ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 339/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 339/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la Curtea de

Apel București la data de 23 iunie 2006, reclamantul C.G. a chemat în judecată

pe pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, solicitând anularea Ordinului nr. 977

din 14 iunie 2006 emis de pârât, reintegrarea în funcția de director executiv

în cadrul D.G.F.P. Giurgiu, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri

constând în drepturile salariale indexate majorate și recalculate și a tuturor

celorlalte drepturi bănești cuvenite pe perioada de la încetarea raporturilor

de serviciu și până la reintegrarea în funcție și obligarea pârâtului la plata

sumei de 1.000.000 lei cu titlu de daune morale.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

arătat, în esență, că prin ordinul contestat a fost destituit din funcția publică

de director executiv la D.G.F.P. Giurgiu în temeiul art. 84 alin. (5) lit. b)

din Legea nr. 188/1999, dar în opinia sa destituirea din funcție a fost

neîntemeiată și nelegală, întrucât nu se afla în stare de incompatibilitate.

La data de 23 ianuarie 2007, reclamantul

a invocat excepția de nelegalitate a Raportului de control nr. 13 din 23

februarie 2006 întocmit de Autoritatea de Control a Guvernului din cadrul

Cancelariei Primului-Ministru, ale cărui constatări au stat la baza ordinului

de destituire din funcția publică, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. La

data de 24 aprilie 2004, reclamantul a invocat și excepția de nelegalitate a

prevederilor art. 6 alin. (4) lit. b) din Decizia Primului-Ministru nr. 380 din

28 iunie 2005, publicată în M.Of., nr. 557 din 29 iunie 2005, decizie privind

organizarea și funcționarea Autorității de Control a Guvernului.

Prin încheierea din data de 29 mai 2007,

Curtea de Apel București a respins ca inadmisibilă prima excepție de

nelegalitate, cu motivarea că raportul de control este un act premergător care

poate fi cenzurat odată cu ordinul de eliberare din funcție la baza emiterii

căruia s-a aflat. Excepția de nelegalitate a art. 6 alin. (4) lit. b) din Decizia

nr. 380/2005 a fost respinsă ca neîntemeiată, instanța reținând că Primul

ministru are dreptul de a delega unele atribuții, în exercitarea prerogativelor

sale de a organiza aparatul de lucru.

Prin sentința nr. 1944 din 12 iulie 2007,

Curtea de apel a respins acțiunea ca neîntemeiată, reținând, în esență, că

fapta de încălcare a prevederilor legale referitoare la îndatoriri,

incompatibilități, conflicte de interese și interdicțiile stabilite prin lege

pentru funcționarii publici era prevăzută de art. 65 alin. (2) din Legea nr. 65

alin. (2) lit. j) ca abatere disciplinară, dar în cazul reclamantului a fost

aplicată în mod legal, cu respectarea procedurii de cercetare administrativă

prealabilă a faptei, în condițiile art. 66 alin. (4) din Legea nr. 188/199 și

art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea și funcționarea

comisiilor de disciplină și a comisiilor paritare din cadrul autorităților și

instituțiilor publice.

A mai reținut instanța că din probele

administrate a rezultat existența situațiilor de incompatibilitate reținute în

raportul de control, reclamantul nefăcând dovada contară acestora.

Sentința menționată a fost atacată cu

recurs, în termen legal, de către reclamant, care a criticat-o pentru

nelegalitate și netemeinicie în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., invocând următoarele motive:

excepția neefectuării cercetării disciplinare prealabile, în condițiile în care

pe de o parte, din cuprinsul ordinului de destituire lipsesc mențiunile

referitoare la apărările formulate de funcționarul public și motivele pentru

care aceste apărări au fost înlăturate și pe de altă parte lipsește propunerea

Comisiei de Disciplină referitoare la aplicarea sancțiunii destituirii din

funcție, neregularități care atrag nulitatea ordinului de sancționare, potrivit

art. 35 alin. (2) lit. a) și c) din H.G. nr. 1210/2003.

În dezvoltarea aceluiași motiv de

recurs, recurentul-reclamant a mai arătat că măsura destituirii din funcția

publică a fost luată ca urmare a Raportului nr. 13/2006 al Autorității de

Control al Guvernului, fără ca organismul abilitat să cerceteze abaterea,

Comisia de disciplină, să fi fost sesizată cu faptele cuprinse în raport și

fără a se ține seama că potrivit art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr.

188/199, în forma de la data emiterii ordinului de destituire, această măsură

putea fi aplicată numai dacă funcționarul public nu acționa el însuși pentru a

pune capăt stării de incompatibilitate.

greșit dispozițiile legale referitoare la situațiile de incompatibilitate și la

excepția legală prevăzută de art. 2

1

din Legea nr. 161/2003,

reținând fără temei starea sa de incompatibilitate.

În acest sens, recurentul-reclamant a

arătat că în calitatea de membru al Consiliilor de administrație ale

Administrației Zonei Libere Giurgiu și S.C.U.T. SA Giurgiu, a fost desemnat în

condițiile de excepție ale art. 21 din Legea nr. 161/2003; calitatea de cenzor

la SC P. SA încetase în luna martie 2004, iar cea de membru în consiliul

consultativ al Agenției Județene pentru Ocuparea Forței de Muncă Giurgiu, la

data de 2 august 2005.

situația de fapt și a apreciat greșit probatoriile administrative în cauză,

ignorând înscrisuri doveditoare esențiale pentru corecta soluționare a cauzei,

înscrisuri potrivit cărora desemnarea sa ca membru în consiliile de

administrație de la Administrația Zonei Libere Giurgiu și SC U.T. SA Giurgiu

s-a făcut cu respectarea condițiilor speciale ale Legii nr. 161/2003.

reținut nelegalitatea operațiunilor administrative care au stat la baza actului

administrativ atacat, cu referire la Raportul de control nr. 13/2006, care în

opinia recurentului-reclamant nu putea sta la baza emiterii ordinului de destituire

pentru că dispozițiile cuprinse în capitolul IV sunt lipsite de eficacitate

juridică, în lipsa unei aprobări exprese a Primului Ministru.

Prin întâmpinarea depusă la dosar,

Cancelaria Primului Ministru a invocat lipsa calității sale procesuale pasive,

arătând că potrivit art. 33 pct. 1 din O.U.G. nr. 25/2007 privind stabilirea

unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului,

Departamentul de Control al Guvernului funcționează în cadrul aparatului de

lucru al Guvernului și sub autoritatea primului ministru, excepție care nu

poate fi primită în condițiile în care Cancelaria Primului Ministru este

emitenta raportului de control care a precedat ordinul contestat.

La rândul său, Ministerul Economiei și

Finanțelor a depus la dosar o întâmpinare prin care a arătat că sentința

atacată este legală și temeinică, argumentând pe larg legalitatea procedurii

administrative urmate în emiterea ordinului contestat și existența situației de

incompatibilitate reținute în cazul recurentului-reclamant, cu trimitere la

înscrisurile administrate la judecarea în fond a pricinii.

Examinând cauza prin prisma motivelor de

recurs invocate și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursul nu este fondat.

Actul administrativ supus controlului de

legalitate pe calea contenciosului administrativ este Ordinul nr. 977 din 14

iunie 2006, prin care ministrul finanțelor publice a dispus destituirea

recurentului-reclamant din funcția publică de director executiv al D.G.F.P. Giurgiu,

pe motiv de incompatibilitate, conform prevederilor art. 84 alin. (5) lit. b)

din Legea nr. 188/1999.

Măsura a avut la bază Raportul de control

nr. 13 din 23 februarie 2006 al Autorității de Control a Guvernului, în care

s-a constatat că recurentul-reclamant a avut sau avea la data controlului calitatea

de cenzor la SC P. SA Giurgiu, membru în Consiliul de administrație al SC

S.C.U.T. SA Giurgiu (2003), membru în Consiliul de administrație al SC A.Z.L. SA

Giurgiu și membru comisie la A.J.O.F.M. Giurgiu(2005), la punctul 4) din

capitolul IV al raportului prevăzându-se că „ministrul finanțelor publice va

aplica prevederile art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999 privind

Statutul funcționarilor publici, republicată (destituirea din funcția publică)

cu privire la conducerea D.G.F.P. Giurgiu”.

La data emiterii Ordinului, art. 84 alin.

(5) din Legea nr. 188/1999 avea următorul conținut:

" Destituirea din funcția publică se dispune prin act administrativ

al conducătorului autorității sau instituției publice, care se comunică

funcționarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii,

pentru motive imputabile funcționarului public, în următoarele cazuri:

a)

ca

sancțiune disciplinară, aplicată pentru săvârșirea repetată a unor abateri

disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecințe grave;

b)

dacă s-a

ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcționarul public nu acționează

pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data

intervenirii cazului de incompatibilitate."

În

același timp însă, art. 65 alin. (2) lit. j din aceeași lege prevedea că

„încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilități,

conflicte de interese și interdicții stabilite prin lege pentru funcționarii

publici” constituie abatere disciplinară.

Astfel configurat, cadrul legal referitor

la sancționarea incompatibilității funcționarilor publici prezenta o doză de ambiguitate,

pentru că art. 84 alin. (5) inducea ideea că destituirea din funcție aplicată

în ipoteza prevăzută de art. 84 alin. (5) lit. b) era o măsură administrativă

fără caracter disciplinar, distinctă de destituirea din funcție ca sancțiune

disciplinară avută în vedere de litera a) din același alineat, în timp ce art.

65 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 188/1999 califica drept abatere disciplinară

orice încălcare a prevederilor legale referitoare la incompatibilități

…stabilite prin lege pentru funcționarii publici, confuzia creată

reflectându-se și asupra procedurii de urmat pentru aplicarea măsurii

destituirii din funcție.

Judecătorul este însă dator să

interpreteze normele de drept astfel încât acestea să producă efectele juridice

adecvate scopului în vederea căruia au fost edictate, cu păstrarea unui just

echilibru între interesul public ocrotit și drepturile subiective ori interesele

private care ar putea fi vătămate.

Scopul reglementării procedurii disciplinare

prevăzute de art. 66 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, în forma în vigoare la

acea dată [actualul art. 78 alin. (3)] și detaliate în H.G. nr. 1210/2003 este

acela de a proteja particularul expus abuzurilor administrației publice, prin

indicarea transparentă a etapelor ce urmează a fi parcurse până la adoptarea

concluziei finale reflectate în actul de aplicare a sancțiunii.

Or, în cazul supus analizei, așa cum în mod

corect a reținut și instanța de fond, nu se poate susține că nu a fost efectuată

o cercetare administrativă cu privire la incidența situației prevăzută de art.

84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999, cu respectarea cerințelor

esențiale ale dreptului la o bună administrație.

Astfel, în perioada 23 ianuarie 2006-3

februarie 2006, Autoritatea de Control a efectuat un control la D.G.F.P.

Giurgiu și la Ministerul Finanțelor Publice, control care a avut ca obiectiv,

printre altele, și verificarea respectării prevederilor Legii nr. 161/2003

referitoare la conflictul de interese și incompatibilitățile funcționarilor

publici, în cadrul acestui control fiind identificate situațiile de

incompatibilitate menționate în motivarea ordinului de destituire din funcție a

recurentului-reclamant.

Ca urmare a acestui raport, directorul

executiv adjunct al D.G.F.P. Giurgiu a sesizat Comisia de disciplină pentru a

efectua cercetări.

Este adevărat că nu cercetarea

disciplinară s-a finalizat cu aplicarea sancțiunii destituirii din funcție,

această măsură fiind aplicată de ministrul finanțelor publice în temeiul art.

84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999, dar din conținutul raportului

Comisiei de disciplină, întocmit la data de 24 iulie 2006, rezultă că: la data

de 3 aprilie 2006, recurentul-reclamant a fost audiat răspunsurile sale fiind

consemnate pe larg, în raport; la data de 5 mai 2006 au fost analizate apărările

și obiecțiunile formulate de funcționarul public; recurentului-reclamant i-a

fost comunicat un extras din Raportul Autorității Naționale de Control,

conținând aspectele care aveau legătură cu faptele cercetate; în baza art. 28

alin. (2) lit. d) din H.G. 1210/2003, Comisia de Disciplină a solicitat Gărzii

Financiare Centrale efectuarea unor verificări pentru culegerea unor noi

informații considerate necesare pentru rezolvarea cazului, informații transmise

prin adresele înregistrate cu nr. 550.434 din 18 mai 2006, 550.440 din 22 mai

2006 și 550.441 din 24 mai 2006.

Toate aceste demersuri și acte de

procedură administrativă derulate anterior emiterii ordinului de destituire din

funcție, exclud ideea că măsura ar fi fost aplicată fără o informare prealabilă

a recurentului-reclamant și cu ignorarea dreptului său de a fi ascultat și de a

formula apărări, împrejurare de natură să înlăture motivul de recurs privind

neefectuarea cercetării disciplinare prealabile ca fiind nefondat (motivul 1).

În ceea ce privește faptele reținute în sarcina

recurentului-reclamant și probele pe baza cărora au fost stabilite acestea, supuse

criticilor cuprinse în motivele de recurs nr. 2 și 3, Înalta Curte are în

vedere că art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999 nu sancționa doar

existența stării de incompatibilitate la data efectuării controlului, așa cum tinde

să demonstreze recurentul-reclamant, ci inacțiunea funcționarului public în

vederea înlăturării motivului de incompatibilitate în termen de 10 zile

calendaristice de la data intervenirii acestuia.

Cu referire expresă la împrejurările

reținute în motivarea ordinului contestat, instanța de fond a constatat corect

că înscrisurile depuse la dosar conduc către concluzia incidenței prevederilor

art. 84 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 188/1999.

Este real că în ceea ce privește SC P. SA

Giurgiu, calitatea de cenzor încetase la data de 22 martie 2004, cu peste doi

ani înaintea emiterii ordinului, ceea ce exclude ideea de termen rezonabil,

astfel încât situația de incompatibilitate respectivă nu mai putea constitui

temei al măsurii destituirii din funcție.

Încălcarea obligației de înlăturare a

motivului de incompatibilitate a fost însă reținută corect cu privire la

calitatea de membru în consiliile de administrație ale Administrației Zonei

libere Giurgiu și SC U.T. SA Giurgiu.

Recurentul-reclamant a susținut că a fost

desemnat în cele două consilii de administrație în calitate de reprezentant al D.G.F.P.

Giurgiu cu respectarea art. 94 alin. (2

1

) din Legea nr. 161/2003,

dar aceste apărări sunt contrazise de probele cauzei, pentru că în ceea ce

privește Administrația Zonei Libere Giurgiu, desemnarea sa a fost făcută prin

hotărâre a consiliului județean, deși direcția județeană a finanțelor publice

nu este subordonată acestuia, ci este o structură deconcentrată în teritoriu a

Ministerului Finanțelor Publice, minister care și-a numit propriul reprezentant

în temeiul textului legal menționat, iar în cazul SC S.C.U.T. SA Giurgiu, nu a

putut prezenta un act administrativ prin care Ministerul Finanțelor Publice

l-ar fi desemnat potrivit art. 2

1

din Legea nr. 161/203. Dimpotrivă,

prin adresa nr. 7937 din 2 octombrie 2006, aflată la fila 109 a dosarului de

fond, Consiliul județean Giurgiu arată că desemnarea recurentului-reclamant în

ambele consilii de administrație menționate a fost făcută de această autoritate

publică locală.

În fine, Înalta Curte constată nefondat

și ultimul motiv de recurs, referitor la nelegalitatea raportului de control,

ca operațiune administrativă care a stat la baza ordinului de destituire din

funcție, pentru că raportul a fost aprobat de ministrul delegat potrivit art. 6

alin. (4) lit. b) din decizia Primului Ministru nr. 380/2005, prevedere supusă

cenzurii instanței de fond pe calea excepției de nelegalitate respinse prin

încheierea din data de 29 mai 2007, care nu a fost recurată potrivit art. 4

alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere toate considerentele

expuse mai sus, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, în temeiul art.

312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge recursul declarat de reclamantul

C.G. împotriva sentinței nr. 1944 din 12 iulie 2007 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 23

ianuarie 2009.