ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3548/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3548/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

a) Cererea de chemare

în judecată

Prin cererea înregistrată

la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

reclamantul P.G. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor:

- obligarea pârâtei la

soluționarea Dosarului nr. 38566/CC/2007 prinind acordarea despăgubirilor stabilite

prin dispoziția din 12 februarie 2007 a Primarului General al Municipiului București;

- obligarea pârâtei la

plata de daune cominatorii în sumă de 100 RON pentru fiecare zi de întârziere de

la data rămânerii definitive a hotărârii.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că a beneficiat de drepturile legale instituite prin Legea

nr. 10/2001, privind acordarea de măsuri reparatorii în echivalent pentru imobilul

care a fost situat în București, sector 6, compus din teren în suprafață de 270

m.p. și construcție demolată.

La data de 12

februarie 2007, Primarul General al Municipiului București, a emis dispoziția pentru

acordarea despăgubirilor prin echivalent, dosarul fiind înregistrat sub nr. 38566/CC/2007

la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, însă nu s-a luat nicio măsură

privind acordarea acestor despăgubiri.

În drept, reclamantul

și-a întemeiat cererea pe art. 13 alin. (1) din Titlul VII din Legea 247/2005,

art. 1073 și urm. C. civ., art. 3 pct. 1 și art. 159 pct. 2 C. proc. civ.

b) Întâmpinarea și cererea

reconvențională

Pârâta a formulat întâmpinare,

arătând că reclamanta nu a făcut dovada dreptului de proprietate.

Astfel, în susținerea

dreptului de proprietate, notificatorul a depus la dosar un act de vânzare-cumpărare

sub semnătură privată încheiat la data de 10 martie 1966 între S.C., în calitate

de vânzător și cumpărătorii P.N. și P.N.A., având ca obiect un imobil teren în suprafață

de 270 m.p.

De asemenea, din adresa

de la Direcția Patrimoniu Evidență Proprietăți-Cadastru, Serviciu Evidența Proprietății,

este menționat faptul că la anexa Decretului nr. 242/1987 sunt înscriși P.N. și

P.F. cu teren expropriat, construit și neconstruit în suprafață totală de 289 m.p.

și 144,88 m.p. construcții.

Cu privire la dobândirea

imobilului-teren printr-un act sub semnătură privată din anul 1966, a precizat că:

Potrivit art. 11 din Decretul

nr. 144/1958, înstrăinarea prin acte între vii a terenurilor cu sau fără construcții

proprietate particulară, se face prin acte autentice și numai cu autorizația prealabilă

dată de către comitetele executive ale sfaturilor populare.

Or, la dosar nu se regăsește

o asemenea autorizație, iar actul sub semnătură privată încheiat la data de 10 martie

1966, cu privire la terenul în suprafață de 270 m.p. este nul absolut având în vedere

că nu respectă condițiile legale prevăzute de Decretul nr. 144/1958.

S-a arătat că în situația

în care reclamantul nu face dovada dreptului de proprietate asupra imobilului, nu

poate fi obligată la emiterea unei decizii, în favoarea acestuia, obligație ce se

situează în afara cadrului legal reglementat de Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Pârâta a arătat că potrivit

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral

poate fi cercetată în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ

depinde soluționarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanța

de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.

A susținut că dispoziția

a fost emisă de către Primarul Municipiului București cu încălcarea dispozițiilor

prevăzute la pct. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005 coroborat cu 23.1 din H.G. nr. 250/2007,

se impune suspendarea judecății cauzei și trimiterea dosarului instanței competente

spre soluționarea excepției de nelegalitate.

Astfel, constatându-se

că dosarul nu este complet (avem în vedere dispozițiile legale prevăzute la

pct. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005 coroborat cu 23.1 din H.G. nr. 250/2007) - reclamantul

nu face dovada dreptului de proprietate a imobilului - teren notificat, dosarul

de despăgubire cu documentația aferentă a fost remis entității notificate cu soluționarea

notificării, în speță, Primăria Municipiului București și nu a fost remis Secretariatului

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Cu privire la obligarea

la daune cominatorii de 100 RON pe fiecare zi de întârziere, începând cu data rămânerii

definitive a hotărârii arată că această solicitare este inadmisibilă, având în vedere

următoarele considerente:

Potrivit dispozițiilor

art. 580

2

C. proc. civ., dacă debitorul refuză să îndeplinească o obligație

de a face cuprinsă într-un titlu executoriu, în termen de 10 zile de la primirea

somației, creditorul poate fi autorizat de instanța de executare prin încheiere

irevocabilă să o îndeplinească el însuși sau prin alte persoane, pe cheltuiala debitorului.

Menționează, în același

sens, și dispozițiile art. 580

3

C. proc. civ., potrivit cărora debitorul

poate fi constrâns la îndeplinirea obligației prin aplicarea unei amenzi civile,

iar pentru acoperirea prejudiciilor cauzate prin neîndeplinirea obligației prevăzute,

creditorul poate cere obligarea debitorului la daune interese.

c) Sentința și considerentele

primei instanțe

Prin sentința nr. 4877

din 3 decembrie 2010 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a respins excepția de nelegalitate și excepția de inadmisibilitate ca

neîntemeiate; a admis cererea principală formulată de reclamantul P.G., în contradictoriu

cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor; a respins cererea reconvențională

ca neîntemeiată și a obligat pe pârâtă să soluționeze Dosarul nr. 38566/CC/2007

în sensul acordării despăgubirilor stabilite prin dispoziția din 12 februarie 2007,

sub sancțiunea plății de penalități de 100 RON de la rămânerea definitivă și irevocabilă

a hotărârii până la emiterea titlului.

Pentru a pronunța această

sentință, s-a reținut că chiar dacă actul de vânzare-cumpărare sub semnătură privată

încheiat la data de 10 martie 1966 între S.C., în calitate de vânzător și cumpărătorii

P.N. și P.N.A., având ca obiect un imobil teren în suprafață de 270 m.p. nu este

încheiat în formă autentică, cât timp nulitatea acestuia nu a fost constatată printr-o

hotărâre judecătorească se bucură de prezumția de validitate.

De aceea, acest act produce

efectele transmiterii dreptului de proprietate asupra bunului vândut.

Din aceste motive, în

baza art. 1 și 18 din Legea nr. 554/2004, Curtea a respins cererea reconvențională

ca neîntemeiat.

În privința excepției

de nelegalitate a dispoziției din 12 februarie 2007, emisă de Primarul Municipiului

București, pe lângă argumentul menționat mai sus, Curtea a reținut că această dispoziție

poate fi atacată în condițiile Legii nr. 10/2001, la instanța civilă și nu în condițiile

Legii nr. 554/2004, la instanța de contencios administrativ, motiv pentru care excepția

a fost respinsă.

Prima instanță a apreciat

că în mod nejustificat cererea reclamantului nu a fost soluționată, iar în baza

art. 18 din Legea nr. 554/2004, a obligat pârâta să soluționeze Dosarul nr. 38566/CC/2007

în sensul acordării despăgubirilor stabilite prin dispoziția din 12 februarie 2007.

S-a considerat că în baza

art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, instanța poate obliga o autoritate publică

să emită un act administrativ sub sancțiunea plății de penalități pe fiecare zi

de întârziere.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

a) Motivele de recurs

În motivele de recurs

s-a criticat sentința primei instanțe sub aspectul nelegalei soluționări a excepției

invocate prin acțiunea privind nelegalitatea dispoziției Primarului Municipiului

București.

S-a precizat că excepția

are legătură cu rezolvarea fondului litigiului, că dispoziția este un act administrativ

având caracter executoriu.

Pe fondul cauzei, a arătat

că reclamantul nu a făcut dovada proprietății asupra bunurilor, actul sub semnătură

privată fiind nul absolut, astfel că dosarul transmis la Comisie este incomplet,

motiv pentru care nu se poate proceda la evaluarea imobilelor.

Recurenta a precizat că

nu s-a avut în vedere, la pronunțarea soluției, caracterul complex al operațiunilor,

respectiv etapa evaluării, a contestării raportului de evaluare, astfel că termenul

rezonabil de soluționare presupune o perioadă mai mare decât 30 de zile de la rămânerea

irevocabilă a sentinței.

S-au formulat critici

și cu privire la acordarea penalităților de întârziere.

b) Analiza motivelor de

recurs

Înalta Curte, examinând

acțiunea, motivele de recurs, situația de fapt și legislația aplicabilă, reține

Situația de fapt:

Prin dispoziția din 12

februarie 2007, Primarul Municipiului București a propus reclamantului acordarea

de despăgubiri pentru imobilul expropriat situat în București. Dosarul a fost înregistrat

la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor sub nr. 38566/CC/2007.

Legislația aplicabilă

Legea nr. 247/2005, Titlul

VII a

rt. 16 alin. „(1) Deciziile/dispozițiile emise de entitățile învestite

cu soluționarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele

conducătorilor administrației publice centrale învestite cu soluționarea notificărilor

și în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoțite,

după caz, de situația juridică actuală a imobilului obiect al restituirii și întreaga

documentație aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele

construcții demolate depuse de persoana îndreptățită și/sau regăsite în arhivele

proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei

Centrale, pe județe, conform eșalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu

de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi”.

Art. 16

alin. „(2

1

)

Dispozițiile autorităților administrației publice

locale vor fi centralizate pe județe la nivelul Prefecturilor, urmând a fi înaintate

de Prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor,

însoțite de referatul conținând avizul de legalitate al instituției Prefectului,

ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta”.

Art. 16

alin. „(4) Pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea

de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor

prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii

de restituire în natură”.

Art. 16

alin. „(5) Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor

prevăzute la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în

natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății

de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare”.

Legea nr. 554/2004,

art. 5 alin. „(2)

Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative

pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă

procedură judiciară”.

Legea nr.

10/2001, art. 24 alin. „(1)

În absența unor probe contrare,

existența și, după caz, întinderea dreptului de proprietate, se prezumă a fi cea

recunoscută în actul normativ sau de autoritate prin care s-a dispus măsura preluării

abuzive sau s-a pus în executare măsura preluării abuzive

”.

Alin. (2) „În aplicarea prevederilor alin. (1) și în absența unor probe

contrare, persoana individualizată în actul normativ sau de autoritate prin care

s-a dispus sau, după caz, s-a pus în executare măsura preluării abuzive este presupusă

că deține imobilul sub nume de proprietar”.

Soluția dată de prima

instanță, privind respingerea cererii de sesizare a Tribunalului cu soluționarea

excepției de nelegalitate a dispoziției din 12 februarie 2007 a Primarului Municipiului

București, este legală.

Potrivit prevederilor

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul excepției de nelegalitate

un act administrativ individual sau normativ.

Practica și literatura

de specialitate au consolidat aplicarea acestei proceduri, în sensul că obiectul

excepției de nelegalitate îl pot forma actele administrative susceptibile de control

judecătoresc pe calea acțiunii în anulare la instanța de contencios administrativ.

Procedura judiciară a

excepției de nelegalitate nu este aplicabilă actelor administrative exceptate de

la controlul instanței de contencios administrativ.

Actele administrative

pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege, o altă procedură

judiciară, în raport de dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu

pot forma obiectul controlului pe calea excepției de nelegalitate, întrucât ar însemna

ca instanța să poată cerceta pe cale indirectă, ceea ce nu-i este permis, prin lege,

să examineze pe calea directă a acțiunii.

În speță, dispoziția Primarului

emisă în baza Legii nr. 10/2001, poate fi atacată, potrivit art. 26 din Legea

nr. 10/2001, la secția civilă a Tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul

unității notificate.

Competența materială și

teritorială instituită prin art. 26 din Legea nr. 10/2001, republicată, constituie

o normă specială, derogatorie de la contenciosul administrativ de drept comun reglementat

prin Legea nr. 554/2004.

Cu referire la prevederile

art. 16 alin. (2

1

) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, trebuie precizat

că aceasta reglementează o procedură tehnică.

Exercitarea controlului

de legalitate asupra dispozițiilor autorităților publice locale prin care au fost

soluționate notificările nu modifică normele de competență materială privind controlul

de legalitate exercitat de instanță.

Ori, așa cum s-a explicat

mai sus, legiuitorul a reglementat prin art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004

un fine de primire, o cauză de inadmisibilitate a cererii la instanța de contencios

administrativ, a acțiunilor având ca obiect anularea unor acte administrative pentru

care legiuitorul a prevăzut o procedură specială de contestare.

Ca urmare, dispozițiile

emise în baza Legii nr. 10/2001 nu pot forma obiectul controlului la instanța de

contencios administrativ pe calea acțiunii și nici pe calea indirectă a excepției

de nelegalitate.

De altfel, având în vedere

economia Legii nr. 10/2001, dispoziția privind soluționarea notificărilor are caracterul

unui act civil, situație în care nu poate forma obiectul controlului judiciar la

instanța de contencios administrativ, nici pe calea directă a acțiunii și nici pe

calea indirectă a excepției de nelegalitate.

În consecință, instanța

de fond a procedat corect atunci când a respins cererea de sesizare a Tribunalului

cu excepția de nelegalitate a dispoziției.

În ceea ce privește lipsa

unui act autentic de proprietate, sub acest aspect trebuie precizat că imobilul

situat în București a fost expropriat prin Decretul nr. 242 din 03 octombrie 1987,

în Anexa 6 fiind înscriși P.G. și F.

Potrivit art. 24 din Legea

nr. 10/2001 persoana individualizată în actul normativ sau de autoritate prin care

s-a dispus sau s-a pus în executare măsura preluării abuzive este presupusă că deține

imobilul sub nume de proprietar, în absența unor probe contrare.

Așadar, legiuitorul a

instituit o prezumție simplă de proprietate în favoarea persoanelor individualizate

în actul de preluare a imobilului, prezumție ce poate fi răsturnată prin proba contrară.

Ori, în cauză nu s-a făcut

o astfel de probă, așa încât reclamantul este prezumat a fi proprietarul imobilului.

În consecință, critica

este nefondată.

În ceea ce privește termenul

de soluționare a dosarului, a

naliza legislației relevante în cauză demonstrează

că prin Legea nr. 247/2005 nu s-a instituit un termen pentru soluționarea dosarelor.

Referitor

la lipsa unui termen de soluționare a cererilor din legislația națională aplicabilă,

arătăm că potrivit art. 11 alin. (2) din Constituția României tratatele ratificate

de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern, iar dispozițiile

alin. (2) din art. 20 al Constituției României obligă la aplicarea prioritară a

reglementărilor internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului,

la care România este parte.

România a

ratificat

Convenția

Europeană a Drepturilor Omului p

rin Legea nr. 30/1994,

astfel că instanța în fața căreia se invocă existența unei neconcordanțe între legislația

națională și dispozițiile Convenției va aplica cu prioritate prevederile convenției.

În baza aceluiași

temei constituțional, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului este direct

aplicabilă în sistemul român de drept.

În cauza de

față, omisiunea legiuitorului de a prevedea un termen rezonabil de soluționare a

procedurii se constituie în încălcarea art. 6 din

Convenția Europeană a

Drepturilor Omului

, privind procesul echitabil.

În jurisprudența

Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că prin nefinalizarea

procedurilor administrative și judiciare într-un termen rezonabil se aduce atingere

evidentă art. 6 din

Convenția

Europeană a Drepturilor Omului.

În raport de data depunerii

cererii și jurisprudența Curții de la Strasbourg se reține că a avut loc o încălcare

a dreptului la un proces echitabil, prin nesoluționarea într-un termen rezonabil

a cererii de acordare a măsurilor reparatorii, astfel că motivul de recurs este

nefondat.

Însă, în cauză se constată

că prin acțiune s-a solicitat obligarea Comisiei la emiterea titlului de despăgubire

în termen de 90 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, iar instanța nu

a acordat un termen pentru executare. În această situație, motivul de recurs este

fondat, urmând a se stabili un termen de executare rezonabil, în raport de complexitatea

operațiunilor ce se derulează în vederea emiterii titlului de despăgubire.

Referitor la acordarea

de penalități pe zi de întârziere, critica este fondată, în raport de prevederile

art. 24 din Legea nr. 554/2004 și complexitatea procedurii de emitere a titlurilor

de despăgubire.

c) Soluția instanței de

recurs

Având în vedere considerentele

de mai sus, Înalta Curte va admite recursul declarat de Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor și va modifica, în parte, sentința atacată în sensul că

obligă pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să soluționeze Dosarul

nr. 38566/CC/2007 în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă a hotărârii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinței civile

nr. 4877 din 03 decembrie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Modifică, în parte, sentința

atacată în sensul că obligă pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

să soluționeze Dosarul nr. 38566/CC/2007 în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă

a hotărârii.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 17 iunie 2011.