ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1933/2012

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 2 noiembrie 2010, reclamanta C.I. a solicitat, în contradictoriu cu Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea pârâtei să transmită dosarul nr. 21493/CC evaluatorului sau Comisiei de evaluatori, în vederea întocmirii raportului de evaluare privind imobilul compus din construcție demolată și teren în suprafață de 268,80 mp situat în București, str. L. nr. 4, sector 6; să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire în favoarea sa pentru imobilul compus din construcție demolată și teren în suprafață de 268,80 mp situat în București, str. L. nr. 4, sector 6; la plata sumei de 100 RON cu titlu de penalități pe zi de întârziere a executării sentinței ce se va pronunța, începând cu data rămânerii definitive a acesteia și până la executarea efectivă.

A mai solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că prin Dispoziția Primarului General al Municipiului București nr. 5719 din 2 mai 2006 a fost soluționată notificarea sa cu nr. 1009 din 16 iulie 2001 întocmită în temeiul Legii nr. 10/2001, acordându-i-se măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul arătat. Dispoziția a fost comunicată pârâtei în vederea continuării procedurii administrative ce ar fi trebuit să se finalizeze cu despăgubirea efectivă a reclamantei, această soluție nu a fost adoptată.

A susținut reclamanta că prin tergiversarea dosarului, pârâta a încălcat atât dispozițiile actelor normative naționale de reparație, cât și dispozițiile art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, precum și ale art. 1 din Protocolul adițional la Convenție, motiv pentru care absența totală a despăgubirilor de aproximativ 8 ani creează reclamantei o sarcină excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunului, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1. La data de 16 martie 2011, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a depus întâmpinare prin care a invocat excepția de nelegalitate a dispoziției nr. 5719/2006 emisă de PMB, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată și ca inadmisibil capătul de cerere privind penalitățile.

Aceeași întâmpinare a fost depusă și la data 17 martie 2011, împreună cu cererea de chemare în garanție a Primăriei Municipiului București. Prin Sentința nr. 5261 din 21 septembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 5719 din 5 mai 2006 emisă de Primarul general al municipiului București, ca inadmisibilă. A admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta C.I., în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și a obligat pârâta să transmită Dosarul nr. 21493/CC în vederea evaluării imobilului situat în București, str. L. nr. 4, sector 6. Totodată a obligat pârâta să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire pentru imobilul mai sus invocat în 30 de zile de la finalizarea evaluării.

A respins, în rest acțiunea reclamantei precum și cererea de chemare în garanție a Primăriei municipiului București, formulată de pârâtă. Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele considerente: Cu privire la excepția de nelegalitate a dispoziției nr. 5719/2006 a Primăriei municipiului București, Curtea a reținut că această excepție este inadmisibilă deoarece nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obiectul cauzei nefiind contestarea deciziei reprezentând titlu de despăgubiri, ci doar obligarea la emiterea acesteia. Mai mult, dispozițiile emise în baza Legii nr. 10/2001 nu sunt acte administrative ce se atacă la instanța de contencios administrativ, ci acte prin care se hotărăște asupra unor drepturi de natură civilă.

Pe fond prima instanță a apreciat că cererea reclamantei este întemeiată. În raport cu dispozițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005, pârâta avea obligația ca după ce a constatat că în mod legal s-a hotărât că imobilul nu poate fi restituit în natură, să trimită dosarul unui evaluator sau societății de evaluare desemnate (art. 16 al. 5). În cauză, procedura de evaluare poate fi demarată deoarece oricum despăgubirile pentru teren și cele pentru imobil se calculează în mod separat, urmând ca apoi conform dispozițiilor legale să se emită titlu de despăgubire. A reținut instanța, că faptul acordării de măsuri reparatorii prin echivalent atât pentru teren cât și pentru construcția demolată, deși reclamanta ar fi solicitat despăgubiri numai pentru teren, nu împiedică desfășurarea în continuare a procedurii în vederea emiterii titlului de despăgubire.

Astfel, s-a constatat întemeiată solicitarea reclamantei de obligare a pârâtei la transmiterea dosarului său în vederea evaluării, în baza dispozițiilor art. 16 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005. Reținând că după întocmirea raportului de evaluare poate exista și posibilitatea trimiterii dosarului pentru reevaluare (art. 16 alin. 7 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005), Curtea a stabilit că pârâta nu poate fi obligată la emiterea deciziei privind titlul de despăgubiri decât într-un termen calculat de la data finalizării evaluării, termenul de executare al acestei obligații neputând fi cel de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, conform art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la acordarea de penalități instanța a reținut că sub acest aspect cererea reclamantei nu este întemeiată deoarece nu se poate prezuma că pârâta va refuza respectarea unei hotărâri judecătorești. De asemenea, prima instanță a admis cererea reclamantei, doar în parte, reținând că în soluționarea prezentei cauze care are ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ și la efectuarea unor operațiuni administrative premergătoare, nu se poate stabili dacă titlul de despăgubire trebuie emis pentru întreg imobilul, teren și construcție sau numai pentru teren, așa cum a susținut pârâta prin întâmpinare, instanța nefiind sesizată la acest moment cu cenzurarea actului administrativ ce va fi emis, respectiv decizia reprezentând titlul de despăgubire.

Cu privire la cererea de chemare în garanție a Primăriei municipiului București, Curtea a reținut că această cerere este neîntemeiată deoarece nu există o obligație legală de garanție între cele două instituții, pe de o parte, iar pe de altă parte nu sunt întrunite condițiile art. 60 C. proc. civ., deoarece nu se poate retine că în cazul în care ar cădea în pretenții CCSD se poate îndrepta împotriva Primăriei municipiului București cu o cerere de chemare în garanție sau în despăgubire. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie și invocând prevederile art. 304 pct. 9, art. 304 1 C. proc.

civ. Recurenta a criticat sentința sub următoarele aspecte: În mod greșit prima instanță a respins excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 5719 emisă de către Primăria Municipiului București, invocată în baza art. 4 din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ. Sub aceste aspect recurenta pârâtă a susținut că dreptul persoanelor îndreptățite la măsuri reparatorii aferente imobilelor preluate abuziv se stabilește prin dispozițiile/deciziile emise de către entitățile notificate, iar în cadrul procedurilor administrative reglementate prin Legea nr. 247/2005, acest drept se concretizează, în ceea ce privește stabilirea cuantumului despăgubirilor, numai după parcurgerea procedurii administrative amintite iar, în cadrul acestei proceduri Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezintă Statul român (a se vedea art. 3 lit. a) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare).

În aceste condiții, în speța de față, există o dependență evidentă între soluționarea pe fond a litigiului, respectiv cererea reclamantei privind obligarea Comisiei Centrale la emiterea titlului de despăgubire și analizarea excepției de nelegalitate a Dispoziției nr. 5719/2006 emisă de către Primarul Municipiului București. Totodată a susținut că dispoziția cărei nelegalitate a fost invocată, este un act administrativ, care poate fi atacat, indirect, pe cale de excepție, la instanța de contencios administrativ.

În sensul clasificării dispoziției ca fiind act administrativ sunt și prevederile art. 16 alin. (2 1 ) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 potrivit cărora „dispozițiile autorităților administrației publice locale vor fi centralizate pe județe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta. Per a contrario, în cazul în care intenția legiuitorului ar fi fost aceea de a clasifica dispoziția emisă de primar în vederea soluționării notificărilor depuse în temeiul Legii nr. 10/2001 ca fiind act civil, avizul de legalitate al instituției prefectului nu ar mai fi fost necesar.

Calificarea dispoziției primarului ca fiind act administrativ a fost reținută și de doctrină. Un alt argument în favoarea caracterizării dispoziției emise de primar ca fiind un act administrativ este și acela că această dispoziție constituie titlu executoriu. Or, una din trăsăturile acrului administrativ este caracterul său executoriu care se datorează faptului că acrul este emis de o autoritate a administrației publice, ceea ce îi conferă valoare obligatorie pentru orice persoană care i se adresează. În ceea ce privește respingerea cererii de chemare în garanție a Primăriei mun. Craiova prin Primar, recurenta a arătat că Primăria Municipiului București, în calitate de entitate ce a soluționat notificarea reclamantei în procedura administrativă instituită de Legea nr. 10/2001, avea obligația legală să trimită dosarul aferent notificării însoțit de actele prevăzute de pct. 16.5 din H.G nr. 1095/2005.

În cauza dedusă judecății, prin notificarea formulată în temeiul Legii nr. 10/2001, reclamanta a solicitat măsuri reparatorii pentru imobilul compus din construcție demolată și teren în suprafață de 268,80 mp. situat în București, str. L. nr. 4, sector 6. Prin Dispoziția nr. 5719/2006 Primăria Municipiului București, în calitate de entitate notificată, a acordat măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul arătat. Dosarul aferent dispoziției menționate a fost transmis Secretariatului Comisiei Centrale, potrivit procedurii administrative prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, fiind înregistrat cu nr. 21493/CC. Ulterior verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură a imobilului, s-a constatat că prin notificare, reclamanta a solicitat acordarea de despăgubiri numai pentru imobilul teren însă Primăria Municipiului București a acordat măsuri reparatorii atât pentru terenul notificat, cât și pentru construcția demolată.

Or, stabilirea limitelor învestirii cu soluționarea notificării conferită de lege unităților deținătoare se realizează de către persoanele îndreptățite, prin notificare. Cu alte cuvinte, entitatea învestită de lege cu soluționarea notificării nu se poate pronunța decât asupra celor solicitate de petent, în caz contrar fiind în situația unei depășiri nejustificate a atribuțiilor. Având în vedere aceste aspecte, prin Adresa cu nr. 21943/CC din 4 iunie 2010, s-a solicitat Primăriei Municipiului București reanalizarea documentației sub acest aspect (lipsa notificării pentru construcția demolată).

Recurenta a considerat soluția instanței de fond ca fiind netemeinică și nelegală și în ceea ce privește obligarea instituției la emiterea deciziei reprezentând titlu de despăgubire, având în vedere aspectele de la dosarul de despăgubire: În cazul supus judecății, dosarul aferent dispoziției cu nr. 5719/2006 emisă de Primăria Municipiului București a fost transmis Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților - Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, fiind astfel declanșată procedura administrativă prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005. Astfel a fost parcursă etapa transmiterii și înregistrării dosarului, având numărul 21493/CC. În urma analizării dosarului, în baza art. 3 din Decizia nr. 2815/2008, au fost constatate aspectele privind obiectul notificării, astfel cum au fost prezentate mai sus.

Urmare a acestei situații, dosarul privind acordarea despăgubirilor în favoarea reclamantei a fost remis entității învestite cu soluționarea notificării în vederea analizării aspectelor semnalate, prin Adresa cu nr. 21493/CC din 4 iunie 2010. A considerat recurenta că se impunea clarificarea aspectelor legate de lipsa notificării privind construcția demolată în temeiul căreia s-a invocat excepția de nelegalitate a Dispoziției cu nr. 5719/2006 fiind absolut necesară pentru întocmirea raportului de evaluare și finalizarea procedurii prin emiterea deciziei privind titlul de despăgubire.

Or, acest fapt nu poate duce la concluzia că ar fi vorba despre un refuz nejustificat de înaintare a dosarului către evaluator, nefiind finalizată etapa analizării dosarului sub aspectul legalității acordării despăgubirilor^ În raport de aceste circumstanțe ale cauzei, obligația autorității pârâte de a emite decizia de despăgubire este dificil de realizat într-un termen scurt, în condițiile în care dosarul de acordare a despăgubirilor nu a fost legal întocmit nici până la data pronunțării sentinței de fond de altfel acest dosar aflându-se în prezent la nivelul Primăriei Municipiului București, aspecte care, astfel cum se poate observa nu sunt imputabile Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. Intimata-reclamantă C.I. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect obligarea recurentei-pârâte Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor de a derula procedura administrativă reglementată de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, cu finalitatea emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire, corelativ constatării că s-a depășit termenul rezonabil de soluționare a Dosarului nr. 21493/CC. Intimata este titulara unui drept la despăgubiri pentru imobilul situat în București, str. L. nr. 4, sector 6, recunoscut prin Dispoziția nr. 5719/2006 emisă de Primăria Municipiului București.

Ulterior emiterii dispoziției, dosarul aferent Notificării nr. 1009 din 16 iulie 2001 a fost înaintat la recurentă, fiind înregistrat sub nr. 21493/CC. Până la data soluționării recursului de față, 6 aprilie 2012, recurenta nu a emis decizia reprezentând titlu de despăgubire, singurul act întocmit în Dosarul nr. 21493/CC fiind adresa datată 4 iunie 2010 prin care autoritatea pârâtă a solicitat entității notificate reanalizarea întregii documentații. În aceste condiții, Înalta Curte reține că pasivitatea de peste 6 ani manifestată de recurenta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, autoritate administrativă învestită cu competențe speciale în materia acordării despăgubirilor stabilite prin legi cu caracter reparatoriu, nu poate fi justificată.

Indiferent de natura dificultăților întâmpinate, recurenta era datoare să întreprindă toate demersurile necesare pentru ca procedura reglementată de lege să se deruleze, în ansamblul său, într-un termen rezonabil, nefiind admisibil ca intimatul să nu poată întrezări în anul 2012 finalul unei proceduri ce a debutat în anul 2001. Răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte retine următoarele: În ceea ce privește motivul de recurs privind excepția de nelegalitate a Dispoziției nr. 5719/2006 emisă de Primăria Municipiului București, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat și nu poate fi primit: Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

în acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.

Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze." Înalta Curte constată că excepția de nelegalitate este inadmisibilă, în cauză, fiind incidente prevederile art. 5 alin. (2) din aceeași lege care exceptează de la controlul de legalitate înfăptuit de instanțele de contencios administrativ „actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară". Un astfel de recurs paralel s-a prevăzut prin art. 26 din Legea nr. 10/2001. De altfel nici în această privință recurenta nu își adaptează conduita procesuală, persistând în formularea unor cereri de sesizare cu excepții de nelegalitate constant respinse de instanțele de judecată.

Potrivit art. 16 alin. (4) - (5) și (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005: „(4) Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii de restituire în natură. (5) Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.

(7) În baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare". Prin urmare, singura atribuție pe care art. 16 alin. (4) din lege o conferă Comisiei Centrale este aceea de a verifica legalitatea respingerii cererii de restituire în natură, iar nu de a cenzura dispoziția emisă în temeiul art. 20 din Legea nr. 10/2001 din alte perspective, ce intrau exclusiv în competența entității care a soluționat notificarea.

În altă ordine de idei, Înalta Curte apreciază că împrejurarea că prin Dispoziția nr. 5719/2006 s-a dispus acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent atât pentru teren cât și pentru construcția demolată nu împiedică desfășurarea în continuare a procedurii în vederea emiterii titlului de despăgubire, având în vedere că oricum despăgubirile pentru imobil teren și imobil construcție se calculează separat iar obiectul cererii deduse judecății este obligarea la emiterea unui act administrativ și efectuarea unor operațiuni administrative premergătoare, instanța la acest moment nefiind sesizată cu cenzurarea actului administrativ ce urmează a fi emis. Critica subsumată acestui punct este deasemenea neîntemeiată întrucât, așa cum a reținut și prima instanță nu există o obligație legală de garanție între cele două instituții, pe de o parte, iar pe de altă parte nu sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 60 C. proc.

civ., neputându-se reține că, în situația în care Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor ar cădea în pretenții s-ar putea îndrepta împotriva Primăriei municipiului București cu o cerere de chemare în garanție sau cu o cerere de despăgubire. Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva Sentinței nr. 5261 din 29 septembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 aprilie 2012. Procesat de GGC - DG