ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4901/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 312 din 24 octombrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea reclamantei SC G.T. SRL, în contradictoriu cu D.G.F.P. Iași, a fost anulat procesul-verbal de control financiar din 29 martie 2011, dispoziția obligatorie din 29 martie 2011 și decizia nr. 8052 din 29 aprilie 2011, acte administrative emise de D.G.F.P. a județului Iași. S-a dispus suspendarea executării deciziei nr. 8052 din 29 aprilie 2011, a procesului-verbal de control din 29 martie 2011 și a dispoziției obligatorii din 29 martie 2011 până la data la care hotărârea va rămâne irevocabilă și a fost obligată pârâta la plata către reclamantă a sumei de 14 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxe de timbru judiciar.

Pentru a motiva aceasta sentință, instanța de fond a reținut următoarele: Reclamanta SC G.T. SRL Iași este societate comercială care are ca obiect principal de activitate efectuarea de transporturi terestre de călători. În baza licențelor de transport emise de Autoritatea Rutieră Română pentru trasee județene și interjudețene, aceasta a efectuat transportul cu autobuzul a beneficiarilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, de la care a colectat biletele speciale de călătorie, tipărite de Ministerul Transporturilor și pe baza acestor cupoane a completat documentele prevăzute de Ordinul nr. 266/2005 emis de Ministrul Finanțelor Publice pe care le-a prezentat spre avizare filialei județene a Asociației Veteranilor de Război, iar ulterior Direcției Generale a Finanțelor Publice din județul unde își avea sediul social, deconturi pe baza cărora a obținut ulterior contravaloarea prestației de transport din fondurile asigurate de Ministerul Transporturilor.

Din înscrisurile aflate la dosar, Curtea a constatat că verificarea cupoanelor statistice pentru transportul auto interurban de persoane s-a efectuat de către inspectori din cadrul unui serviciu al D.G.F.P. Iași și rezultatul verificărilor s-a consemnat în nota de constatare în care se consemna realitatea seriei, km. și valoarea cupoanelor. Această procedură a respectat circulara emisă în cursul lunii iunie 2006 de A.N.A.F. și că Autoritatea Rutieră Română, prin adresa din 12 octombrie 2005 a comunicat Asociației Veteranilor de Război în Legea nr. 44/1994 și în Ordinul M.T.C.T./M.F.P. nr. 266/2005 nu există nicio prevedere în sensul în care sunt limitate călătoriile la teritoriul județului de domiciliu.

S-a constatat că ulterior, la 26 aprilie 2010, Curtea de Conturi a făcut cunoscut A.N.A.F. că „din verificările efectuate la D.G.F.P. Botoșani” s-a constatat că „documentele au fost avizate nelegal, fără a fi îndeplinite condițiile de legalitate”, respectiv transportul auto al călătorilor să fie efectuat pe căile auto județene. Urmare acestei sesizări, A.N.A.F. – Direcția Corpul de Control a solicitat prin circulara nr. 850155 din 08 octombrie 2010 direcțiilor județene să dispună efectuarea unui control la serviciul de control financiar având ca obiectiv „verificarea și avizarea de către structura de control financiar a borderourilor cupoanelor statistice ale biletelor speciale de călătorie și a situațiilor centralizatoare prezentate de transportatorii auto în perioada 2008-2009”.

Compartimentul de control al D.G.F.P. Iași a întocmit un raport de prezentare la procesul-verbal de control încheiat la activitatea de inspecție fiscală prin care s-a arătat că nu au fost respectate prevederile legale și a fost prejudiciat bugetul statului cu suma de 8.485.807 RON, sumă ce a fost defalcată pe societățile beneficiare și s-a propus efectuarea de controale tematice la aceste societăți soldate cu încheierea procesului-verbal de control financiar care să aibă putere de titlu de creanță. În acest context a fost efectuat un control la SC G.T. SRL în anul 2011 ce a avut ca obiect modul de acordare a sumelor reprezentând transferuri și subvenții acordate de la bugetul de stat pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor de război pentru anii 2008-2010, iar în urma acestora s-a încheiat procesul-verbal înregistrat în 29 martie 2011, iar reclamantei i s-a stabilit ca sumă de restituit la buget 2.094.106,5 RON.

În baza procesului-verbal a fost emisă dispoziția obligatorie nr. 8678 din 06 mai 2011 prin care s-a stabilit restituirea sumei în termen de 30 de zile. Prin decizia nr. 10818 din 07 iunie 2011 emisă de D.G.F.P. Iași a fost respinsă plângerea formulată de SC G.T. SRL împotriva procesului-verbal și a dispoziției obligatorii.

Plecând de la constatările, concluziile și măsurile organelor de control, instanța de fond a apreciat că în cercetarea legalității actelor administrativ-fiscale contestate trebuie să se plece, în primul rând, de la statutul juridic al reclamantei și de la poziția pe care aceasta o are în procedurile generate de aplicarea prevederilor Legii nr. 44/1994, apoi, de la împrejurarea necontestată că documentele întocmite de aceasta, în condițiile Ordinului nr. 266/2005 al M.F.P., au fost confirmate de instituțiile publice și să stabilească dacă simplul fapt al neprezentării cupoanelor statistice, cu ocazia controlului efectuat de pârâtă, justifică concluzia că transportatorul nu a dovedit „realitatea și legalitate prestațiilor efectuate și a decontării cheltuielilor aferente transportului veteranilor de război” și măsura de a restitui la buget suma de 2.094.106,5 RON de către cărăuș.

S-a reținut că prin Legea nr. 44/1994 au fost reglementate drepturile veteranilor de război, că raporturile născute din aplicarea ei privesc, în principal, pe beneficiarii acestei legi și instituțiile și autoritățile publice cu atribuții în acest domeniu și că singurele atribuții ce revin agenților economici din domeniile de activitate vizate sunt cele de a lua fiecare măsurile necesare pentru aplicarea legii.

Singura obligație ce s-ar putea reține în sarcina unui operator privat de transport public de persoane este aceea de a asigura transportul veteranilor de război conform solicitării acestora, de a accepta, în schimbul prestației efectuate, biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor și de a recupera prețul prestației în procedura prevăzută de Ordinul nr. 266/2005 emis de Ministrul Finanțelor Publice, iar prin efectuarea prestației de transport, cărăușul nu devine parte a raportului juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile publice și autoritățile implicate în aplicarea acesteia.

S-a susținut că nefiind agent sau mandatar al statului, cărăușul nu are, în principiu, a răspunde de modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 înțeleg să își valorifice drepturile recunoscute și cu atât mai puțin de modul în care instituțiile publice cu atribuțiuni de control și avizare în acest domeniu și-au organizat și desfășurat activitatea referitoare la acoperirea cheltuielilor determinate de aplicarea legii. Mai mult, transportatorul nu poate să impună beneficiarilor Legii nr. 44/1994 să efectueze călătorii doar în limita județului de domiciliu sau să refuze a-i îmbarca doar pentru că aceștia ar fi avut posibilitatea să utilizeze alte mijloace de transport, folosind în acest sens serviciile transportatorilor feroviari, considerate mai convenabile.

Instanța de fond a considerat că D.G.F.P. Iași a interpretat greșit dispozițiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 pentru că textul se referă la 12 călătorii „interne”, fără a face deosebire între transportul local, județean sau interjudețean iar dacă legiuitorul ar fi intenționat să limiteze drepturile veteranilor de război și al văduvelor de război de a călători cu mijloacele de transport auto doar pe traseele județene ar fi precizat expres acest lucru. Această interpretare a fost confirmată de adresa din 10 martie 2011 emisă de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii prin care s-a infirmat interpretarea dată de organele de control financiar.

Pe lângă faptul că nu are nicio atribuțiune în verificarea modului în care veteranii de război înțeleg să-și exercite drepturile conferite prin Legea nr. 44/1994, Curtea a apreciat că transportatorul este delegat de obligația de a mai dovedi realitatea și întinderea prestației din momentul în care instituția publică cu atribuțiuni de control, în speță, pârâta D.G.F.P. Iași, și-a exercitat drepturile și obligațiile stabilite prin Ordinul nr. 266/2005 și a avizat documentația prezentată de acesta.

Cât privește lipsa unor proceduri operaționale de control pentru biroul de control financiar, sesizată de Curtea de Conturi, instanța a considerat că această deficiență nu poate avea nicio legătură cu operatorii de transport și nu poate fi generatoare a unei răspunderi patrimoniale a acestora, apreciind că insuficiența, superficialitatea sau chiar o anumită conduită „concordantă” a controlului cu a celui controlat poate atrage răspunderea celor implicați dar numai dacă s-ar dovedi că agentul economic a acționat contrar legii, dovadă care nu a fost făcută pentru că actele emise de D.G.F.P. Iași în perioada 2008-2010 continuă să producă efecte juridice și nu au fost anulate.

În ceea ce privește ultimul aspect considerat relevant, Curtea a constatat că deși cu ocazia controlului ulterior efectuat în 2011, reclamanta nu a pus la dispoziția organelor de control cupoanele statistice, care împreună cu borderourilor și situațiile centralizatoare aveau calitatea de a justifica efectuarea prestațiilor către beneficiarii Legii nr. 44/1994, acest fapt atât din perspectiva Ordinului nr. 266/2005, cât și a Legii nr. 82/1991, nu poate justifica concluzia că nu s-a dovedit realitatea și legalitatea prestațiilor, atâta timp cât acestea au fost confirmate de către D.G.F.P. Iași, iar, pe de altă parte, pentru că organul de control nu poate aplica pentru această faptă alte sancțiuni decât cele prevăzute de legiuitor, iar pentru această fapta putea fi aplicată numai sancțiunea contravențională.

S-a apreciat că modul în care a fost angajată răspunderea patrimonială a reclamantei nu reprezintă altceva decât un transfer nepermis de responsabilitate de la cei implicați în aplicarea dispozițiilor Legii nr. 44/1994 la cel care nu este decât un simplu prestator de servicii de transport cu mijloace certe. Ca o consecință a admiterii acțiunii principale, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere cuantumul ridicat al sumelor, consecințele negative asupra activității reclamantei și prejudiciile greu reparabile în cazul executării silite, s-a dispus și suspendarea executării actelor administrative contestate până la data la care hotărârea va rămâne definitivă și irevocabilă.

În baza art. 274 C. proc. civ., au fost acordate și cheltuielile de judecată. 2. Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs D.G.F.P. Iași considerând-o nelegală și netemeinică. În cadrul recursului s-a prezentat situația de fapt care a dus la efectuarea controalelor de către D.G.F.P. Iași și la întocmirea actelor contestate în prezenta cauză.

S-a apreciat de către recurentă că soluția instanței de fond este netemeinică și nelegală, în condițiile în care Curtea de Apel Iași nu s-a pronunțat asupra tuturor aspectelor și excepțiilor invocate de către reclamantă, respectiv încălcarea principiului unicității controlului și a bunei administrări, interpretarea greșită de către organele de control a consecințelor juridice ale neprezentării cupoanelor statistice, interpretarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 44/1994, nelegalitatea stabilirii sumelor pe care reclamanta a fost obligată să le restituie, aspecte asupra cărora instanța de fond a omis să se pronunțe.

Nelegalitatea sentinței atacate ar rezulta din faptul că instanța de fond a apreciat că prestatorul serviciului de transport este considerat un terț în raportul juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile publice și autoritățile implicate, dar societatea de transport este parte a raportului juridic pentru că este cea care încasează contravaloarea transportului veteranilor și văduvelor de război. Operatorul privat de drept public are sarcina de a asigura transportul veteranilor de război conform solicitărilor acestora, dar numai dacă aceste solicitări nu contravin prevederilor legale care reglementează transportul în comun, respectiv Legea nr. 44/1994 și numai dacă decontarea respectă prevederile Ordinului nr. 266/2005.

Prin coroborarea prevederilor art. 16 lit. a) și art. 23 din Legea nr. 44/1994 cu prevederile art. 4 și Anexei nr. 2 din Ordinul M.T.C.T./M.F.P. nr. 266/2005 și art. 3 alin. (1) pct. 47 din O.U.G. nr. 109/2005 privind transporturile rutiere, recurenta susține că decontarea costurilor se face pentru călătoriile gratuite cu mijloace de transport avute pe trasee interne, la cursele interurbane, pentru deplasarea între stațiile indicate pe bilet situate în două localități din cadrul aceluiași județ, a veteranilor și văduvelor de război care nu au posibilitatea să călătorească pe calea ferată, iar reclamanta a decontat de la bugetul de stat costuri de călătorie și pentru traseele interjudețene, trasee pentru care exista posibilitatea de a călători pe calea ferată.

Reclamanta, susține recurenta, nu a făcut nici în timpul controlului și nici până la finalizarea procesului-verbal de control financiar, dovada realității transportului pentru că au fost prezentate numai borderourile, iar în lipsa cupoanelor statistice nu a putut fi verificată realitatea serviciilor de transport, astfel că se impune restituirea sumelor încasate de reclamantă. Motivarea Curții de Apel Iași conform căreia cărăușul nu avea răspundere patrimonială în acest caz pentru că singura obligație este de a asigura, la cerere, transportul veteranilor de război, s-a apreciat ca fiind lipsită de temei legal pentru că Ordinul comun ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului/ministrului finanțelor publice nr. 266/2005 prevede condițiile pe care trebuie să le respecte agentul economic pentru a beneficia de decontarea biletelor de călătorie gratuite.

Mai mult, în cauză, nu s-a pus problema răspunderii patrimoniale a cărăușului, ci organele de control au constatat existența unui prejudiciu cauzat de agentul economic și s-a dispus măsura necesară recuperării lui, respectiv restituirea sumei de 2.094.106,5 RON. Netemeinică a fost apreciată motivarea Curții referitoare la faptul că transportatorul este dezlegat de obligația de a mai dovedi realitatea și întinderea prestației, din moment ce s-au întocmit notele de constatare lunare de către persoane din cadrul societății deoarece serviciul care a întocmit aceste note nu avea posibilitatea de a verifica situația reală, faptică, asupra procedurii de utilizare de către agenții economicei a cupoanelor statistice ci se verifica concordanța dintre datele înscrise în borderouri cu cele din cupoanele statistice privind numărul, seria, suma, cât și corecta stabilire a totalurilor din borderouri și situația centralizatoare.

Or, pentru că reclamanta nu a prezentat cupoanele statistice, instanța de fond a considerat că organele de control puteau numai să sancționeze contravențional pe aceasta, deși Legea nr. 82/1991 prevede că se poate dispune răspunderea fiscală, financiară, contravențională ori cea penală, fără ca una să o excludă pe cealaltă. În ceea ce privește cererea de suspendare, se critică soluția instanței de fond pentru că nu a motivat-o iar organul fiscal a făcut dovada pericolului sustragerii, ascunderii sau pierderii patrimoniului de către debitor. În susținerea recursului a fost invocată sentința nr. 222 din 01 iulie 2011 pronunțată de Curtea de Apel Iași prin care o cerere de chemare în judecată identică a fost respinsă.

Referitor la acordarea cheltuielilor de judecată, recurenta a invocat faptul că nu sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 274 C. proc. civ. pentru a fi acordate. S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și să se constate că actele fiscale sunt legale și temeinice și, totodată, s-a solicitat respingerea cererii de suspendare și de obligare la cheltuielile de judecată. 3. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente: Instanța de fond a fost învestită cu o cerere de anulare și suspendare a procesului-verbal de control din 29 martie 2011, a dispoziției obligatorii din 29 martie 2011 și a deciziei nr. 8052 din 29 aprilie 2011 emise de D.G.F.P.

Iași. Referitor la primul motiv de nelegalitate și netemeinicie invocat de recurentă, acela că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra tuturor aspectelor și excepțiilor invocate de către reclamantă, se constată că este nefondat. Deși nu a invocat expres dispozițiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., această critică nu poate fi circumscrisă decât acestui motiv de recurs. Pentru că art. 304 pct. 5 C. proc. civ. face referire la forme de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., recurenta nu a făcut dovada unei vătămări a drepturilor sale prin nepronunțarea instanței de fond asupra unor excepții și apărări invocate de către reclamantă, astfel că vor fi respinse aceste susțineri privind nelegalitatea și netemeinicia hotărârii instanței de fond pentru acest aspect.

În legătură cu nelegalitatea hotărârii instanței de fond pentru că a considerat că transportatorul poate beneficia de prevederile Legii nr. 44/1994 prin interpretarea greșită a dispozițiilor art. 16 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, instanța de recurs constată că aceste susțineri sunt nefondate. Potrivit art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 44/1994 „veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural au drept, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, grădinițe, pe mijloace de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată”.

Așa cum a reținut și instanța de fond, interpretarea acestui text de către organele fiscale, potrivit căreia se referă numai la transportul auto pe trasee județene, este contrară legii, pentru că nu face o asemenea precizare, iar o interpretare în sensul că textul art. 16 alin. (2) lit. a) se referă la călătorii interne, fără a face distincție între traseele județene și cele interjudețene a dat atât Autoritatea Rutieră Română (adresa din 12 octombrie 2005), cât și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii (adresa din 10 martie 2011). Dacă organele fiscale ar fi apreciat că art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 44/1994 trebuie interpretat în sensul că acesta se referă numai la transport pe trasee județene, așa cum susține în actele de control întocmite în anul 2011 și în motivele de recurs, atunci avea posibilitatea, prin serviciile specializate, să refuze avizarea decontării sumelor ce nu se încadrau în textul de lege, dar acest lucru nu a fost făcut, iar interpretarea diferită au făcut-o numai după sesizarea Curții de Conturi.

În ceea ce privește susținerile recurentei potrivit cărora hotărârea instanței de fond este lipsită de temei legal pentru că reclamanta nu ar fi respectat condițiile pentru a beneficia de decontarea biletelor de călătorie gratuită se constată că și acestea sunt nefondate. Așa cum a arătat și instanța de fond și nici recurenta nu infirmă, societatea reclamantă a beneficiat de decontarea sumei de 2.094.106,5 RON de la bugetul statului, or, în această operațiune sunt implicate, conform prevederilor Ordinului comun M.T.C.T./M.F.P. nr. 266/2005, atât organele fiscale, cât și reprezentanții Ministerului Transportului.

Întreaga documentație, respectiv cupoanele statistice, borderourile și situațiile centralizatoare, se prezintă spre verificare și avizare direcției generale a finanțelor publice din județul în care își are sediul agentul economic transportator, fapt ce s-a întâmplat și în cazul reclamantei pentru anii 2008-2010, dar organele de control au întocmit actele contestate motivat de faptul că nu s-a făcut dovada realității transportului veteranilor pentru că nu au fost puse la dispoziție cupoanele statistice. Vor fi respinse susținerile recurentei care a arătat că serviciul specializat din cadrul D.G.F.P. Iași nu avea posibilitatea de a verifica situația reală întrucât, așa cum chiar recurenta arată, potrivit Ordinului nr. 266/2005, această verificare viza tocmai concordanța dintre cupoanele statistice privind km., stațiile de plecare și sosire, precum și centralizarea acestor date, iar în cazul reclamantei documentația a fost avizată și sumele de bani încasate.

Este adevărat că potrivit art. 20 din Instrucțiunile privind tipărirea și decontarea biletelor speciale de călătorie emise în baza Legii nr. 44/1994, aprobate prin Ordinul nr. 266/2005, agentul economic avea obligația de a avea „exemplarul 3 al borderourilor și al situației centralizatoare, împreună cu cupoanele statistice” ca documente justificative, dar nu este precizată durata pentru care se păstrează aceste documente. Oricum, nu se poate reține că nu a fost făcută dovada realității transportului din moment ce borderourile și situațiile centralizatoare, însoțite de cupoanele statistice, au fost prezentate organelor din cadrul D.G.F.P. Iași care le-au avizat fără nicio obiecțiune, iar faptul că la data controlului financiar nu au mai fost prezentate cupoanele statistice nu duce la nerespectarea dispozițiilor Ordinului nr. 266/312/2005, astfel cum a reținut corect și instanța de fond.

Criticile din recurs ce vizează nemotivarea hotărârii în privința capătului de cerere privind suspendarea executării actelor administrativ-fiscale nu vor mai fi analizate, în condițiile în care hotărârea de anulare a devenit irevocabilă. Referitor la invocarea sentinței nr. 222/2011 pronunțată de Curtea de Apel Iași, se constată că intimata-reclamantă a depus la dosar o serie de alte sentințe ale Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, prin care au fost admise cereri cu conținut identic și care au fost admise. De altfel, chiar și anterior pronunțării acestei sentințe, instanța supremă a dat soluții de menținere a sentințelor prin care au fost anulate actele întocmite de D.G.F.P.

Iași în spețe similare. Față de această practică constantă și în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Chiar dacă divergențele de jurisprudență constituie consecința inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanța supremă să devină ea însăși, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate și de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (cauza Beian împotriva României, parag.

39; cauza Ștefan și Stef împotriva României, parag. 33). Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de D.G.F.P. a Județului Iași împotriva sentinței nr. 312/2011 din 24 octombrie 2011 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Obligă recurenta la plata sumei de 1.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată către intimata SC G.T. SRL, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 noiembrie 2012.