ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 339/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel București la data de 23 iunie 2006, reclamantul C.G. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, solicitând anularea Ordinului nr. 977 din 14 iunie 2006 emis de pârât, reintegrarea în funcția de director executiv în cadrul D.G.F.P. Giurgiu, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri constând în drepturile salariale indexate majorate și recalculate și a tuturor celorlalte drepturi bănești cuvenite pe perioada de la încetarea raporturilor de serviciu și până la reintegrarea în funcție și obligarea pârâtului la plata sumei de 1.000.000 lei cu titlu de daune morale.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat, în esență, că prin ordinul contestat a fost destituit din funcția publică de director executiv la D.G.F.P. Giurgiu în temeiul art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999, dar în opinia sa destituirea din funcție a fost neîntemeiată și nelegală, întrucât nu se afla în stare de incompatibilitate. La data de 23 ianuarie 2007, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a Raportului de control nr. 13 din 23 februarie 2006 întocmit de Autoritatea de Control a Guvernului din cadrul Cancelariei Primului-Ministru, ale cărui constatări au stat la baza ordinului de destituire din funcția publică, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

La data de 24 aprilie 2004, reclamantul a invocat și excepția de nelegalitate a prevederilor art. 6 alin. (4) lit. b) din Decizia Primului-Ministru nr. 380 din 28 iunie 2005, publicată în M.Of., nr. 557 din 29 iunie 2005, decizie privind organizarea și funcționarea Autorității de Control a Guvernului. Prin încheierea din data de 29 mai 2007, Curtea de Apel București a respins ca inadmisibilă prima excepție de nelegalitate, cu motivarea că raportul de control este un act premergător care poate fi cenzurat odată cu ordinul de eliberare din funcție la baza emiterii căruia s-a aflat. Excepția de nelegalitate a art. 6 alin. (4) lit. b) din Decizia nr. 380/2005 a fost respinsă ca neîntemeiată, instanța reținând că Primul ministru are dreptul de a delega unele atribuții, în exercitarea prerogativelor sale de a organiza aparatul de lucru.

Prin sentința nr. 1944 din 12 iulie 2007, Curtea de apel a respins acțiunea ca neîntemeiată, reținând, în esență, că fapta de încălcare a prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicțiile stabilite prin lege pentru funcționarii publici era prevăzută de art. 65 alin. (2) din Legea nr. 65 alin. (2) lit. j) ca abatere disciplinară, dar în cazul reclamantului a fost aplicată în mod legal, cu respectarea procedurii de cercetare administrativă prealabilă a faptei, în condițiile art. 66 alin. (4) din Legea nr. 188/199 și art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea și funcționarea comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și instituțiilor publice.

A mai reținut instanța că din probele administrate a rezultat existența situațiilor de incompatibilitate reținute în raportul de control, reclamantul nefăcând dovada contară acestora. Sentința menționată a fost atacată cu recurs, în termen legal, de către reclamant, care a criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., invocând următoarele motive: 1. Instanța de fond a respins în mod greșit excepția neefectuării cercetării disciplinare prealabile, în condițiile în care pe de o parte, din cuprinsul ordinului de destituire lipsesc mențiunile referitoare la apărările formulate de funcționarul public și motivele pentru care aceste apărări au fost înlăturate și pe de altă parte lipsește propunerea Comisiei de Disciplină referitoare la aplicarea sancțiunii destituirii din funcție, neregularități care atrag nulitatea ordinului de sancționare, potrivit art. 35 alin. (2) lit. a) și c) din H.G.

nr. 1210/2003. În dezvoltarea aceluiași motiv de recurs, recurentul-reclamant a mai arătat că măsura destituirii din funcția publică a fost luată ca urmare a Raportului nr. 13/2006 al Autorității de Control al Guvernului, fără ca organismul abilitat să cerceteze abaterea, Comisia de disciplină, să fi fost sesizată cu faptele cuprinse în raport și fără a se ține seama că potrivit art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/199, în forma de la data emiterii ordinului de destituire, această măsură putea fi aplicată numai dacă funcționarul public nu acționa el însuși pentru a pune capăt stării de incompatibilitate. 2. Curtea de Apel a interpretat în mod greșit dispozițiile legale referitoare la situațiile de incompatibilitate și la excepția legală prevăzută de art. 2 1 din Legea nr. 161/2003, reținând fără temei starea sa de incompatibilitate.

În acest sens, recurentul-reclamant a arătat că în calitatea de membru al Consiliilor de administrație ale Administrației Zonei Libere Giurgiu și S.C.U.T. SA Giurgiu, a fost desemnat în condițiile de excepție ale art. 21 din Legea nr. 161/2003; calitatea de cenzor la SC P. SA încetase în luna martie 2004, iar cea de membru în consiliul consultativ al Agenției Județene pentru Ocuparea Forței de Muncă Giurgiu, la data de 2 august 2005. 3. Curtea de Apel a reținut în mod greșit situația de fapt și a apreciat greșit probatoriile administrative în cauză, ignorând înscrisuri doveditoare esențiale pentru corecta soluționare a cauzei, înscrisuri potrivit cărora desemnarea sa ca membru în consiliile de administrație de la Administrația Zonei Libere Giurgiu și SC U.T.

SA Giurgiu s-a făcut cu respectarea condițiilor speciale ale Legii nr. 161/2003. 4. Instanța de fond, în mod greșit, nu a reținut nelegalitatea operațiunilor administrative care au stat la baza actului administrativ atacat, cu referire la Raportul de control nr. 13/2006, care în opinia recurentului-reclamant nu putea sta la baza emiterii ordinului de destituire pentru că dispozițiile cuprinse în capitolul IV sunt lipsite de eficacitate juridică, în lipsa unei aprobări exprese a Primului Ministru. Prin întâmpinarea depusă la dosar, Cancelaria Primului Ministru a invocat lipsa calității sale procesuale pasive, arătând că potrivit art. 33 pct. 1 din O.U.G.

nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, Departamentul de Control al Guvernului funcționează în cadrul aparatului de lucru al Guvernului și sub autoritatea primului ministru, excepție care nu poate fi primită în condițiile în care Cancelaria Primului Ministru este emitenta raportului de control care a precedat ordinul contestat. La rândul său, Ministerul Economiei și Finanțelor a depus la dosar o întâmpinare prin care a arătat că sentința atacată este legală și temeinică, argumentând pe larg legalitatea procedurii administrative urmate în emiterea ordinului contestat și existența situației de incompatibilitate reținute în cazul recurentului-reclamant, cu trimitere la înscrisurile administrate la judecarea în fond a pricinii.

Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat. Actul administrativ supus controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ este Ordinul nr. 977 din 14 iunie 2006, prin care ministrul finanțelor publice a dispus destituirea recurentului-reclamant din funcția publică de director executiv al D.G.F.P. Giurgiu, pe motiv de incompatibilitate, conform prevederilor art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999. Măsura a avut la bază Raportul de control nr. 13 din 23 februarie 2006 al Autorității de Control a Guvernului, în care s-a constatat că recurentul-reclamant a avut sau avea la data controlului calitatea de cenzor la SC P. SA Giurgiu, membru în Consiliul de administrație al SC S.C.U.T.

SA Giurgiu (2003), membru în Consiliul de administrație al SC A.Z.L. SA Giurgiu și membru comisie la A.J.O.F.M. Giurgiu(2005), la punctul 4) din capitolul IV al raportului prevăzându-se că „ministrul finanțelor publice va aplica prevederile art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată (destituirea din funcția publică) cu privire la conducerea D.G.F.P. Giurgiu”.

La data emiterii Ordinului, art. 84 alin. (5) din Legea nr. 188/1999 avea următorul conținut: " Destituirea din funcția publică se dispune prin act administrativ al conducătorului autorității sau instituției publice, care se comunică funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii, pentru motive imputabile funcționarului public, în următoarele cazuri: a) ca sancțiune disciplinară, aplicată pentru săvârșirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecințe grave; b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcționarul public nu acționează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate." În același timp însă, art. 65 alin. (2) lit. j din aceeași lege prevedea că „încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități, conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii publici” constituie abatere disciplinară.

Astfel configurat, cadrul legal referitor la sancționarea incompatibilității funcționarilor publici prezenta o doză de ambiguitate, pentru că art. 84 alin. (5) inducea ideea că destituirea din funcție aplicată în ipoteza prevăzută de art. 84 alin. (5) lit. b) era o măsură administrativă fără caracter disciplinar, distinctă de destituirea din funcție ca sancțiune disciplinară avută în vedere de litera a) din același alineat, în timp ce art. 65 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999 califica drept abatere disciplinară orice încălcare a prevederilor legale referitoare la incompatibilități …stabilite prin lege pentru funcționarii publici, confuzia creată reflectându-se și asupra procedurii de urmat pentru aplicarea măsurii destituirii din funcție.

Judecătorul este însă dator să interpreteze normele de drept astfel încât acestea să producă efectele juridice adecvate scopului în vederea căruia au fost edictate, cu păstrarea unui just echilibru între interesul public ocrotit și drepturile subiective ori interesele private care ar putea fi vătămate. Scopul reglementării procedurii disciplinare prevăzute de art. 66 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la acea dată [actualul art. 78 alin. (3)] și detaliate în H.G. nr. 1210/2003 este acela de a proteja particularul expus abuzurilor administrației publice, prin indicarea transparentă a etapelor ce urmează a fi parcurse până la adoptarea concluziei finale reflectate în actul de aplicare a sancțiunii.

Or, în cazul supus analizei, așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, nu se poate susține că nu a fost efectuată o cercetare administrativă cu privire la incidența situației prevăzută de art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999, cu respectarea cerințelor esențiale ale dreptului la o bună administrație. Astfel, în perioada 23 ianuarie 2006-3 februarie 2006, Autoritatea de Control a efectuat un control la D.G.F.P. Giurgiu și la Ministerul Finanțelor Publice, control care a avut ca obiectiv, printre altele, și verificarea respectării prevederilor Legii nr. 161/2003 referitoare la conflictul de interese și incompatibilitățile funcționarilor publici, în cadrul acestui control fiind identificate situațiile de incompatibilitate menționate în motivarea ordinului de destituire din funcție a recurentului-reclamant.

Ca urmare a acestui raport, directorul executiv adjunct al D.G.F.P. Giurgiu a sesizat Comisia de disciplină pentru a efectua cercetări. Este adevărat că nu cercetarea disciplinară s-a finalizat cu aplicarea sancțiunii destituirii din funcție, această măsură fiind aplicată de ministrul finanțelor publice în temeiul art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999, dar din conținutul raportului Comisiei de disciplină, întocmit la data de 24 iulie 2006, rezultă că: la data de 3 aprilie 2006, recurentul-reclamant a fost audiat răspunsurile sale fiind consemnate pe larg, în raport; la data de 5 mai 2006 au fost analizate apărările și obiecțiunile formulate de funcționarul public; recurentului-reclamant i-a fost comunicat un extras din Raportul Autorității Naționale de Control, conținând aspectele care aveau legătură cu faptele cercetate; în baza art. 28 alin. (2) lit. d) din H.G.

1210/2003, Comisia de Disciplină a solicitat Gărzii Financiare Centrale efectuarea unor verificări pentru culegerea unor noi informații considerate necesare pentru rezolvarea cazului, informații transmise prin adresele înregistrate cu nr. 550.434 din 18 mai 2006, 550.440 din 22 mai 2006 și 550.441 din 24 mai 2006. Toate aceste demersuri și acte de procedură administrativă derulate anterior emiterii ordinului de destituire din funcție, exclud ideea că măsura ar fi fost aplicată fără o informare prealabilă a recurentului-reclamant și cu ignorarea dreptului său de a fi ascultat și de a formula apărări, împrejurare de natură să înlăture motivul de recurs privind neefectuarea cercetării disciplinare prealabile ca fiind nefondat (motivul 1). În ceea ce privește faptele reținute în sarcina recurentului-reclamant și probele pe baza cărora au fost stabilite acestea, supuse criticilor cuprinse în motivele de recurs nr. 2 și 3, Înalta Curte are în vedere că art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999 nu sancționa doar existența stării de incompatibilitate la data efectuării controlului, așa cum tinde să demonstreze recurentul-reclamant, ci inacțiunea funcționarului public în vederea înlăturării motivului de incompatibilitate în termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii acestuia.

Cu referire expresă la împrejurările reținute în motivarea ordinului contestat, instanța de fond a constatat corect că înscrisurile depuse la dosar conduc către concluzia incidenței prevederilor art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999. Este real că în ceea ce privește SC P. SA Giurgiu, calitatea de cenzor încetase la data de 22 martie 2004, cu peste doi ani înaintea emiterii ordinului, ceea ce exclude ideea de termen rezonabil, astfel încât situația de incompatibilitate respectivă nu mai putea constitui temei al măsurii destituirii din funcție. Încălcarea obligației de înlăturare a motivului de incompatibilitate a fost însă reținută corect cu privire la calitatea de membru în consiliile de administrație ale Administrației Zonei libere Giurgiu și SC U.T.

SA Giurgiu. Recurentul-reclamant a susținut că a fost desemnat în cele două consilii de administrație în calitate de reprezentant al D.G.F.P. Giurgiu cu respectarea art. 94 alin. (2 1 ) din Legea nr. 161/2003, dar aceste apărări sunt contrazise de probele cauzei, pentru că în ceea ce privește Administrația Zonei Libere Giurgiu, desemnarea sa a fost făcută prin hotărâre a consiliului județean, deși direcția județeană a finanțelor publice nu este subordonată acestuia, ci este o structură deconcentrată în teritoriu a Ministerului Finanțelor Publice, minister care și-a numit propriul reprezentant în temeiul textului legal menționat, iar în cazul SC S.C.U.T. SA Giurgiu, nu a putut prezenta un act administrativ prin care Ministerul Finanțelor Publice l-ar fi desemnat potrivit art. 2 1 din Legea nr. 161/203.

Dimpotrivă, prin adresa nr. 7937 din 2 octombrie 2006, aflată la fila 109 a dosarului de fond, Consiliul județean Giurgiu arată că desemnarea recurentului-reclamant în ambele consilii de administrație menționate a fost făcută de această autoritate publică locală. În fine, Înalta Curte constată nefondat și ultimul motiv de recurs, referitor la nelegalitatea raportului de control, ca operațiune administrativă care a stat la baza ordinului de destituire din funcție, pentru că raportul a fost aprobat de ministrul delegat potrivit art. 6 alin. (4) lit. b) din decizia Primului Ministru nr. 380/2005, prevedere supusă cenzurii instanței de fond pe calea excepției de nelegalitate respinse prin încheierea din data de 29 mai 2007, care nu a fost recurată potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE: Respinge recursul declarat de reclamantul C.G. împotriva sentinței nr. 1944 din 12 iulie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 23 ianuarie 2009.