ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 511/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 511/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea

înregistrată la data de 19 septembrie 2011 pe rolul Curții de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta C.N.P.R. a solicitat,

în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, suspendarea executării deciziei

nr. 52 din 16 decembrie 2010 emisă de pârât.

În motivare,

reclamanta a arătat că a formulat acțiune în anularea deciziei ce formează

obiectul cererii de suspendare a executării, care a fost înregistrată pe rol

Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal

sub nr. 1409/2/2011.

În esență,

recurenta-reclamantă arată următoarele:

Prin decizia nr. 52

din 16 decembrie 2011, Consiliul Concurenței a constatat încălcarea

prevederilor art. 6 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 21/1996 și a aplicat

companiei o amendă în cuantum de 103.373.320 RON, reprezentând 7% din cifra de

afaceri pe anul 2009.

Fapta reținută în sarcina

companiei nu întrunește elementele constitutive ale contravenției.

Compania a formulat contestație

împotriva actului administrativ, pe care l-a criticat pentru următoarele motive

de netemeinicie și nelegalitate: (i) Consiliul Concurenței nu a definit corect piața

relevantă; (ii) pârâtul nu a demonstrat deținerea de către companie a unei poziții

dominante pe piața relevantă; (iii) conduita companiei nu îndeplinește condițiile

unui abuz de poziție dominantă, ci este în perfectă concordanță cu prevederile legale,

întrucât reducerile tarifare au fost acordate Infopress în considerarea costurilor

economisite de companie, precum și a economiilor de scară generate de volumul mari

de trimiteri procesate de Infopress, contractul încheiat cu Infopress conferea o

deplină libertate acestuia din urmă în a-și alege furnizorii, neexistând un efect

de fidelizare, iar reducerile tarifare acordate de companie în perioada 1 martie

2008-1 august 2009 au fost impuse de cadrul legislativ în vigoare la momentul în

cauză, cadru legislativ emis de chiar autoritatea de reglementare în materie de

servicii poștale; (iv) faptele imputate companiei nu au afectat concurența și nici

nu aveau o asemenea aptitudine; (v) compania nu a urmărit scopuri anticoncurențiale

atunci când a săvârșit faptele care îi sunt imputate.

Reclamanta susține că

sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

respectiv:

- existența pe rolul instanței

de judecată a unui litigiu având ca obiect anularea actului administrativa, respectiv

Dosarul nr. 1409/2/2011 al Curții de Apel București, secția VIII-a contencios administrativ

și fiscal;

- achitarea unei cauțiuni

în cuantum de 30% din amenda aplicată, potrivit art. 41

7

alin. (2) din

Legea nr. 21/2006;

- existența unui caz bine

justificat și pentru prevenirea unei pagube iminente.

A susținut reclamanta

că aplicarea amenzii într-un cuantum considerabil de mare aduce grave prejudicii

companiei, iar, întrucât termenul de 30 de zile pentru achitarea de bunăvoie a amenzii

a expirat, compania este supusă riscului demarării procedurii de executare silită,

cu consecința înființării popririi asupra tuturor conturilor și blocării activității

societății, situație în care societatea se va afla în imposibilitate de a duce la

îndeplinire obligațiile legale ce îi revin în calitate de furnizor de serviciu universal

în domeniul serviciilor poștale. Aplicarea unei amenzi supradimensionate conduce

la blocarea activității, compania aflându-se în imposibilitatea respectării contractelor

în derulare, cu afectarea resurselor societății in mod grav.

Ca urmare a transmiterii

deciziei de către Consiliul Concurenței la organele fiscale, compania figurează

în evidențele A.N.A.F. cu obligații de plată restante către bugetul de stat, ceea

ce determină imposibilitatea participării la licitații publice.

Iminența unui incapacități

de plată a companiei, în ipoteza punerii în executare a deciziei contestate, este

cauzată și de lipsa resurselor financiare, având în vedere contextul economic actual,

așa cum rezultă din situația cheltuielilor curente prin raportare la bugetul acestei

Companii.

Punerea în executare a

deciziei poate avea grave repercusiuni în plan social, compania fiind obligată să

procedeze la disponibilizarea salariaților.

Prin întâmpinare, pârâtul

a invocat excepția litispendenței, față de Dosarul nr. 2824/2/2011, având aceeași

cauză, același obiect și aceleași părți.

Cu privire la cererea

reclamantei, pârâtul a arătat că nu sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute

de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

fond

Prin sentința nr. 2798

din 27 aprilie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal a hotărât următoarele:

- a respins excepția autorității

de lucru judecat, invocată de pârâtul Consiliul Concurenței, reținând că, în Dosarul

nr. 2824/2/2011 al Curții de Apel București, prin sentința civilă nr. 5595 din 4

octombrie 2011, instanța nu a soluționat fondul cauzei, ci, admițând excepția inadmisibilității,

a respins cererea reclamantei C.N.P.R., ca inadmisibilă, pentru nedepunerea cauțiunii;

- a respins acțiunea formulată

de reclamanta C.N.P.R., ca nefondată, pentru considerentele ce vor fi arătate în

continuare.

Prin decizia nr. 52

din 16 decembrie 2011, Consiliul Concurenței a constatat încălcarea de către reclamantă

a prevederilor art. 6 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 21/1996 și a aplicat Companiei

Naționale „P.R." SA o amendă în cuantum de 103.373.320 RON, reprezentând 7,2%

din cifra de afaceri pe anul 2009.

Potrivit art. 8 din decizia

contestată, amenda „se va achita, în termen de maxim 30 de zile de la comunicarea

prezentei decizii, prin ordin de plată prin trezorerie, o copie a ordinului de plată

urmând a fi transmisă neîntârziat Consiliului Concurentei".

Din interpretarea coroborată

a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, măsura de excepție a suspendării

executării unui act administrativ poate fi dispusă numai în situația îndeplinirii

cumulative a celor două condiții expres prevăzute de lege: existența unui caz bine

justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din lege și iminența producerii unei

pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege.

Condiția existenței cazului

bine justificat nu a fost dovedită, întrucât argumentele menționate in cererea de

suspendare nu sunt concludente, în condițiile în care trebuie să fie demonstrată

o îndoială substanțială cu privire la legalitatea actului administrativ. Astfel,

pentru probarea cazului bine justificat, nu este suficientă doar invocarea nelegalității

unui act administrativ, ci este necesar să se dovedească existența aparenței de

nelegalitate sau a unor aspecte cu caracter abuziv în privința actului a cărui suspendare

se solicită.

În speță, decizia contestată

conține definirea pieței relevante și motivele pentru care autoritatea de concurență

a ajuns la respectivele concluzii. Totodată, decizia demonstrează deținerea de către

C.N.P.R. a poziției dominante pe piețele relevante definite, și, deci, denotă îndeplinirea

condiției premisă pentru incidența art. 6 din Legea concurenței. De asemenea, decizia

contestată cuprinde considerentele pentru care comportamentele companiei au fost

apreciate ca fiind abuzive și indică efectele anticoncurențiale ale comportamentelor

respective.

În consecință, instanța

a reținut că nu poate fi constatată o aparență de nelegalitate a deciziei ce formează

obiectul cererii.

În ceea ce privește condiția

prevenirii producerii unei pagube iminente, instanța a reținut că noțiunea de „paguba

iminenta" trebuie definită prin directa raportare la capacitatea financiară

a întreprinderii, acesta fiind și spiritul dispoziției legale menționate. Orice

sancțiune presupune și producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil,

însă acesta trebuie să fie raportat la capacitatea financiară a întreprinderii în

cauză. Legea concurenței, prin stabilirea limitei amenzii (de până la 10% din cifra

de afaceri totală a contravenientului pe anul financiar anterior sancționării),

a făcut deja o raportare la această capacitate.

De asemenea, scopul oricărei

amenzi este de a preveni săvârșirea în viitor a unor fapte similare, iar o amendă

necorelată cu capacitatea financiară a contravenientului nu-și poate atinge scopul.

În prezenta cauză, sancțiunea aplicată reprezintă 7,2% din cifra de afaceri totală

pe anul financiar 2009, stabilită în conformitate cu dispozițiile art. 51 alin.

(1) lit. a) și art. 52 din Legea concurenței, precum și în conformitate cu metodologia

de individualizare a amenzii detaliată in Instrucțiunile Consiliului Concurentei.

Reclamanta nu a depus

la dosar înscrisuri care să releve capacitatea sa financiară reală și care să probeze

faptul că plata amenzii i-ar produce o pagubă iminentă. La documentația aferentă

dosarului au fost anexate acte care atestă obligațiile de plată ale reclamantei,

nefiind depuse documente din care să rezulte lichiditățile și creanțele pe care

le are de încasat în exercitarea activității sale comerciale, nefiind astfel dovedit

faptul că aplicarea amenzii ar conduce la o blocare a activității reclamantei și

la imposibilitatea respectării obligațiilor comerciale în derulare.

Împotriva sentinței civile

nr. 2798 din 27 aprilie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta C.N.P.R., solicitând admiterea

recursului, modificarea sentinței în sensul admiterii cererii de suspendare a executării

deciziei Consiliului Concurenței nr. 52/2010.

În cadrul recursului a

fost prezentată situația de fapt în legătură cu faptele pentru care a fost sancționată

prin dcizia nr. 52/2010 cu o amendă de 103.373.320 RON (circa 25 milioane euro),

reprezentând 7,2% din cifra de afaceri a recurentei pe anul 2009.

S-a arătat că hotărârea

atacată este nelegală și netemeinică iar instanța de fond ar fi trebuit să încuviințeze

suspendarea executării amenzii stabilite întrucât s-ar impune pentru emiterea unui

prejudiciu previzibil și dificil de reparat.

În ceea ce privește paguba

iminentă, pentru că aceasta este reprezentată de un prejudiciu material viitor,

care se va produce cu certitudine recurenta a susținut că trebuie să cuprindă atât

damnum emergens, cât și lucrum cessans.

Cu alte cuvinte, s-a arătat

că va exista o pagubă nu numai dacă este înregistrată o pierdere notabilă în patrimoniul

reclamantului ori o scădere a activității, o anulare de datorii, ci va exista o

pagubă iminentă ori de câte ori acel beneficiu este cert că ar fi fost obținut de

reclamant în condiții normale de piață și nu va mai putea fi obținut ca urmare a

dispozițiilor unui act administrativ ilegal.

În cauză, C.N.P.R. ar

suferi un prejudiciu grav și ireparabil dacă executarea amenzii stabilite prin decizie

nu ar fi suspendată deoarece organele de executare fiscală au emis titlul executoriu

din 4 martie 2011, a fost emisă somația prin care i s-a pus în vedere recurentei

să achite amenda în termen de 15 zile de la primire.

Ulterior, D.G.F.P. București

a emis decizia de eșalonare la plată din 16 martie 2012 prin care au fost eșalonate

obligațiile fiscale restante, dar nu vizează și plata amenzii aplicate de Consiliul

Concurenței, astfel că, dacă nu va dispune de lichidități, va intra în procedura

insolvenței.

La dosarul cauzei au fost

depuse situații financiare din care rezultă că începând cu anul 2009 recurenta a

început să înregistreze pierderi care la nivelul anului 2011 au ajuns la 182.000.000

RON și pentru că s-a confruntat cu deficit de lichidități, recurenta a contractat

un credit în valoare de 40.000.000 RON de la Banca C., având în derulare alte două

contracte de credit de către 20.000.000 RON fiecare.

În condițiile în care

C.N.P.R. ar intra în incapacitate de plată, acest lucru ar avea repercusiuni importante

nu numai asupra acestui agent economic, dar și asupra consumatorilor de servicii

poștale și economici românești pentru că C.N.P.R. este furnizor de serviciu universal

în domeniul serviciilor poștale și are un rol strategic în economia românească și

în activitatea de protecție socială.

Recurenta a susținut că

este îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat în sensul că există

îndoieli puternice cu privire la legalitatea deciziei.

Sub acest aspect au fost

invocate următoarele argumente: - Consiliul a individualizat sancțiunea aplicată

pentru fapte petrecute în anii 2005-2009 pe baza unor instrucțiuni și regulamente

intrate în vigoare în anul 2010.

Potrivit principiilor

aplicabile în dreptul penal și contravențional, normele care vizează constatarea

încălcării legii, aplicarea sancțiunii și individualizarea pedepsei din anul 2010

ar conduce la aplicarea unui tratament mai favorabil contravenientului, astfel că

aplicarea instrucțiunilor din anul 2010 pentru individualizarea sancțiunii aplicate

unor fapte epuizate anterior acestora este cel puțin aparent nelegală.

- Există îndoieli puternice

cu privire la respectarea de către Consiliu a dreptului C.N.P.R. la apărare în cadrul

procedurii de investigație, drept garantat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor

Omului.

Recurenta a fost sancționată

pentru săvârșirea faptei de abuz de poziție dominantă fiindu-i aplicată o amendă

contravențională, iar în sens european, faptă penală poate fi și o contravenție,

or, în cauză decizia de sancționare a fost pronunțată fără ca persoanei investigație

să-i fie comunicate toate documentele aflate la dosarul de investigație, astfel

încât acestea să poată fi avute în vedere la momentul formulării observațiilor asupra

Raportului de investigație, iar Consiliul Concurenței trebuia să analizeze apărările

formulate de către C.N.P.R. prin observațiile la Raportul de investigație și, în

măsura în care nu ar fi fost de acord cu acestea, să le respingă în mod argumentat.

- Constatarea comportamentului

așa-zis abuziv al C.N.P.R. este cel puțin în mod aparent rezultatul unei analize

superficiale a datelor aflate la dispoziția Consiliului, fapt care rezultă și din

contradicțiile existente între considerentele reținute în decizie și nu s-a avut

în vedere că reducerile tarifare au fost acordate Infopress în considerarea costurilor

economisite de C.N.P.R., precum și a economiilor de scară generate de volumul mari

de trimiteri procesate de Infropress, contractul încheiat între C.N.P.R. și Infopress

conferea o deplină libertate acestuia din urmă în a-și alege furnizorii, neexistând

un efect de fidelizare, așa cum în mod eronat a reținut Consiliul, reducerile tarifare

acordate de C.N.P.R. în perioada 1 martie 2008-1 august 2009 au fost impuse de cadrul

legislativ în vigoare la momentul în cauză, cadru legislativ emis de chiar autoritatea

de reglementare în materie de servicii poștale.

- Decizia nu indică în

ce bază s-a concluzionat că s-a produs urmarea imediată a faptei presupus contravențională,

respectiv efectuarea sau potențialitatea afectării concurenței.

- Din chiar conținutul

deciziei rezultă că C.N.P.R. a fost sancționată fără a săvârși fapta contravențională

cu vinovăție.

- Oricum, în speță, există

indicii temeinice în sensul că sancțiunea aplicată este mult prea mare în raport

de criteriile legale de individualizare.

Recurenta a depus o completare

la motivele de recurs în care a dezvoltat aceleași motive invocate inițial.

recurs

După examinarea motivelor

de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul

declarat pentru următoarele considerente:

În fața instanței de fond

s-a solicitat, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării

deciziei nr. 52 din 16 decembrie 2010 emisă de Consiliul Concurenței prin care s-a

stabilit în sarcina recurentei o amendă în cuantum de 103.373.320 RON reprezentând

7,2% din cifra de afaceri a acesteia pe anul 2009, iar instanța de fond a respins

cererea de suspendare.

Suspendarea actului administrativ,

ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă

o situație de excepție de la regula executării din oficiu și ea se poate dispune

numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice

care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate

să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ

unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată

nu introduce acțiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea

încetează de drept și fără nicio formalitate”.

În motivele de recurs

s-a invocat nelegalitatea și netemeinicia sentinței deoarece nu s-a reținut existența

cazului bine justificat și a pagubei iminente, cele două condiții ce trebuie îndeplinite

pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ.

„Cazul bine justificat”

este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate

de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu

temeinic de nelegalitate.

În privința cazului bine

justificat, recurenta a invocat aceleași aspecte, pe care le-a prezentat și în cadrul

acțiunii în anulare, pentru a demonstra existența cazului bine justificat.

Însă, nu sunt de natură

să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ invocarea

individualizării sancțiunii aplicate în baza unor instrucțiuni și regulamente intrate

în vigoare în anul 2010, nici invocarea nerespectării dreptului la apărare în cadrul

procedurii de investigație și nici celelalte aspecte legate de fapta anticoncurențială

reținută în sarcina recurentei.

Acestea sunt chestiuni

ce se analizează în cadrul acțiunii în anulare, iar în cadrul cererii de suspendare

nu se pot analiza amănunțit motivele care ar putea duce la anularea actului, ci

numai cele care ar putea crea aparența de nelegalitate. Motivele de nelegalitate

și netemeinicie a actului administrativ contestat se examinează de instanța investită

cu soluționarea cererii de anulare a acelui act.

„Paguba iminentă”, cealaltă

condiție ce trebuie îndeplinită pentru a se dispune suspendarea executării unui

act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată,

ca fiind prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă

gravă a funcționării autorității publice sau a unui serviciu public.

La dosar au fost depuse

înscrisuri care să dovedească un eventual prejudiciu, material și previzibil ce

s-ar crea reclamantei prin executarea amenzii stabilite în sarcina recurenței, amendă

ce are un cuantum ridicat.

În legătură cu această

condiție, mai întâi, trebuie precizat că în principiu, amenda aplicată de o autoritate

publică nu poate reprezenta în sine o pagubă iminentă în sensul Legii contenciosului

administrativ pentru că altfel s-ar ajunge la concluzia că cerința referitoare la

iminența producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor exercitării

unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepție al instituției

suspendării executării actelor administrative, astfel nu este reglementată de Legea

nr. 554/2004.

În al doilea rând, chiar

și dacă ar fi îndeplinită condiția pagubei iminente, în raport de probele depuse

la dosar, nu s-ar putea dispune suspendarea executării actului administrativ, așa

cum s-a solicitat, pentru că nu s-a dovedit îndeplinirea condiției cazului bine

justificat, deoarece cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ.

De aceea, apreciind că

soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc.

civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de C.N.P.R. împotriva sentinței civile nr. 2798 din 27 aprilie 2012 a Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 februarie

2013.