ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4527/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4527/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată

pe rolul Curții de Apel Iași, reclamanta SC S.A. SRL Iași a solicitat în contradictoriu

cu pârâta D.G.F.P. a Județului Iași, anularea deciziei nr. 7487 din 19 aprilie 2011,

prin care i s-a respins plângerea ce a formulat împotriva procesului-verbal de control

financiar din 28 martie 2011 și a dispoziției obligatorii din 28 martie 2011, precum

și suspendarea executării acestor acte administrative.

Prin acțiunea formulată,

reclamanta a susținut, în principal, faptul că eroarea imputabilă organului de control

nu poate fi opusă agentului economic și că în speță s-a dat o interpretare greșită

consecințelor juridice ale neprezentării cupoanelor statistice cu ocazia controlului

ulterior.

Cererea de suspendare

a executării actelor contestate a fost respinsă prin încheierea din data de 30

iunie 2011.

D.G.F.P. a Județului Iași

a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii, invocând faptul

că sumele acordate de la bugetul de stat, utilizate nelegal, dau naștere obligației

de restituire.

Prin sentința nr. 289/2011

din 10 octombrie 2011 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și

fiscal a fost admisă în parte acțiunea formulată, instanța dispunând anularea procesului-verbal

de control financiar din 28 martie 2011, a dispoziției obligatorii din 28

martie 2011, precum și a deciziei nr. 7487 din 19 aprilie 2011, acte administrative

ce au fost emise de pârâta D.G.F.P. Iași.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța a reținut că SC S.A. SRL este înregistrată în registrul comerțului

din anul 2001, având ca obiect principal de activitate efectuarea de transporturi

terestre de călători.

S-a mai reținut că această

societate comercială, cu capital privat, a efectuat în baza licențelor de traseu

ce au fost emise de către Autoritatea Rutieră Română, pentru trasee județene și

interjudețene, transportul cu autobuzele aflate în exploatare a persoanelor beneficiare

ale prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, de la care a colectat

biletele speciale de călătorie, tipărite de Ministerul Transporturilor.

Pe baza acestor cupoane

statistice, reclamanta a completat documentele prevăzute de Ordinul nr. 266/2005

emis de Ministerul Finanțelor Publice pe care le-a prezentat spre avizare Filialei

Județene Iași a Asociației veteranilor de război, iar apoi D.G.F.P. Iași, în care

își are sediul social, în baza acestora obținând ulterior contravaloarea prestației

de transport din fondurile asigurate de Ministerul Transportului.

Activitatea Din

înscrisurile depuse în probațiune, instanța fondului a constatat că verificarea

cupoanelor statistice pentru transportul auto interurban de persoane s-a

efectuat de către inspectori din cadrul serviciului „Sinteza și asistența

elaborării și execuției bugetelor locale”, de Trezorerie și Contabilitate Publică

din cadrul D.G.F.P. Iași și că rezultatul acestor verificări au fost consemnate

într-o notă de constatare, în cuprinsul căreia s-a reținut că toate cupoanele corespund

ca serie, km. și valoare și că totalul borderourilor cupoanelor statistice corespunde

cu situația centralizatoare a borderourilor rezultate prin Legea nr. 44/1994, precizându-se

de asemenea, că numărul persoanelor transportate, parcursul realizat, numărul cupoanelor

și valoarea totală a acestora corespunde cu situația centralizatoare a borderourilor

și au fost completate cu toate datele cerute de formulat conform legii, situațiile

centralizatoare fiind numerotate, semnate și ștampilate la Asociației Naționale

a Veteranilor de Război Iași.

Borderourile lunare ale

cupoanelor statistice au fost avizate de D.G.D.P.C.F.S. Iași, sub semnătură și cu

aplicarea sigiliului instituției publice.

A mai reținut prima instanță

că această procedură respectă întocmai indicațiile transmise prin circulara emisă

în cursul lunii iunie 2006 de A.N.A.F. și că prin adresa din 12 octombrie 2005,

Autoritatea Rutieră Română a făcut cunoscut Asociației Naționale a Veteranilor de

Război că potrivit Legii nr. 44/1994, precum și Ordinul comun Ministrul Transporturilor,

Construcțiilor și Turismului/Ministrul Finanțelor Publice nr. 266/2005 nu există

nici o prevedere în sensul în care călătoriile sunt limitate la teritoriul județului

de domiciliu.

La data de 26 aprilie

2010, Curtea de Conturi a adus la cunoștința A.N.A.F. că din verificările efectuate

la D.G.F.P. Botoșani s-a constatat, printre altele, că în cazul a 11 agenți economici

transportatori, documentele au fost avizate nelegal, fără a fi îndeplinite condițiile

de legalitate pentru decontare prevăzute de reglementările legale, respectiv ca

transportul auto al călătorilor să fie efectuat pe căile auto județene, iar cheltuielile

care se solicită a fi decontate de la bugetul de stat să cuprindă numai tarifele

de transport pe căile auto județene.

Prin aceeași adresă s-a

mai menționat că verificarea de către biroul de control financiar a documentelor

a constat numai în asigurarea concordanței datelor înscrise în borderouri cu cele

de pe cupoanele statistice ale biletelor speciale de călătorie gratuită, precum

și corecta însumare a borderourilor.

Totodată s-a solicitat

stabilirea și recuperarea prejudiciilor, luarea măsurilor legale ce se impun și

elaborarea unor proceduri operaționale de control cu privire la verificarea, în

vederea avizării, a documentelor privind decontarea cheltuielilor de călătorie gratuite

pentru beneficiarii Legii nr. 44/1994.

Urmare acestei sesizări,

A.N.A.F., Direcția Corpul de Control, prin Circulara nr. 850155 din 08

octombrie 2010, a solicitat direcțiilor județene să dispună efectuarea de către

Compartimentul de control a verificării activității biroului/ serviciului de control

financiar, situație în care compartimentul control, din cadrul D.G.F.P. Iași a întocmit

un Raport de prezentare la Procesul verbal de control încheiat la activitatea de

Inspecție/Fiscală și la activitatea de Trezorerie și Contabilitate Publică, prin

care s-a concluzionat că borderourile lunare pentru decontarea biletelor speciale

de călătorie nu au îndeplinit în toate cazurile condițiile de legalitate pentru

decontare.

Prin acest raport s-a

mai reținut că cele mai multe dintre borderouri, astfel întocmite de transportatorii

autorizați, cuprind bilete pentru distanțe de transport mai mari decât cele până

la sta­ția de cale ferată cea mai convenabilă, astfel încât au fost încălcate prevederile

art. 15

16

lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, consecința acestei

abateri fiind aceea că a fost prejudiciat bugetul de stat cu suma totală de 8.485.807

RON, sumă defalcată pe societățile comerciale în cauză.

Consilieri din cadrul

Serviciului de Control Financiar al D.G.F.P. Iași au efectuat, în cursul anului

2010, o verificare la SC S.A. SRL, având ca obiect controlul ulterior privind modul

de acordare a sumelor reprezentând transferuri și subvenții, acordate de la bugetul

de stat, pentru decontarea cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor

de război, pentru anii 2008 - 2010, fiind încheiat procesului verbal ce a fost în­registrat

la data de 28 martie 2011.

În cuprinsul actului menționat

s-a reținut, printre altele, faptul că SC S.A. SRL nu a pus la dispoziția organelor

de control cupoanele statistice pentru perioada 1 ianuarie 2008-31 decembrie 2010,

care împreună cu borderourile și situațiile centralizatoare au calitatea de a justifica

efectuarea prestațiilor de către beneficiarii Legii nr. 44/1994, societatea verificată

nejustificând realitatea și legalitatea prestațiilor efectuate și a decontării cheltuielilor

aferente transportului veteranilor de război.

Totodată, pentru perioada

1 ianuarie 2008-31 august 2010, SC S.A. SRL a întocmit în vederea decontării Borderourile

cupoanelor statistice pentru călătoria cu autobuze, în sumă totală de 4.720.715

RON, drept pentru care, în sarcina societății a fost stabilită obligația de a restitui

la bugetul din care a fost acordată suma totală de 4.451.805 RON.

În baza acestui act de

control a fost emisă dispoziția obligatorie din 28 martie 2010, prin care s-a stabilit

res­tituirea sumei de 4.451.805 RON, încasată până la data de 11 martie 2011.

Împotriva procesului verbal

de control financiar și a dispoziției obligatorii menționate, SC S.A. SRL a formulat

plângere, soluționată de D.G.F.P. Iași prin decizia nr. 7487din 19 aprilie 2011

în sensul respingerii.

În raport cu situația

reținută, prima instanță a constatat că, raporturile născute din aplicarea Legii

nr. 44/1994 privesc, în principal, pe beneficiarii acestei legi și instituțiile

și autoritățile publice cu atribuțiuni în domeniu, și că singurele atribuțiuni ce

revin agenților economici din domeniile de activitate vizate sunt cele ide a lua

fiecare măsurile necesare pentru aplicarea actului normativ.

A apreciat judecătorul

fondului că singura obligație ce s-ar putea reține în sarcina unui operator privat

de transport public de persoane este aceea de a asigura transportul veteranilor

de război, conform solicitării acestora, de a accepta, în schimbul prestației efectuate,

biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor, și de a recupera

prețul prestației în procedura prevăzută de Ordinul nr. 266/2005, emis de Ministerul

Finanțelor Publice.

S-a mai reținut că prin

efectuarea prestației de transport, cărăușul nu devine parte a raportului juridic

născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 și instituțiile publice, respectiv autoritățile

implicate în aplicarea acesteia, astfel că nefiind nici agent sau mandatar al statului,

cărăușul, în principiu, nu răspunde de modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994

înțeleg să își valorifice drepturile recunoscute, și cu atât mai puțin de modul

în care instituțiile publice cu atribuțiuni de control și avizare în acest domeniu

și-au organizat și desfășurat activitatea referitoare la acoperirea cheltuielilor

determinate de aplicarea menționatei legi.

Totodată, a mai reținut

prima instanță, cărăușul-prestator al serviciului public de transport cu mijloace

auto nu are instituită, prin lege, obligația de a impune beneficiarilor Legii

nr. 44/1994 să efectueze călătorii doar în limita județului de domiciliu, sau să

refuze a-i îmbarca, doar pentru ca aceștia ar fi avut posibilitatea să utilizeze

alte mijloace de transport, folosind în acest sens serviciile transportatorilor

feroviari, considerate mai convenabile, și cu atât mai puțin să se implice în îmbunătățirea

procedurile operaționale de control.

S-a mai apreciat că transportatorului

nu îi incumbă nici obligația de a mai dovedi realitatea și întinderea prestației

din momentul în care instituția publică cu atribuțiuni de control, în speță pârâta

D.G.F.P. Iași, și-a exercitat drepturile și obligațiile stabilite prin Ordinul

nr. 266/2005.

De asemenea, lipsa unor

proceduri operaționale de control pentru Biroul de control financiar, deficiență

sesizată de Curtea de Conturi, nu poate avea nici o legătură cu operatorii de transport

și cu atât mai puțin nu poate fi generatoare a unei răspunderi patrimoniale a acestora,

o atare răspundere putând fi reținută numai în măsura în care s-ar dovedi că agentul

economic a acționat în contra legii, în deplină cunoștință de cauză, dovada care

nu a fost făcută în cauză.

În ce privește împrejurarea

că reclamanta nu a pus la dispoziția organelor de control cupoanele statistice,

care împreună cu borderourile și situațiile centralizatoare aveau calitatea de a

justifica efectuarea prestațiilor către beneficiarii Legii nr. 44/1994, s-a apreciat

că, atât din perspectiva Ordinului nr. 266/2005, cât și a Legii nr. 82/1991, o atare

împrejurare nu poate justifica concluzia că nu s-a dovedit realitatea și legalitatea

prestațiilor, de vreme ce acestea au fost confirmate, urmându-se procedura legală,

Pe de altă parte, organul

de control nu poate aplica, pentru această faptă, altă sancțiune decât cea prevăzută

de legiuitor, pârâta fiind în drept doar să sancționeze contravențional pe agentul

economic controlat, dar nu și să îl decadă din dreptul de a încasa contravaloarea

prestațiilor de transport efectuate, a căror realitate și întindere a fost confirmată,

în timp, de chiar prepușii săi, în condițiile de reglementare stabilite prin Ordinul

nr. 266/2005, emis de Ministerul Finanțelor Publice.

A concluzionat instanța

fondului că modul în care a fost angajată răspunderea patrimonială a reclamantei

reprezintă un transfer de responsabilitate, de la cei implicați în aplicarea dispozițiilor

Legii nr. 44/1994 la cel care nu este decât un simplu prestator de servicii de transport

cu mijloace auto, căruia nu-i poate fi imputat nici abuzul de drept al celor care

s-au folosit de biletele de călătorie gratuită și cu atât mai puțin insuficiența

procedurilor operaționale de control.

Împotriva sentinței a

declarat recurs D.G.F.P. Iași, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Astfel, pârâta a învederat

că în mod greșit a considerat instanța că prestatorul serviciului de transport este

exonerat de răspundere patrimonială,în condițiile în care solicitările de călătorie

din partea veteranilor de război contraveneau prevederilor Ordinului Ministerului

Finanțelor Publice nr. 266/2005 și ale O.U.G. nr. 109/2005, potrivit cărora decontarea

costurilor se face pentru călătorii gratuite pe trasee interne, la cursele interurbane,

pentru deplasarea între stațiile situate în două localități din cadrul aceluiași

județ, dacă nu există posibilitatea de călătorie pe calea ferată.

Prin urmare, a arătat

pârâta, veteranilor de război din mediul rural li s-a acordat suplimentar gratuitatea

de transport auto doar până la gara convenabilă din județul de domiciliu sau din

județul limitrof, de unde se continuă călătoria gratuită cu trenul.

Or, a precizat pârâta,

reclamanta a decontat de la bugetul statului costuri și pentru călătorii efectuate

pe trasee rutiere interjudețene, pe care exista posibilitatea de călătorie pe calea

ferată.

S-a invocat de asemenea,

faptul că reclamanta nu a prezentat la controlul financiar efectuat cupoanele statistice

de călătorie gratuită care, potrivit Ordinul Ministerului Finanțelor Publice

nr. 266/2005 rămân la dispoziția agentului economic transportator împreună cu exemplarul

3 al borderourilor și al situației centralizatoare, ca documente justificative privind

efectuarea prestațiilor.

În recursul formulat,

pârâta a mai învederat, referitor la notele de constatare lunare întocmite de personalul

compartimentului Activitate de trezorerie și contabilitate publică, că acesta nu

avea posibilitatea de a verifica situația reală, faptică, a procedurii de utilizare

a cupoanelor statistice, ci doar controla concordanța datelor înscrise în borderouri

cu cele din cupoane, privind numărul, seria, suma și totalul înscris în borderouri

și situații centralizatoare.

S-au formulat critici

și cu privire la soluția de suspendare a executării actelor administrative contestate,

deși în sentință nu s-a motivat îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege pentru

a se dispune o astfel de măsură.

recurs

Analizând actele și lucrările

dosarului în raport de motivele invocate și de prevederile art. 304 și art. 304

1

din C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, pentru considerentele

care vor fi prezentate în continuare.

Astfel cum a reținut instanța

de fond, controlul efectuat de reprezentanții pârâtei în luna martie 2011 cu privire

la verificarea și avizarea documentației referitoare la decontarea cheltuielilor

de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor de război a fost urmarea deficientelor

constatate de Curtea de Conturi la D.G.F.P. Botoșani, fapt ce a declanșat controlul

respectivei activități și la alte autorități financiare județene printre care și

pârâta.

Din actele dosarului rezultă

că în intervalul de timp verificat, ianuarie 2008–august 2010, reclamanta a pus

la dispoziția reprezentanților pârâtei toate documentele justificative aferente

prestării serviciilor de transport în favoarea persoanelor beneficiare ale Legii

nr. 44/1994, respectiv cupoane statistice, borderouri și centralizatoarele borderourilor.

Aceste înscrisuri au fost

verificate și avizate prin notele de constatare întocmite lunar, în care se atestă

atât existența vizei prealabile a asociației județene a veteranilor de război, cât

și concordanța datelor cuprinse în cupoanele statistice prezentate cu cele consemnate

în borderouri și centralizatoare, conținând mențiunea că au fost completate toate

datele cerute de formular, conform legii și nu s-au constatat erori.

Aceste note de constatare

au fost însoțite de acordarea vizei de control financiar și aprobarea decontării

de la bugetul de stata contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii

nr. 44/1994 în perioada verificată.

Prin aceste operațiuni

de control și avizare exercitate de compartimentul abilitat s-au confirmat practic

realitatea și întinderea serviciilor prestate de reclamantă, respectiv aspectele

referitoare la numărul și valoarea totală a cupoanelor de călătorie, numărul persoanelor

transportate și parcursul pe care s-a realizat călătoria.

În aceste împrejurări,

chiar și în lipsa cupoanelor statistice care nu au mai fost prezentate de reclamantă

la controlul fiscal ce a avut loc în martie 2011, s-a reținut în mod corect de către

instanța de fond că borderourile și situațiile centralizatoare, întocmite cu respectarea

prevederilor Ordinului nr. 266/2005, constituie documente justificative pe baza

cărora reclamanta a avut dreptul să recupereze contravaloarea prestațiilor efectuate.

Pentru nerespectarea dispozițiilor

privind păstrarea și arhivarea cupoanelor statistice, societatea reclamantă putea

fi sancționată contravențional, astfel cum a motivat judicios prima instanță, fiind

astfel neîntemeiată antrenarea răspunderii patrimoniale în condițiile în care s-a

făcut dovada realității și întinderii prestațiilor efectuate în beneficiul veteranilor

de război.

Curtea nu poate primi

argumentul pârâtei privind încălcarea de către reclamantă a dispozițiilor legale

referitoare la gratuitatea transportului pentru veteranii de război din mediul rural.

În calitate de operator

de transport, reclamantei îi revenea obligația de a asigura transportul gratuit

conform solicitării, Legea nr. 44/1994 neimpunând beneficiarilor să-și limiteze

călătoriile la județul de domiciliu.

Astfel, actul normativ

susmenționat nu face diferențieri între persoanele care locuiesc în zone lipsite

de stații C.F.R. și cele domiciliate în localități ce au legături la calea ferată,

în art. 16 lit. a) teza a II-a fiind prevăzut dreptul veteranilor de război și al

văduvelor de război din mediul rural, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii

interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea

să călătorească pe calea ferată.

În consecință, criticile

formulate de pârâtă nu au temei legal, reclamanta, efectuând transportul în beneficiul

veteranilor de război și urmând procedura prevăzută pentru decontare de Ordinul

nr. 266/2005, având dreptul de a recupera contravaloarea prestațiilor.

Față de cele expuse mai

sus, Curtea va respinge recursul declarat de pârâtă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Direcția Generală a Finanțelor Publice a Județului Iași împotriva sentinței

nr. 289/2011 din 10 octombrie 2011 a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ

și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 noiembrie

2012.