu cenzurarea actului

administrativ ce va fi emis, respectiv decizia reprezentând titlul de

despăgubire.

Cu privire la cererea

de chemare în garanție a Primăriei municipiului București, Curtea a reținut că

această cerere este neîntemeiată deoarece nu există o obligație legală de

garanție între cele două instituții, pe de o parte, iar pe de altă parte nu

sunt întrunite condițiile art. 60 C. proc. civ., deoarece nu se poate retine că

în cazul în care ar cădea în pretenții CCSD se poate îndrepta împotriva

Primăriei municipiului București cu o cerere de chemare în garanție sau în

despăgubire.

Împotriva acestei

hotărâri a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând

prevederile art. 304 pct. 9, art. 304

1

C. proc. civ.

Recurenta a criticat

sentința sub următoarele aspecte:

În mod greșit prima

instanță a respins excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 5719 emisă de

către Primăria Municipiului București, invocată în baza art. 4 din Legea nr.

554/2004, a contenciosului administrativ.

Sub aceste aspect

recurenta pârâtă a susținut că dreptul persoanelor îndreptățite la măsuri

reparatorii aferente imobilelor preluate abuziv se stabilește prin

dispozițiile/deciziile emise de către entitățile notificate, iar în cadrul

procedurilor administrative reglementate prin Legea nr. 247/2005, acest drept

se concretizează, în ceea ce privește stabilirea cuantumului despăgubirilor,

numai după parcurgerea procedurii administrative amintite iar, în cadrul

acestei proceduri Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezintă

Statul român (a se vedea art. 3 lit. a) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005,

cu modificările și completările ulterioare).

În aceste condiții,

în speța de față, există o dependență evidentă între soluționarea pe fond a

litigiului, respectiv cererea reclamantei privind obligarea Comisiei Centrale

la emiterea titlului de despăgubire și analizarea excepției de nelegalitate a

Dispoziției nr. 5719/2006 emisă de către Primarul Municipiului București.

Totodată a susținut

că dispoziția cărei nelegalitate a fost invocată, este un act administrativ,

care poate fi atacat, indirect, pe cale de excepție, la instanța de contencios

administrativ.

În sensul

clasificării dispoziției ca fiind act administrativ sunt și prevederile art. 16

alin. (2

1

) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 potrivit cărora

„dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate

pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către

Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de

referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior

exercitării controlului de legalitate de către acesta.

Per a contrario, în

cazul în care intenția legiuitorului ar fi fost aceea de a clasifica dispoziția

emisă de primar în vederea soluționării notificărilor depuse în temeiul Legii

nr. 10/2001 ca fiind act civil, avizul de legalitate al instituției prefectului

nu ar mai fi fost necesar. Calificarea dispoziției primarului ca fiind act

administrativ a fost reținută și de doctrină.

Un alt argument în

favoarea caracterizării dispoziției emise de primar ca fiind un act

administrativ este și acela că această dispoziție constituie titlu executoriu.

Or, una din

trăsăturile acrului administrativ este caracterul său executoriu care se

datorează faptului că acrul este emis de o autoritate a administrației publice,

ceea ce îi conferă valoare obligatorie pentru orice persoană care i se

adresează.

În ceea ce privește

respingerea cererii de chemare în garanție a Primăriei mun. Craiova prin

Primar, recurenta a arătat că Primăria Municipiului București, în calitate de

entitate ce a soluționat notificarea reclamantei în procedura administrativă

instituită de Legea nr. 10/2001, avea obligația legală să trimită dosarul

aferent notificării însoțit de actele prevăzute de pct. 16.5 din H.G nr.

1095/2005.

În cauza dedusă

judecății, prin notificarea formulată în temeiul Legii nr. 10/2001, reclamanta

a solicitat măsuri reparatorii pentru imobilul compus din construcție demolată

și teren în suprafață de 268,80 mp. situat în București, str. L. nr. 4, sector

6.

Prin Dispoziția nr.

5719/2006 Primăria Municipiului București, în calitate de entitate notificată,

a acordat măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul arătat.

Dosarul aferent

dispoziției menționate a fost transmis Secretariatului Comisiei Centrale,

potrivit procedurii administrative prevăzută de Titlul VII din Legea nr.

247/2005, fiind înregistrat cu nr. 21493/CC. Ulterior verificării legalității

respingerii cererii de restituire în natură a imobilului, s-a constatat că prin

notificare, reclamanta a solicitat acordarea de despăgubiri numai pentru

imobilul teren însă Primăria Municipiului București a acordat măsuri

reparatorii atât pentru terenul notificat, cât și pentru construcția demolată.

Or, stabilirea

limitelor învestirii cu soluționarea notificării conferită de lege unităților

deținătoare se realizează de către persoanele îndreptățite, prin notificare. Cu

alte cuvinte, entitatea învestită de lege cu soluționarea notificării nu se

poate pronunța decât asupra celor solicitate de petent, în caz contrar fiind în

situația unei depășiri nejustificate a atribuțiilor.

Având în vedere

aceste aspecte, prin Adresa cu nr. 21943/CC din 4 iunie 2010, s-a solicitat

Primăriei Municipiului București reanalizarea documentației sub acest aspect

(lipsa notificării pentru construcția demolată).

Recurenta a

considerat soluția instanței de fond ca fiind netemeinică și nelegală și în

ceea ce privește obligarea instituției la emiterea deciziei reprezentând titlu

de despăgubire, având în vedere aspectele de la dosarul de despăgubire:

În cazul supus

judecății, dosarul aferent dispoziției cu nr. 5719/2006 emisă de Primăria

Municipiului București a fost transmis Autorității Naționale pentru Restituirea

Proprietăților - Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor, fiind astfel declanșată procedura administrativă prevăzută de

Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Astfel a fost

parcursă etapa transmiterii și înregistrării dosarului, având numărul 21493/CC.

În urma analizării

dosarului, în baza art. 3 din Decizia nr. 2815/2008, au fost constatate

aspectele privind obiectul notificării, astfel cum au fost prezentate mai sus.

Urmare a acestei

situații, dosarul privind acordarea despăgubirilor în favoarea reclamantei a

fost remis entității învestite cu soluționarea notificării în vederea

analizării aspectelor semnalate, prin Adresa cu nr. 21493/CC din 4 iunie 2010.

A considerat

recurenta că se impunea clarificarea aspectelor legate de lipsa notificării

privind construcția demolată în temeiul căreia s-a invocat excepția de

nelegalitate a Dispoziției cu nr. 5719/2006 fiind absolut necesară pentru

întocmirea raportului de evaluare și finalizarea procedurii prin emiterea

deciziei privind titlul de despăgubire.

Or, acest fapt nu

poate duce la concluzia că ar fi vorba despre un refuz nejustificat de

înaintare a dosarului către evaluator, nefiind finalizată etapa analizării

dosarului sub aspectul legalității acordării despăgubirilor^

În raport de aceste

circumstanțe ale cauzei, obligația autorității pârâte de a emite decizia de

despăgubire este dificil de realizat într-un termen scurt, în condițiile în

care dosarul de acordare a despăgubirilor nu a fost legal întocmit nici până la

data pronunțării sentinței de fond de altfel acest dosar aflându-se în prezent

la nivelul Primăriei Municipiului București, aspecte care, astfel cum se poate

observa nu sunt imputabile Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Examinând cauza și

sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de

recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv

cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul

este nefondat.

Intimata-reclamantă

C.I. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca

obiect obligarea recurentei-pârâte Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor de a derula procedura administrativă reglementată de Titlul VII

al Legii nr. 247/2005, cu finalitatea emiterii deciziei reprezentând titlul de

despăgubire, corelativ constatării că s-a depășit termenul rezonabil de

soluționare a Dosarului nr. 21493/CC.

Intimata este

titulara unui drept la despăgubiri pentru imobilul situat în București, str. L.

nr. 4, sector 6, recunoscut prin Dispoziția nr. 5719/2006 emisă de Primăria Municipiului

București.

Ulterior emiterii

dispoziției, dosarul aferent Notificării nr. 1009 din 16 iulie 2001 a fost

înaintat la recurentă, fiind înregistrat sub nr. 21493/CC.

Până la data

soluționării recursului de față, 6 aprilie 2012, recurenta nu a emis decizia

reprezentând titlu de despăgubire, singurul act întocmit în Dosarul nr.

21493/CC fiind adresa datată 4 iunie 2010 prin care autoritatea pârâtă a

solicitat entității notificate reanalizarea întregii documentații.

În aceste condiții,

Înalta Curte reține că pasivitatea de peste 6 ani manifestată de recurenta

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, autoritate administrativă

învestită cu competențe speciale în materia acordării despăgubirilor stabilite

prin legi cu caracter reparatoriu, nu poate fi justificată. Indiferent de

natura dificultăților întâmpinate, recurenta era datoare să întreprindă toate

demersurile necesare pentru ca procedura reglementată de lege să se deruleze,

în ansamblul său, într-un termen rezonabil, nefiind admisibil ca intimatul să

nu poată întrezări în anul 2012 finalul unei proceduri ce a debutat în anul

2001.

Răspunzând punctual

criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte retine următoarele:

În ceea ce privește

motivul de recurs privind excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 5719/2006

emisă de Primăria Municipiului București, Înalta Curte constată că acesta este

neîntemeiat și nu poate fi primit:

Potrivit

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ:

„Legalitatea unui act

administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de

excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. în acest caz, instanța,

constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond,

sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios

administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se

respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea

cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat

excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă

să o soluționeze."

Înalta Curte constată

că excepția de nelegalitate este inadmisibilă, în cauză, fiind incidente

prevederile art. 5 alin. (2) din aceeași lege care exceptează de la controlul

de legalitate înfăptuit de instanțele de contencios administrativ „actele

administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege

organică, o altă procedură judiciară". Un astfel de recurs paralel s-a

prevăzut prin art. 26 din Legea nr. 10/2001.

De altfel nici în

această privință recurenta nu își adaptează conduita procesuală, persistând în

formularea unor cereri de sesizare cu excepții de nelegalitate constant

respinse de instanțele de judecată.

Potrivit art. 16

alin. (4) - (5) și (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005:

„(4) Pe baza

situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de

despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor

prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii

cererii de restituire în natură.

(5) Secretariatul

Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1)

și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost

respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de

evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.

(7) În baza

raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei

reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre

reevaluare".

Prin urmare, singura

atribuție pe care art. 16 alin. (4) din lege o conferă Comisiei Centrale este

aceea de a verifica legalitatea respingerii cererii de restituire în natură,

iar nu de a cenzura dispoziția emisă în temeiul art. 20 din Legea nr. 10/2001

din alte perspective, ce intrau exclusiv în competența entității care a

soluționat notificarea.

În altă ordine de

idei, Înalta Curte apreciază că împrejurarea că prin Dispoziția nr. 5719/2006

s-a dispus acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent atât pentru teren

cât și pentru construcția demolată nu împiedică desfășurarea în continuare a

procedurii în vederea emiterii titlului de despăgubire, având în vedere că

oricum despăgubirile pentru imobil teren și imobil construcție se calculează

separat iar obiectul cererii deduse judecății este obligarea la emiterea unui

act administrativ și efectuarea unor operațiuni administrative premergătoare,

instanța la acest moment nefiind sesizată cu cenzurarea actului administrativ

ce urmează a fi emis.

Critica subsumată

acestui punct este deasemenea neîntemeiată întrucât, așa cum a reținut și prima

instanță nu există o obligație legală de garanție între cele două instituții,

pe de o parte, iar pe de altă parte nu sunt întrunite condițiile prevăzute de

art. 60 C. proc. civ., neputându-se reține că, în situația în care Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor ar cădea în pretenții s-ar putea

îndrepta împotriva Primăriei municipiului București cu o cerere de chemare în

garanție sau cu o cerere de despăgubire.

Având în vedere toate

considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20

din Legea nr. 554/2004 se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva

Sentinței nr. 5261 din 29 septembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 6 aprilie 2012.

Procesat de GGC - DG